Pubblicato il 05/06/2025

N. 00500/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00066/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 66 del 2022, proposto da
Confederazione autonoma imprese e commercianti della Sardegna (C.A.I.C. Sardegna), in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Piero Franceschi, con domicilio fisico presso lo studio in Cagliari, via Sonnino n. 37 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Parisi e Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confesercenti regionale della Sardegna (C.A.S.Com.) e Confederazione autonoma sindacati commercianti, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della determinazione prot. n. 16818, del 18 novembre 2021, a firma del Direttore del Servizio supporti direzionali e trasferimenti dell’Assessorato del turismo, artigianato e commercio della Regione autonoma della Sardegna, con la quale è stata rigettata l’istanza proposta da C.A.I.C. Sardegna per ottenere il contributo previsto dalla legge regionale 23 gennaio 1986, n. 19 e dalla delibera della Giunta regionale n. 40/35, del 4 agosto 2020, con la testuale motivazione che “ codesta associazione è carente del requisito della rappresentatività previsto dalla delibera della Giunta Regionale n. 2/11, del 12.1.2017 ”.

- della delibera della Giunta con la quale sono stati riconosciuti i contributi ai sensi della l.r. n. 19/1986 per l’annualità 2021 alle controinteressate e non anche a C.A.I.C. Sardegna, per effetto della determinazione impugnata;

-nonché di ogni atto inerente, presupposto e consequenziale, anche se non conosciuto, incluso l’eventuale decreto che il Presidente della Regione dovesse aver già emesso in conformità agli atti qui impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Silvio Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO

1. La legge regionale 23 gennaio 1986, n. 19 prevede la possibilità, per l’amministrazione regionale, di erogare contributi per favorire le attività sui problemi dello sviluppo economico-sociale delle confederazioni delle imprese artigiane e commerciali “ più rappresentative operanti in Sardegna con proprie strutture e uffici ” (art. 2).

1.1 Il criterio della maggiore rappresentatività della Confederazione, come previsto dalla deliberazione della Giunta regionale n. 2/11 del 12 gennaio 2017, è soddisfatto dalla sua presenza nel Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (C.N.E.L.) o, alternativamente, dalla partecipazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi nazionali di lavoro (C.C.N.L.) per le categorie di riferimento.

2. La Confederazione autonoma imprese e commercianti della Sardegna (C.A.I.C. Sardegna) – associata a ON IT, a sua volta legata da un accordo con Confederazione italiana delle professioni intellettuali (C.I.U.) - in data 29 gennaio 2021 presentava istanza volta all’ottenimento di contributi ai sensi della predetta legge regionale, che veniva rigettata con determinazione prot. n. 16818, del 18 novembre 2021 per carenza del requisito della rappresentatività in quanto, in estrema sintesi, la ricorrente: i) non avrebbe membri propri all’interno del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, non potendosi ritenere soddisfatto tale requisito né dalla presenza nel C.N.E.L. di un esponente di C.I.U., né dalla circostanza che il presidente della ricorrente sia componente del consiglio direttivo di ON IT, che a sua volta, è direttamente rappresentata nel C.N.E.L.; ii) non avrebbe sottoscritto direttamente alcun C.C.N.L. nel settore di appartenenza, ossia quello delle imprese commerciali, non rilevando, pertanto, l’avvenuta sottoscrizione di C.C.N.L. da parte di C.I.U., peraltro nel diverso settore delle professioni intellettuali e da ON IT; iii) sarebbe priva del requisito soggettivo di cui all’art. 1, l.r. n. 19/1986, non potendo essere considerata una Confederazione atteso che i soci sono singole imprese, come si evince dall’art. 5 dello Statuto (documento n. 7 depositato dalla ricorrente) e non altre associazioni/federazioni.

3. Con il ricorso ora all’esame del Collegio C.A.I.C. Sardegna ha chiesto l’annullamento degli atti in epigrafe indicati, deducendo i seguenti motivi:

1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, l.r. n. 19/1986 - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione: in tesi, la ricorrente sarebbe in possesso del requisito richiesto della maggiore rappresentatività, in quanto: i) la presenza nel C.N.E.L. sarebbe soddisfatta in quanto l’esponente di C.I.U. rappresenterebbe anche ON IT, in virtù dell’accordo esistente tra le due organizzazioni, e C.A.I.C. Sardegna, in quanto associata a ON IT; la sottoscrizione di C.C.N.L. sarebbe soddisfatto in quanto i contratti collettivi stipulati da ON IT nel settore del commercio sarebbero riferibile anche alla ricorrente in virtù del menzionato rapporto di associazione che lega le due organizzazioni;

2) violazione della l.r. n. 19/1986 - contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione - violazione dell’art. 3, l. n. 241/1990 - violazione e falsa applicazione delle clausole della deliberazione della Giunta regionale n. 2/11 del 12 gennaio 2017 - disparità di trattamento: secondo la ricorrente, da una corretta interpretazione della l.r. n. 19/1986 e della delibera regionale n. 2/11 emergerebbe che il requisito della maggiore rappresentatività potrebbe essere soddisfatto anche attraverso l’istituto della rappresentanza, in quanto: i) i contributi sono destinati a realtà associative regionali, che difficilmente, da sole, potrebbero possedere la maggiore rappresentatività nei termini indicati dalla citata delibera; ii) tale possibilità sarebbe prevista da appositi accordi tra le organizzazioni (documenti nn. 10 e 11 depositati dalla ricorrente); iii) sarebbe irrilevante l’appartenenza di C.I.U. al settore delle professioni intellettuali, in quanto la distinzione tra queste ultime e il settore del commercio sarebbe labile, con specifico riferimento, ad esempio alle farmacie e ai negozi di ottica; iv) l’istituto rappresentativo sarebbe espressamente previsto dal decreto ministeriale 24 luglio 1996, n. 501 per le Camere di commercio; v) la controinteressata Confederazione Autonoma Sindacati Commercianti (C.A.S.Com) avrebbe ottenuto i contributi di cui alla l.r. n. 19/1986 pur avendo dichiarato la rappresentanza nel C.N.E.L. e la sottoscrizione di C.C.N.L. attraverso Sistema Imprese, a cui aderisce.

Tali circostanze, secondo la ricorrente, sarebbero emerse se l’amministrazione avesse accordato il soccorso istruttorio;

3) violazione dell’art. 10- bis , l. n. 241/1990 - eccesso di potere per errore nel presupposto e disparità di trattamento: in tesi, l’erroneo rilievo secondo cui la ricorrente non sarebbe una confederazione ma un’associazione di imprese sarebbe stato contestato dall’amministrazione solo nel provvedimento finale e non nel preavviso di rigetto, impedendo così la formazione del contraddittorio sul punto;

4) difetto e incompletezza di istruttoria per omissione del soccorso istruttorio - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, c. 1, lett. b), l. n. 241/1990 - eccesso di potere per erronea e falsa applicazione del principio di affidamento anche in riferimento al mancato ricorso all’istituto del soccorso istruttorio: l’amministrazione non avrebbe utilizzato l’istituto del soccorso istruttorio, ciò che avrebbe consentito alla ricorrente di chiarire il contenuto della documentazione versata.

4. Si è costituita in giudizio la Regione autonoma della Sardegna, opponendosi all’accoglimento del gravame.

5. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

6. Alla pubblica udienza del 7 maggio 2025, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato e va respinto, per la dirimente ragione che la ricorrente non ha dimostrato il possesso del requisito della maggiore rappresentatività necessario per ottenere i benefici economici previsti dalla l.r. n. 19/1986, contrariamente a quanto sostenuto con il primo e on il secondo motivo di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi.

2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale questo Collegio non intende discostarsi, in materia di contributi esigenze di certezza in ordine all’utilizzo di denaro pubblico inducono a ritenere preferibile un’interpretazione letterale delle varie disposizioni, senza ritrarre da esse significati non chiaramente rintracciabili nell’espressione testuale ( ex multis , Consiglio di Stato n. 1849/2025, secondo cui “ sussiste una generale preclusione rispetto a qualsiasi integrazione analogica o interpretazione estensiva delle disposizioni normative, necessariamente speciali, che introducono finanziamenti e benefici economici, sempre soggette ad un’esegesi rigorosa ”).

Ciò premesso, la deliberazione della Giunta regionale n. 2/11 del 12 gennaio 2017 individua chiaramente i requisiti che le confederazioni delle imprese artigiane e commerciali devono possedere per soddisfare il requisito della maggiore rappresentatività: “ 1. presenza nel Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL); o, in alternativa 2. partecipazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi nazionali di lavoro per le categorie di riferimento ”.

Entrambi i requisiti non sono posseduti dalla ricorrente.

2.1 Con riferimento al primo, come affermato dall’amministrazione resistente, l’interpretazione più aderente al dato testuale induce a ritenere che la presenza nel C.N.E.L. debba essere diretta, attraverso propri membri, e non anche attraverso meccanismi rappresentativi, che altrimenti consentirebbero anche a confederazione di modeste dimensioni e scarsa rappresentatività di integrare il meccanismo attraverso plurime adesioni “a cascata” con altre confederazioni direttamente rappresentate nel C.N.E.L..

Al riguardo, eventuali accordi sottoscritti tra confederazioni associate in merito alla rappresentatività nel C.N.E.L. non rilevano ai fini del soddisfacimento del requisito in esame, non potendo essi incidere sul regime giuridico pubblicistico sotteso alla concessione di contributi pubblici.

Anche il rilievo secondo cui realtà associative regionali difficilmente potrebbero essere direttamente rappresentate nel C.N.E.L. non è fondato, trattandosi di questione di mera opportunità, rimessa alla scelta discrezionale del Legislatore.

2.2 Alla luce delle richiamate coordinate ermeneutiche, anche il secondo requisito, relativo alla sottoscrizione di C.C.N.L. nel settore di appartenenza, deve essere interpretato nel senso più aderente al tenore testuale della disposizione e va quindi inteso come diretta partecipazione alla sottoscrizione di contratti collettivi nazionali nel settore di riferimento, costituito, nel caso di specie, dal settore del commercio. La ricorrente, pertanto, non soddisfa neanche tale requisito, non avendo partecipato direttamente nella sottoscrizione di alcun contratto collettivo nel settore del commercio. L’avvenuta sottoscrizione di C.C.N.L. e dalla associata ON IT e da C.I.U., a sua volta legata a quest’ultima da un accordo, non è pertanto sufficiente ad integrare il requisito richiesto dalla deliberazione regionale n. 2/11.

2.3 Risulta, inoltre, dal documento n. 7 depositato dall’amministrazione resistente che anche l’istanza di contributi della Confederazione Autonoma Sindacati Commercianti (C.A.S.Com) sia stata rigettata.

2.4 Infine, con specifico riferimento alle Camere di Commercio, l’art. 2, d.m. n. 501/1996, che disciplina le procedure per la determinazione della consistenza delle organizzazioni imprenditoriali, attribuisce rilievo, per quanto di interesse in questa sede, alle “ organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ” (art. 2, c. 2).

La disciplina contenuta nel d.m. n. 501/1996 riguarda la determinazione del meccanismo rappresentativo in seno alle Camere di Commercio delle organizzazioni imprenditoriali ed è quindi del tutto estranea alla materia dei contributi pubblici, non potendo trarsi da essa alcun elemento utile per l’interpretazione di disposizioni operanti nel diverso settore dei contributi pubblici.

In ogni caso, il richiamato art. 2, c. 2, si limita a individuare, quale requisito soggettivo, la (sola) adesione delle organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale ad organizzazioni direttamente rappresentate nel C.N.E.L., senza alcuna implicazione in ordine alla circostanza che le prime siano direttamente rappresentate nel Consiglio tramite le seconde, fatto peraltro irrilevante ai fini del d.m. n. 501/1996.

3. Con riferimento al terzo profilo di doglianza relativo alla asserita violazione dell’art. 10- bis , l. 241/1990, non essendosi, secondo la ricorrente, instaurato il contraddittorio in merito al difetto del presupposto soggettivo di cui all’art. 1, l.r. n. 19/1986 (ossia se la ricorrente possa o meno essere classificata quale “confederazione”), si rileva che il provvedimento impugnato è plurimotivato, per cui la non illegittimità, per i profili sopra evidenziati, della motivazione secondo cui la ricorrente non possiede il requisito della maggiore rappresentatività richiesto dall’art. 2, l.r. n. 19/1986 esime il Collegio dall’esame dell’ulteriore censura relativa al difetto del presupposto soggettivo di cui all’art. 1, l.r. n. 19/1986.

4. Con il quarto motivo C.A.I.C. Sardegna lamenta il mancato utilizzo del soccorso istruttorio. Il motivo non è fondato in quanto l’amministrazione regionale, con note prot. 13510 del 27 settembre 2021 e 15851 del 4 novembre 2021, ha consentito alla ricorrente di fornire chiarimenti e di colmare le carenze documentali, instaurando così un contraddittorio effettivo.

5. In conclusione, quindi, il ricorso deve essere rigettato.

6. Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Silvio Esposito, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Esposito	Tito Aru

IL SEGRETARIO