Pubblicato il 04/03/2025

N. 01849/2025REG.PROV.COLL.

N. 02220/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2220 del 2022, proposto da Max Four società agricola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gse - Gestore Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica, non costituiti in giudizio;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 46/2022, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GSE- Gestore Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il cons. Stefano Filippini;

Udito l’avv. Andrea Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto di causa è il provvedimento del GSE del 22 maggio 2013 con cui è stato negato all’impianto fotovoltaico l’accesso al regime incentivante di cui al D.M. 5.5.2011 (cd. Quarto Conto Energia); incentivo richiesto dalla società Max Four società agricola s.r.l., qualificata come imprenditore agricolo professionale ai sensi della D.Lgs. n. 99/2004, titolare di un impianto fotovoltaico della potenza pari 670,56 kW ubicato nel Comune di Bitti (NU), realizzato sulla copertura di un fabbricato rurale adibito ad allevamento di ovini e caprini.

1.1. Per la realizzazione dell’impianto la società aveva curato anche la procedura di accatastamento del fabbricato presentando, in data 11.7.2012, all’Agenzia del Territorio – Ufficio provinciale di Nuoro, il tipo mappale (approvato il 12.7.2012, prot. 2012/NU01333249) per il necessario aggiornamento catastale, trattandosi di edificio di nuova costruzione.

1.2. L’impianto fotovoltaico entrava in esercizio in data 24 agosto 2012, mentre il fabbricato veniva iscritto al Catasto fabbricati al foglio 40, particella 97, categoria catastale D/10, con atto assunto al protocollo n. NU0006492 del 17 gennaio 2013 dell’Agenzia del territorio, Ufficio provinciale di Nuoro.

In data 23 gennaio 2013 la società presentava al GSE la domanda di concessione delle tariffe incentivanti di cui al D.M. 5 maggio 2011.

Seguivano istruttoria del GSE e interlocuzioni tra le parti, che terminavano, dopo il preavviso di diniego e le osservazioni della società, con la nota n. GSE/P20130111813 del 22 maggio 2013 che rigettava definitivamente l’istanza di ammissione ad incentivo sulla base dei seguenti rilievi: - il fabbricato non costituiva un volume chiuso e definito; -l’immobile era stato accatastato soltanto dopo l’entrata in esercizio dell’impianto; - il terreno su cui l’impianto era installato aveva destinazione agricola e il relativo titolo autorizzativo era stato conseguito soltanto in data 20 agosto 2012; non sussistevano, quindi, le condizioni previste dall’art. 65 del D.L. n. 1/2012, convertito con legge n. 27/2012, per il riconoscimento degli incentivi agli impianti fotovoltaico installati su aree agricole.

2. Avverso il diniego la società proponeva ricorso al T.a.r. per il Lazio, integrato da due ricorsi per motivi aggiunti, sostenendosi che l’impianto soddisferebbe tutti i requisiti previsti dalla normativa di settore per l’accesso alle tariffe incentivanti di cui al D.M. 5 maggio 2011.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha rigettato il ricorso, condannando la società alle spese di lite, sulla base degli argomenti che possono riassumersi nei termini seguenti:

i) l’impianto di specie è installato sul tetto di un fabbricato rurale adibito a stalle di ovini e caprini, aperto su tutti e quattro i lati; l’autorizzazione alla costruzione ed esercizio del predetto impianto (l’autorizzazione unica n. 12/2012) è stata rilasciata in data 20 agosto 2012, i lavori di realizzazione dell’impianto sono stati ultimati alla data del 20 agosto 2012 e l’impianto è stato messo in esercizio in data 24 agosto 2012; in data 11 luglio 2012 era stato presentava all’Agenzia del Territorio, trattandosi di immobile di nuova costruzione, il tipo mappale per il necessario aggiornamento della mappa catastale; la variazione catastale, relativamente al mappale 40, particella n. 97 (nella quale ricade l’impianto considerato) veniva registrata soltanto in data 17 gennaio 2013.

ii) Risulta poi evidente in causa che l’accatastamento del fabbricato sia avvenuto soltanto in data 17 gennaio 2013, a nulla potendo valere la mera presentazione della istanza di avvio del relativo procedimento datata 1 luglio 2012; l’accatastamento del fabbricato, pertanto, è successivo alla messa in esercizio dell’impianto (avvenuta in data 24 agosto 2012) in difformità a quanto prescritto dall’art. 14, comma 2, D.M. 5.5.2011 (secondo cui “ …. Ai soli fini di cui al presente decreto, i fabbricati rurali sono equiparati agli edifici, sempreché accatastati prima della data di entrata in esercizio dell’impianto fotovoltaico .) e al paragrafo 4.4.1.1. delle Regole applicative (secondo cui “…. I fabbricati rurali accatastati secondo le categorie catastali A/6, C/6 e D/10, prima della data di entrata in esercizio dell’impianto fotovoltaico, sono equiparati agli edifici, qualora sussistano le seguenti condizioni:…” ). Alla luce di ciò, non potendosi configurare, nella specie, un fabbricato regolarmente accatastato, e per ciò solo, equiparabile agli “edifici” secondo quanto previsto dal paragrafo 4.4.1.1 delle Regole Applicative, il GSE ha correttamente escluso che il fabbricato in esame potesse considerarsi come “edificio”, trattandosi di un immobile destinato al ricovero di animali e risultando esso aperto su tutti e quattro i lati. Veniva, quindi, riscontrata l’assenza, nel fabbricato in questione, di uno spazio di volume chiuso e definito, come invece richiesto dall’art. 3, comma 1, lettera g), D.M. 5.05.2011 (caratteristiche di fatto dell’immobile che, del resto, la ricorrente non ha espressamente contestato appunto ritenendo il fabbricato rurale equiparabile agli edifici in quanto accatastato prima della data di entrata in esercizio dell’impianto).

iii) Nella specie la variazione catastale è stata richiesta a seguito di sopravvenuta modifica degli elementi di fatto che hanno portato all’identificazione del classamento e/o della rendita catastale cosicchè, come opportunamente rilevato dal GSE in sede difensiva, si è trattato di una richiesta di nuovo classamento la cui variazione non può che avere efficacia ex nunc .

iv) Inoltre, a seguito della modifica delle condizioni per l’accesso agli incentivi agli impianti con moduli collocati a terra in aree agricole (cfr. art. 65 comma 1 del D.L. 1/2012, convertito nella legge n. 27/2012), questi hanno accesso agli incentivi solo se i moduli collocati a terra in aree agricole hanno conseguito il titolo abilitativo entro il 25 marzo 2012 (data di entrata in vigore della citata l. n. 27/2012), mentre nel caso in esame, il titolo abilitativo per la costruzione dell’impianto risulta conseguito solo in data 20 agosto 2012 e quindi oltre il termine fissato (25 marzo 2012) dall’art. 65 del d.lgs. 28/2012 per l’ammissione agli incentivi in relazione ad impianti installati su aree agricole.

v) Non colgono nel segno i primi motivi aggiunti (volti a rivendicare la spettanza dell’incentivo con una decurtazione ricompresa fra il 20 e l'80 per cento), in quanto la disposizione contenuta nell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 1, comma 960 della L. 27 dicembre 2017, n. 265, è tesa alla salvaguardia della produzione di energia da fonti rinnovabili degli impianti che al momento dell'accertamento della violazione percepiscono incentivi (requisito che non ricorre nella fattispecie) e comunque costituisce una previsione di favore dal contenuto evidentemente derogatorio rispetto alla disciplina generale e non applicabile in via retroattiva al caso in esame.

vi) Neppure viene condiviso l’ultimo richiamo, operato nei secondi motivi aggiunti, all’art. 13 bis del DL n. 101/2019 come introdotto in sede di conversione dalla L. 128/2019, che ha novellato il comma 3 dell’articolo 42 nella parte in cui prevede, per gli impianti che al momento dell'accertamento di violazioni “rilevanti” percepiscono incentivi, una deroga alla regola generale della decadenza dagli incentivi (fissando tra il 10% ed il 50% la decurtazione); invero, l’art. 42 del D. LGS. n. 28/2011, come modificato per effetto dell’art. 56, comma 7, della legge n. 120/2020, consente la decurtazione dell'incentivo (in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento) nei soli confronti degli impianti che, al momento dell'accertamento della violazione, percepiscono incentivi: requisito mancante nella specie.

vii) Né può farsi questione di illegittimità sopravvenuta del provvedimento impugnato, atteso che le disposizioni invocate non hanno incidenza sul regime previgente, in quanto i provvedimenti del GSE costituiscono espressione di un potere di accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto e la sussistenza dei requisiti prescritti dalla normativa di settore per l’ammissione alle tariffe incentivanti, così che quello emesso ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, nella formulazione vigente ratione temporis , deve ritenersi un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico

4. Avverso tale decisione, la società ha proposto il presente appello, affidandolo ai motivi seguenti:

4.1. Error in iudicando , illegittimità ed ingiustizia manifesta della sentenza in relazione al primo e al secondo motivo di ricorso; sussistenza dei requisiti di incentivabilità dell’impianto e violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento dell’azione amministrativa; in sostanza si ribadisce che l’eventuale assenza di pareti perimetrali non potrebbe ritenersi ostativa alla qualificazione del fabbricato rurale come edificio, in considerazione della specifica funzione cui detta struttura sarebbe desinata; peraltro, impianto di specie ricade nel perimetro applicativo del Quarto Conto Energia, in virtù della norma transitoria del D.M. n 5.7.2012 (art. 1, co. 4) che, per la categoria “piccoli impianti”, che siano entrati in esercizio entro la data del 27 agosto 2012, ha sancito l’ultrattività del regime di cui al (precedente) Quarto Conto; secondo tale regime, spettano tariffe vantaggiose agli impianti integrati su fabbricati rurali, ed è previsto uno specifico meccanismo di equiparazione dei fabbricati rurali agli “edifici”, descritto dall’art. 14, co. 2, Quarto Conto Energia, il quale dispone che “Ai soli fini di cui al presente decreto, i fabbricati rurali sono equiparati agli edifici, semprechè accatastati prima della data di entrata in esercizio dell’impianto fotovoltaico”; nello stesso senso è il par. 4.4.1.1. delle Regole Applicative al Quarto Conto Energia – Rev. 3 luglio 2012; nella categoria degli edifici classificati come D/10 rientra qualunque edificio a servizio dell’attività agricola, ivi inclusi depositi e magazzini anche aperti; occorre poi considerare la natura meramente dichiarativa e non costitutiva dell’attribuzione di una rendita catastale, sicché gli effetti dell’accatastamento retroagiscono alla data di presentazione della richiesta di accatastamento stesso (nella specie l’accatastamento deve ritenersi efficace sin dal 20.8.2012, ossia alla data di ultimazione dei lavori, come correttamente riportata anche nella visura catastale fornita al GSE); non può dubitarsi della spettanza degli incentivi per impianti collocati su edificio, in quanto l’impianto dell’appellante presenta i requisiti dell’integrazione architettonica; omesso esame del motivo di ricorso sulla violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

4.2. Error in iudicando ; illegittimità e ingiustizia manifesta della sentenza in relazione al primo e al secondo atto di motivi aggiunti; violazione dell’art. 42, co. 3, D.Lgs. n. 28/2011 come modificato dalla L. n. 205/2017 e successivamente dall’art. 13 bis, L. n. 101/2019; in via subordinata: questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 bis, L. 101/2019 in relazione agli artt. 2, 3, 24, 97, 111 e 117, co. 1, Cost..

5. Si è costituito l’appellato GSE che, con successiva memoria, ha contrastato analiticamente il gravame.

6. Con memoria depositata il 4 febbraio 2025 l’appellante ha contrastato le deduzioni del Gestore.

7. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 25 febbraio 2025.

8. L’appello è infondato.

9. Ritiene il Collegio che la questione relativa alla data di accatastamento della struttura di specie (che l’appellante ritiene equiparabile ad un “edificio”) rivesta carattere dirimente e assorbente.

Come sopra accennato , la speciale normativa di settore (in particolare, l’art. 14, comma 2, D.M. 5.5.2011 e il paragrafo 4.4.1.1. delle Regole applicative) subordina l’accesso agli incentivi in questione alla ricorrenza (tra i vari requisiti) del fatto, letteralmente previsto, che i fabbricati rurali siano “… accatastati prima della data di entrata in esercizio dell’impianto fotovoltaico ”; e, in presenza di tale requisito, si prevede la diretta equiparazione, ai soli fini di cui al D.M. 5.5.2011, dei “fabbricati rurali” agli “edifici”.

Nel caso in esame, trattandosi di nuova edificazione in area rurale, l’accatastamento doveva anche essere preceduto dall’attribuzione del tipo mappale, atto necessario per l’aggiornamento della cartografia catastale e propedeutico alla presentazione della dichiarazione del fabbricato al catasto.

In causa risulta pacifico che l’accatastamento del fabbricato sia avvenuto in data 17 gennaio 2013, in esito alla procedura di accatastamento del 12 luglio 2012 (avviata previa approvazione del tipo mappale), che l’ultimazione dei lavori è avvenuta in data 20 agosto 2012 e che l’entrata in esercizio dell’impianto è del 24 agosto 2012.

E dunque, a fronte dell’evidente posteriorità del formale accatastamento rispetto a tale ultimo evento, l’appellante, al fine di sostenere l’illegittimità del diniego di causa, insiste sulla necessità di interpretare le prescrizioni suddette prendendo a riferimento non già la data del provvedimento di accatastamento, ma quella di avvio del relativo procedimento ad opera della società istante. A supporto di tale opzione ermeneutica, richiama la giurisprudenza di legittimità ( ex plurimis , Cass. civile, sez. 6 - 5, n. 4587 del 21/02/2020; conforme, n. 18056 del 2016), secondo cui gli atti attributivi o modificativi della rendita catastale hanno natura dichiarativa e non costitutiva.

9.1. Ma tale assunto non può essere condiviso.

Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, sussiste una generale preclusione rispetto a qualsiasi integrazione analogica o interpretazione estensiva delle disposizioni normative, necessariamente speciali, che introducono finanziamenti e benefici economici, sempre soggette ad un’esegesi rigorosa. Invero, in ogni operazione di finanziamento non è intellegibile solo un interesse del beneficiario, ma anche quello dell’organismo che lo elargisce il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi del superiore livello politico istituzionale; logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamento devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore, anche allo scopo di evitare che si configurino aiuti di stato illegittimi (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 3778 del 2012; sui principi generali in materia di contributi pubblici, Ad. plen. n. 20 del 2012; Corte giustizia UE, sez. VIII, 26 maggio 2016, C-273/15).

Peraltro, nello specifico settore degli impianti fotovoltaici, è dato rilevare che sia il richiamato art. 65 del D.L. 1/2012, convertito nella legge n. 27/2012, sia l’art. 14, comma 2 del D.M. 5.5.2011, come pure il paragrafo 4.4.1.1. delle Regole applicative, indubbiamente contengono previsioni volte a limitare l’incentivazione di detti impianti in ambiente agricolo.

A quest’ultimo proposito, il primo giudice ha anche correttamente rilevato, al fine di escludere pure la possibilità di concedere l’incentivo quale impianto a terra, che il D.L. 1/2012, convertito nella legge n. 27/2012, ha modificato le condizioni per l’accesso agli incentivi agli impianti con moduli collocati a terra in aree agricole. In particolare, l’art. 65 comma 1, della citata legge 27/2012 ammette l’accesso agli incentivi qualora si tratti di impianti con moduli collocati a terra in aree agricole se hanno conseguito il titolo abilitativo entro il 25 marzo 2012 (data di entrata in vigore della citata l. n. 27/2012); invece, nel caso in esame, il titolo abilitativo per la costruzione dell’impianto risulta conseguito solo in data 20 agosto 2012 e quindi oltre il termine fissato (25 marzo 2012) dall’art. 65 del d.lgs. 28/2012 per l’ammissione agli incentivi in relazione ad impianti installati su aree agricole.

9.2. In definitiva, ad avviso del Collegio, il dato letterale delle speciali norme di settore è chiaro nell’affermare che l’accatastamento della struttura agricola (e dunque l’esistenza di quel determinato manufatto) debba essere già esistente nel momento preso in considerazione della norma (anteriormente all’entrata in esercizio dell’impianto), cosa che esclude la possibilità di attribuire valore retroattivo a un accatastamento posteriore; lettura, questa, che appare anche conforme all’intento restrittivo degli incentivi di settore perseguito, rispetto alle aree agricole, dalle norme sopra indicate.

9.3. L’aspetto appena evidenziato risulta assorbente rispetto alle residue questioni prospettate nel primo motivo di appello.

10. Quanto al secondo mezzo di gravame, la disposizione invocata dall’appellante prevede, in luogo della decadenza, una decurtazione dell’incentivo in misura compresa tra il 20 e l’80 per cento, poi modificato, come indicato, in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento dall’art. 13-bis, comma 1, lettera a), del D.L. 3 settembre 2019, n. 101, dalla l. 2 novembre 2019, n. 128, in ragione dell’entità della violazione.

Secondo l’appellante la modifica sarebbe applicabile alla fattispecie per cui è causa.

La giurisprudenza tuttavia ha chiarito che la novella non ha portata interpretativa, ma innovativa e dunque non può che applicarsi alle “violazioni” accertate dopo il 1 gennaio 2018, data di entrata in vigore della legge che l’ha introdotta (Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2020 n. 2396; 2 ottobre 2019 n. 6583; sez VI 03 gennaio 2022 n. 9).

Nella specie deve anche rilevarsi che le richiamate previsioni di favore sono espressamente previste per gli impianti che, al momento dell'accertamento di violazioni rilevanti percepiscono incentivi; requisito che, nella specie, parimenti difetta.

10.1. E, a proposito della (assai genericamente prospettata) questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 bis, L. 101/2019 (in relazione agli artt. 2, 3, 24, 97, 111 e 117, co. 1, Cost.), è evidente che, trattandosi di norma eccezionale, con finalità anche deflattiva del contenzioso in materia, si sottrae al prospettato vulnus rispetto ai principi di uguaglianza e ragionevolezza, come pure dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.

11. L’appello va dunque integralmente rigettato.

12. Ricorrono tuttavia giustificati motivi, attesa la peculiarità delle questioni trattate, per disporre la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO