Pubblicato il 19/06/2025

N. 01075/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01263/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1263 del 2023, proposto da
Biolife S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cosenza, non costituito in giudizio;
Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Marafioti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Cumino, Giovanna Oreste, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

dell’obbligo delle amministrazioni resistenti di provvedere sulla domanda di emissione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo volto al rilascio della richiesta di autorizzazione alla realizzazione ex art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992 di struttura sanitaria per n. 40 prestazioni ambulatoriali di cui alla rete dedicata all’assistenza a pazienti affetti da disturbi della nutrizione e dell’alimentazione (DNA) presentata dalla ricorrente in data 14.02.2023, ed assunta al protocollo del Comune di Cosenza n. 13104 del 14.02.2023, previa declaratoria di illegittimità del silenzio della p.a.,

con conseguente condanna dell’amministrazione a provvedere entro il termine di cui all’art. 117, comma 2, c.p.a., in relazione alla medesima istanza mediante l’adozione del provvedimento richiesto ovvero del provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario Ad Acta per il Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Calabria e di Regione Calabria e di Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza;

Vista l’ordinanza n. 730 del 3 maggio 2024;

Vista l’ordinanza n. 1468 del 15 ottobre 2024;

Visto i documenti trasmessi dal Comune di Cosenza in ottemperanza alle suddette ordinanze;

Vista la memoria della Regione Calabria del 12 gennaio 2024;

Vista la memoria della Regione Calabria del 27 aprile 2024;

Vista la memoria di Biolife del 28 aprile 2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 il dott. Federico Baffa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 14 febbraio 2023 Biolife S.r.l. (di seguito per brevità Biolife) ha inoltrato al Comune di Cosenza una istanza di autorizzazione alla realizzazione di struttura sanitaria, ex art. 8-ter, comma 3, D. L.gs n. 502/1992 e s.m.i., volta ad ottenere l’autorizzazione per n. 40 prestazioni ambulatoriali di cui alla rete dedicata all’assistenza a pazienti affetti da Disturbi della Nutrizione e dell’Alimentazione.

In data 20 febbraio 2023, con nota prot. generale n. 14173, il Settore n. 10 – Urbanistica Edilizia Privata del Comune di Cosenza, ha inoltrato la predetta istanza alla Regione Calabria – Dipartimento Tutela della Salute e Politiche Sanitarie onde ottenere il rilascio del previsto parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale.

2. Con ricorso – notificato il 29 agosto 2023 e depositato il 12 settembre 2023 - ex art. 117 c.p.a., Biolife ha adito questo Tribunale Amministrativo Regionale chiedendo accertarsi l’obbligo delle amministrazioni resistenti di provvedere.

Ha in estrema sintesi svolto due censure: a) che rispetto al parere richiesto alla Regione opera il silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni, come avrebbe affermato un precedente di questa sezione; b) che per l’effetto il Comune di Cosenza avrebbe dovuto ritenere ottenuto il parere favorevole della Regione e dunque concludere il provvedimento.

In data 13 settembre 2023 si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva atteso che: “ ai sensi del DCA 38 del 30.01.2020, il provvedimento definitivo di autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria è di competenza del Comune, una volta acquisito il parere di compatibilità regionale rilasciato dal Dirigente Generale del Dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria ”.

Nella medesima data si è costituito il Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, a mezzo della Difesa Erariale, con memoria di mera forma.

In data 29 dicembre 2023 si è altresì costituita la Regione Calabria, con memoria di mera forma.

In data 15 marzo 2024 la Regione Calabria ha depositato memoria nella quale, richiamando nota precedentemente depositata del Dirigente Generale del Dipartimento competente, dichiara di non aver mai ricevuto una richiesta del Comune di Cosenza in relazione ad una istanza di febbraio 2023 riferibile alla ricorrente.

In data 22 marzo 2024 ha depositato memoria il Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

All’esito della camera di consiglio del 17 aprile 2024 è stata adottata l’ordinanza collegiale n. 730 del 3 maggio 2024, con la quale è stato ordinato “ al comune di Cosenza di depositare, in formato “.eml” completo la prova della asserita notifica via p.e.c. alla regione Calabria dell’istanza della Biolife s.r.l. del 14 febbraio 2023 ”, assegnando termine per provvedere e fissando la successiva camera di consiglio alla data del 25 settembre 2024.

Considerata l’inottemperanza del Comune di Cosenza, la predetta richiesta è stata reiterata con l’ordinanza n. 1468 del 15 ottobre 2024, adottata all’esito della camera di consiglio del 25 settembre 2024.

Il Comune di Cosenza ha ottemperato in data 29 novembre 2024.

In data 12 gennaio 2025 la Regione ha depositato memoria nella quale ha dedotto che il Comune “ ha inviato l’istanza ad un indirizzo di p.e.c. non corretto (autorizzazione.salute@pec.regione.calabria.it, anziché autorizzazioni.salute@pec.regione.calabria.it), inducendo in errore la Direzione Generale del Dipartimento e cagionando il ritardo nella trasmissione dell’istanza al settore che avrebbe dovuto avviare il relativo procedimento ”. La Regione ha inoltre rappresentato che il procedimento è stato avviato ed è tuttora in corso.

All’esito della camera di consiglio del 29 gennaio 2025, la causa è stata rinviata alla camera di consiglio del 14 maggio 2025, per verificare la chiusura del procedimento.

In data 27 aprile 2025 la Regione ha depositato memoria nella quale rappresenta che “ con nota prot. n. 253557 del 15 aprile 2025 (doc. 1, numero atto 2025003912), l’amministrazione regionale si è pronunciata sull’istanza di parte ricorrente, esprimendo parere positivo di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale per n. 14 prestazioni ambulatoriali D.N.A. richieste dalla struttura denominata “Biolife s.r.l. ”.

Ha depositato memoria la Biolife nella quale ha in sintesi osservato che: a) pur essendo stato adottato il parere di compatibilità (che precisa essere in parte positivo, in parte negativo), “ ad oggi non è stato ancora emanato il provvedimento definitivo a definizione del procedimento amministrativo ”; b) sussiste la responsabilità delle amministrazioni coinvolte nel procedimento, delle quali si chiede la condanna al pagamento delle spese del giudizio in distrazione.

Alla camera di consiglio del 14 maggio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

3. Deve essere in primo luogo dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza e del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria.

E’ consolidato l'insegnamento per cui: " Nel processo amministrativo l'individuazione del soggetto titolare della legittimazione passiva risente del suo carattere impugnatorio ricavabile dall'art. 41, comma 2, c.p.a. - ricognitivo sul punto del precedente art. 21 comma 1, l. 6 dicembre 1971 n. 1034 - quale strumento per impugnare un atto e chiederne l'annullamento ed elidere i risultati prodotti dall'illegittima attività dell'Amministrazione; di conseguenza, e in aderenza a tali caratteri impugnatori del processo amministrativo, la legittimazione passiva deve essere riferita all'Amministrazione che ha effettivamente emesso l'atto amministrativo " (Consiglio di Stato, sez. IV, 11/06/2015, n. 2857).

Ciò comporta, in caso di ricorso avverso il silenzio, che l’amministrazione titolare della legittimazione a resistere è quella cui la legge attribuisce il potere di emanare il provvedimento, e al più quelle obbligatoriamente coinvolte nella fase della istruttoria procedimentale.

Ebbene, il Decreto del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, n. 38 del 30 gennaio 2020, avente ad oggetto il “ Rilascio delle autorizzazioni sanitarie alla realizzazione da parte dei Comuni e valutazione della compatibilità con la programmazione regionale ai sensi deell’art. 8-ter del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i. – Procedure ” stabilisce che “ Tutti i Comuni della Regione Calabria sono tenuti ad attivare le procedure di cui all'art. 8-ter del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i. nel momento in cui pervenga ad essi una qualsiasi richiesta di permesso a costruire che riguardi strutture sanitarie e socio-sanitarie finalizzate all'erogazione delle seguenti prestazioni… ” e che “ In tutti questi casi il Comune interessato, prima di poter rilasciare l'autorizzazione alla realizzazione della struttura sanitaria, deve richiedere alla Regione Calabria - Dipartimento "Tutela della Salute e Politiche Sanitarie", il rilascio del parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale ai sensi dell'art. 8-ter del D.Lgs. n. 502/1992 ”.

Dal testo del decreto emerge dunque che l’amministrazione procedente è il Comune, con partecipazione al procedimento da parte della Regione con funzioni consultive. Non emerge invece alcuna potestà procedimentale dell’A.S.P. (se non per il caso delle strutture realizzate ai sensi della L.n. 67/1988, caso dunque estraneo a quello in esame), né del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria.

In ciò il decreto è del resto conforme al riparto delle competenze delineato sul punto dall’art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502/1992.

Ne discende pertanto che deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva della A.S.P. Cosenza e del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria.

4. Considerato, per quanto concerne il merito:

- che né l’art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502/1992, né il Decreto del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, n. 38 del 30 gennaio 2020 prevedono un termine di conclusione del procedimento, che deve dunque intendersi quello ordinario di trenta giorni, di cui all’art. 2, comma 2, l.n. 241/1990;

- che tuttavia sia l’art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502/1992, sia il Decreto del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, n. 38 del 30 gennaio 2020 prevedono, per il solo parere di compatibilità della Regione, che esso debba essere reso entro il termine di 60 giorni, decorrenti dalla ricezione dell’istanza da parte del Comune;

- che conseguentemente il termine complessivo massimo per la conclusione del procedimento equivale a 90 giorni;

- che l’istanza è stata presentata in data 14 febbraio 2023 ed il procedimento non si è concluso con un provvedimento espresso alla data in cui la causa è stata trattenuta in decisione, con evidente ampio decorso del termine di conclusione del procedimento;

- che non assume rilievo in senso contrario che il Comune di Cosenza abbia trasmesso l’istanza della parte privata ad un indirizzo errato, come asserito dalla Regione, e ciò perché:

a) ai sensi del Decreto del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, n. 38 del 30 gennaio 2020 il Comune deve richiedere il rilascio del parere di compatibilità alla Regione Calaria – Dipartimento “Tutela della Salute e Politiche Sanitarie”;

b) con deposito del 29 novembre 2024, in adempimento dell’ordinanza collegiale istruttoria di questo T.A.R., il Comune ha provato di aver spedito la richiesta di parere, in data 20 febbraio 2023 e con ricevuta di avvenuta consegna, all’indirizzo dipartimento.tuteladellasalute@pec.regione.calabria.it ;

c) che tale indirizzo era ed è tuttora riferibile al predetto dipartimento, come risulta anche dal sito istituzionale della Regione ( https://www.regione.calabria.it/dipartimento-salute-e-welfare );

d) che la Regione non ha invece prodotto alcuna circolare o atto interno che giustifichi l’obbligo di trasmettere la richiesta, invece, all’indirizzo autorizzazioni.salute@pec.regione.calabria.it , fermo restando che sussisterebbe comunque l’obbligo di presidiare la casella di posta elettronica certificata attribuita al Dipartimento, onde convogliare le istanze ivi pervenute;

- che, fermo restando l’avvenuto rilascio del parere di compatibilità da parte della Regione in data 15 aprile 2025, alla fattispecie in esame non è comunque applicabile il silenzio-assenso tra amministrazioni, invocato dalla ricorrente, come a più riprese affermato dal Consiglio di Stato, enunciando principi di diritto cui si intende dar seguito (Consiglio di Stato sez. III, 13/02/2024, n.1416; Consiglio di Stato sez. III, 20/06/2018, n. 3783).

5. Ritenuto dunque che va accolto il ricorso avverso il silenzio e, per l’effetto, alla luce del fatto che è stato rilasciato il parere di compatibilità da parte della Regione in data 15 aprile 2025 ma non è stato adottato il provvedimento finale da parte del Comune, deve essere dichiarato l’obbligo del Comune di Cosenza a concludere con provvedimento espresso il procedimento amministrativo avviato con l’istanza ex art. 8-ter, comma 3, D. L.gs n. 502/1992 presentata da Biolife al Comune di Cosenza il 14 febbraio 2023.

6. Le spese sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

a) dichiara il difetto di legittimazione passiva della A.S.P. Cosenza e del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria;

b) accoglie il ricorso e per l’effetto dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Cosenza in ordine all’istanza ex art. 8-ter, comma 3, D. L.gs n. 502/1992 presentata da Biolife al Comune di Cosenza il 14 febbraio 2023;

c) dichiara conseguentemente l’obbligo del Comune di Cosenza di provvedere con provvedimento espresso in ordine all’istanza ex art. 8-ter, comma 3, D. L.gs n. 502/1992 presentata da Biolife al Comune di Cosenza il 14 febbraio 2023;

d) condanna il Comune di Cosenza e la Regione Calabria in solido al pagamento delle spese del presente giudizio in favore di Biolife, da liquidarsi al procuratore dichiaratosi distrattario, nella misura complessiva di € 3.000,00, oltre oneri e spese come per legge;

e) compensa le spese tra le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Vittorio Carchedi, Referendario

Federico Baffa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Federico Baffa	Ivo Correale

IL SEGRETARIO