Pubblicato il 11/06/2025

N. 01872/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00841/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di TA (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 841 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Pier Paolo Gemelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana - Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Sicilia - Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di -OMISSIS-, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di TA, domiciliataria ex lege in TA, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

- del provvedimento della Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di -OMISSIS- prot. n. 3276 del 23 febbraio 2023, avente per oggetto il rigetto della richiesta di concessione edilizia in sanatoria presentata dal ricorrente -OMISSIS- in data 10 dicembre 2004 (prot. n. 44663);

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana e di Sicilia Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2025 il dott. Andrea Maisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 20.4.2023 e depositato il 18.5.2023, il sig. -OMISSIS- ha impugnato la nota prot. n. 3276 del 23.2.2023 con cui la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di -OMISSIS- ha espresso avviso contrario in relazione alla richiesta di sanatoria ai sensi degli artt. 32 Legge n. 326/2003 e 23 Legge Regionale n. 37/1985 con riferimento ad opere realizzate in località -OMISSIS-, isola di -OMISSIS-, frazione del Comune di -OMISSIS-.

Espone in fatto il ricorrente che:

- nel 1994 ha eseguito interventi di ampliamento su un immobile di sua proprietà (catastalmente identificato alla particella n. -OMISSIS-, sezione di -OMISSIS-), consistenti nel rifacimento di due bagni, un cucinino e due camere nonché nell’edificazione di un piano soppalcato;

- il 10.12.2004 ha presentato al Comune di -OMISSIS- istanza di sanatoria ex art. 32 Legge 326/2003 (c.d. “terzo condono”), con riferimento alla tipologia 1 dell’Allegato 1 (opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici), per una superficie complessiva da condonare di mq 72,50;

- su sollecitazione dell’Ente comunale (espressa con nota del 19.7.2019), con atto del 14.08.2019 egli ha quindi chiesto il nulla osta della Soprintendenza di -OMISSIS-, che l’Amministrazione ha denegato con l’atto oggi impugnato con cui ha contestualmente ordinato la rimessione in pristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni.

A fondamento del gravame sono rassegnate le seguenti ragioni di doglianza:

1. Violazione dell’art. 17 bis della L.241/90; Violazione dell’art. 10 bis della L. 241/90

Nella prima parte del mezzo il ricorrente deduce la formazione del silenzio assenso sul parere della Soprintendenza ai sensi dell’art. 17 bis Legge n. 241/1990, suscettibile di trovare applicazione -in tesi- anche ai procedimenti di condono, analogamente all’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.lgs. n. 42/2004. Sicché, tenuto conto pure della circolare del Ministero dei Beni e le Attività Culturali n. 27158 del 10 novembre 2015, il parere impugnato sarebbe privo di portata vincolante. Nella seconda parte egli lamenta la vulnerazione delle garanzie procedimentali per omessa comunicazione delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza ex 10 bis Legge n. 241/1990.

2. Violazione dell’art. 3 della L.241/90 (difetto assoluto di motivazione). Eccesso di potere sotto diversi profili: illogicità dell’atto, erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento

La seconda ragione di doglianza si appunta sulla motivazione del provvedimento incentrata sulla circolare assessoriale n. 2 del 30 dicembre 2022, che fa seguito alla sentenza della Corte Costituzionale n. 252/2022. Secondo il ricorrente la decisione della Consulta -avente ad oggetto l’art. 1, primo comma, della legge regionale n. 19/2021- non potrebbe giustificare alcun automatismo reiettivo, occorrendo comunque una concreta verifica da parte dell’Amministrazione sulla compatibilità dell’istanza con le esigenze di tutela del paesaggio. Deduce, altresì, che, quale atto amministrativo interno, la circolare assessoriale è priva di forza cogente. Inoltre, poiché per suo tramite è stata abrogata la pregressa circolare n. 3 del 28 marzo 2014, in base alla quale erano state positivamente definite precedenti istanze, il provvedimento sarebbe, altresì, inficiato da eccesso di potere per disparità di trattamento.

Si è costituita in resistenza l’Amministrazione intimata.

Con ordinanza n. 261/2023 del 9.6.2023 è stata respinta l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.

All’udienza pubblica del 17 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

A.1) Il ricorso è infondato alla stregua dei plurimi precedenti di questo Tribunale su fattispecie analoghe ( ex multis cfr. in particolare T.A.R. Sicilia - TA, sez. V, 18.4.2025 n. 1278 e sez. II, 3.5.2024 n. 1627, anche per ulteriori riferimenti giurisprudenziali, che si richiamano ai sensi dell’art. 88 comma 2 lett. d cod. proc. amm.).

È opportuno premettere che in Sicilia il c.d. terzo condono è regolato dall’art. 24 della L.R. 5 novembre 2004, n. 15, il cui comma 1 stabilisce che dalla “data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni”.

L’art. 32, comma 27, lett. d), del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, in legge 24 novembre 2003, n. 326, stabilisce che, fermo quanto previsto dagli artt. 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria qualora “siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”.

Per consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., tra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 30 gennaio 2023, n. 1036; Cons. Stato, sez. I, 18 gennaio 2023, n. 90; Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2022, n. 8781), sono insanabili, ai sensi della suddetta disposizione, le opere abusive realizzate in aree sottoposte a vincolo, a meno che non ricorrano "congiuntamente" determinate condizioni:

i) che si tratti di opere realizzate prima dell'imposizione del vincolo (ancorché non comportante l’inedificabilità assoluta);

ii) che, pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche;

iii) che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai nn. 4, 5, e 6 dell'allegato 1 al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria);

iv) che ci sia il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.

La giurisprudenza costituzionale (Corte Cost., 19 dicembre 2022, n. 252), nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Sic. 29 luglio 2021, n. 19 (secondo cui: "1. L'articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l'ammissibilità delle istanze presentate perla regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente"), nonché, in via conseguenziale, degli artt. 1, comma 2, e 2 della medesima legge reg. Sic. 29 luglio 2021, n. 19, ha chiarito quanto segue:

- il cit. art. 24 della legge reg. Sic. 5 novembre 2004, n. 15 richiama espressamente l'art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, come convertito, nella sua integralità; di conseguenza, tale rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d), dell'art. 32, che attribuisce “carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l'inedificabilità assoluta”;

- in tal senso, si è espressa ripetutamente, tra l'altro, la Corte di cassazione penale, chiarendo che la legge reg. Sicilia 10 agosto 1985, n. 37, nel recepire il primo condono edilizio, che ammetteva la sanatoria in presenza di vincoli relativi, non può prevalere sulla normativa statale sopravvenuta che disciplina, in ogni suo aspetto, il terzo condono edilizio e che è anch'essa recepita dalla citata legge reg. Sic. 5 novembre 2004, n. 15, mentre non pare condivisibile il diverso avviso del C.G.A.R.S., Adunanza del 31 gennaio 2012, parere n. 291 del 2010, secondo cui, nell'ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta;

- deve dunque escludersi che l'applicabilità del condono edilizio in presenza di vincoli relativi possa rientrare "tra le possibili varianti di senso del testo originario" dell'art. 24 della legge reg. Sic. 5 novembre 2004, n. 15;

- assurgono a norme di grande riforma economico-sociale le previsioni statali relative alla determinazione massima dei fenomeni condonabili, cui devono senz'altro ricondursi quelle che individuano le tipologie di opere insuscettibili di sanatoria ai sensi dell'art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, come convertito, incluso il limite di cui alla lettera d).

A seguito di tale pronuncia, il Dipartimento regionale dei beni culturali ha emanato la circolare n. 2/2022, espressamente richiamata nel provvedimento impugnato, in applicazione del divieto di condonabilità in aree vincolate ex L. n. 326 del 2003 nei termini citati.

A.2) Alla luce del superiore quadro normativo e giurisprudenziale, il ricorso non è passibile di accoglimento.

In primo luogo, all’epoca della realizzazione dell’intervento edilizio per cui è controversia (che il deducente dichiara realizzato nel 1994) il sedime risultava già gravato da vincolo paesaggistico. Se è vero, infatti, che, nelle more dell’approvazione del Piano Paesistico Territoriale delle Eolie, l’arcipelago è stato sottoposto a vincolo di temporanea immodificabilità (ai sensi dell'art. 5 della legge regionale n. 15/91) con D.A. 7720 del 6.10.1995 -reiteratamente prorogato fino all’approvazione delle misure finali di salvaguardia-, nondimeno, come attestato nello stesso PTP, l’intero territorio delle Isole Eolie era già soggetto a vincolo paesaggistico in forza dei seguenti provvedimenti: decreto del Presidente della Regione n. 5098 in data 7 settembre 1966, concernente il Comune di -OMISSIS- (di cui fa parte -OMISSIS-); decreto assessoriale n. 687 del 17 marzo 1979, per il Comune di -OMISSIS-; decreto assessoriale n. 688 del 17 marzo 1979, relativamente al Comune di -OMISSIS-; decreto assessoriale n. 688 del 17 marzo 1979, relativo al Comune di -OMISSIS-.

Inoltre, le opere in oggetto non rientrano tra quelle di minore rilevanza -corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’allegato 1 alla Legge n. 326/2003 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria)- attesa la loro incontestata riconducibilità alla tipologia 1 del medesimo allegato (opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici), come riconosciuto dallo stesso ricorrente (a pag. 2 del ricorso) e attestato nella domanda di condono da questi depositata in atti (doc. 4 del ricorrente).

La pacifica creazione di nuova volumetria realizzata in area soggetta a vincolo preclude, di conseguenza, la possibilità di sanare l’abuso (cfr. in termini T.A.R. Sicilia - TA, sez. III, 27 novembre 2024, n. 3942 con ampi richiami giurisprudenziali).

In ambito paesaggistico è irrilevante, peraltro, la distinzione tra volumi tecnici o di altra tipologia, interrati e fuori terra; il divieto di incremento della cubatura esistente si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume (cfr. tra le tante: Cons. Stato, sez.VI, 14 novembre 2022, n. 9950; 21 febbraio 2022, n. 1213).

Analogamente, la nozione di “superficie utile” va interpretata in senso ampio e finalistico, dovendosi avere riguardo all’idoneità della nuova superficie (a prescindere dalla sua destinazione) a modificare stabilmente la conformazione vincolata del territorio. La differenza tra ordinamento paesaggistico ed edilizio implica che, sotto il primo profilo, assume rilievo qualsiasi opera edilizia calpestabile o sfruttabile per qualunque uso (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. I, 4 marzo 2019, n. 358; Consiglio di Stato, sez. VI, 21 febbraio 2022, n. 1213). Situazione configurabile anche nel caso di specie a fronte della descrizione delle opere oggetto di sanatoria (interventi su due bagni, un cucinino e due camere nonché costruzione di un piano soppalcato) e dell’allegato incremento di superficie di mq 72,50.

B.1) Circa il censurato difetto di motivazione (denunciato nel secondo motivo di ricorso, ma il cui esame dev’essere anteposto alle altre doglianze per ragioni di priorità logica) è sufficiente richiamare il costante indirizzo di questo Tribunale in base al quale il parere della Soprintendenza è adeguatamente motivato mediante richiamo alla circolare n. 2 del 2022 del Dipartimento Beni Culturali, (cfr. T.A.R. Sicilia, TA, sez. I, 17 maggio 2023, n. 1635 ove si afferma che risulta pacifico nella giurisprudenza che la motivazione di un atto amministrativo per relationem , prevista dall’art. 3 della legge n. 241/1990, è idonea purché nella stessa siano indicati gli estremi degli atti richiamati ed eventualmente gli stessi, su richiesta dell’interessato, siano messi a sua disposizione: tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 12 agosto 2019, n. 5672; sez. IV, 6 marzo 2019, n. 1544). Anche nel caso in esame il provvedimento impugnato (doc. 1 di parte ricorrente) individua in maniera chiara la detta circolare alla quale rinvia; di guisa che la motivazione è da ritenersi congruamente esternata.

B.2) Né la risalenza dei fatti impone una motivazione rafforzata. La giurisprudenza è concorde nel ritenere che non si configura alcun legittimo affidamento sulla condonabilità di opere abusive anche a fronte di un lungo lasso di tempo trascorso dalla presentazione dell’istanza di condono. Il trascorrere del tempo non può legittimare una situazione contra ius né consolidare un affidamento tutelabile alla conservazione dell’opera abusiva, prevalendo l’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio sul mantenimento ingiustificato di un bene insuscettibile di sanatoria (TAR Sicilia - TA, sez. III, 25 luglio 2024, n. 2703; sez. V, 19 giugno 2024, n. 2279; sez. II, n. 3450 del 2022; TAR Campania - Napoli, sez. III, 3 maggio 2022, n. 3024).

Non depone diversamente neppure la circostanza che la declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 1, comma 1 L.R. Sicilia 19/2021 (per effetto della più volte richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 252/2022) sia intervenuta in pendenza del procedimento e a distanza di tempo dalla proposizione della domanda di nulla osta. La declaratoria d’incostituzionalità, a differenza di un mutamento normativo sopravvenuto, espunge dall’ordinamento una norma in contrasto con la Costituzione con effetti ex tunc . Non è perciò prospettabile una pretesa alla definizione tempestiva dei rapporti pendenti al fine di non subire la pronuncia di incostituzionalità nel frattempo sopravvenuta, in quanto il vantaggio così ottenuto sarebbe contra EM : come tale non idoneo ad ingenerare un affidamento meritevole di tutela.

B.3) Del resto, il parere della Soprintendenza è richiesto soltanto per gli abusi sanabili. In assenza dei presupposti di legge per la sanabilità, non vi è spazio per alcuna valutazione da parte dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo. In tali casi, il parere assume carattere vincolato, poiché la preclusione della sanatoria è assoluta (Cons. Stato, Sez. II, 31 ottobre 2019, n. 7466; TAR Sicilia - TA, sez. II, 11 aprile 2023, n. 1196; sez. III, 9 agosto 2024, n. 2849).

C) Dalla rilevata natura vincolata dell’atto consegue pure l’infondatezza della censura sulla disparità di trattamento. Tale vizio, sintomatico dell’eccesso di potere, può ritenersi sussistente solo quando l’Amministrazione esercita poteri discrezionali (TAR Sicilia - TA, sez. III, 28 ottobre 2024, n. 3491; sez. II, 30 marzo 2023, n. 1074). È inoltre necessario che le situazioni poste a confronto siano perfettamente identiche, circostanza che deve essere allegata e documentata dal ricorrente (sent. n. 3491/2024 cit.).

Si soggiunga ancora che, in omaggio al principio tempus regit actum , il sindacato di legittimità deve fondarsi sulla situazione giuridica e fattuale vigente al momento in cui il provvedimento è stato adottato, che nel caso di specie è caratterizzata dalla circolare assessoriale n. 2/2022 e non dalla pregressa circolare n. 3/2014 (afferente, peraltro, a un assetto ordinamentale inciso proprio dalla pronuncia della Corte Costituzionale).

D) Il carattere vincolato dei provvedimenti in materia di abusi edilizi rende superflua altresì la comunicazione di avvio del procedimento o del preavviso di diniego, dal momento che, salvo ipotesi del tutto residuali, non è possibile alcun utile apporto partecipativo dell’interessato (sul punto, cfr., fra le tante, T.A.R. Campania - Napoli, sez. II, 2 luglio 2020, n. 2842; sez. III, 7 gennaio 2020, n. 78).

E) Non coglie nel segno, infine, neppure la doglianza che fa leva sull’art. 17 bis Legge n. 241/1990.

Come di chiarito dalla giurisprudenza, " l'inapplicabilità nella specie dell'art. 17-bis l. n. 241 del 1990 consegue al fatto che il rapporto amministrativo è di carattere "verticale", non "orizzontale", in quanto sostanzialmente intercorrente fra il privato e la Soprintendenza, non fra il Comune e la Soprintendenza. Elemento centrale è rappresentato dal fatto che il procedimento è ad istanza di parte: pertanto, la fase istruttoria, benché formalmente curata dall'Amministrazione comunale, pertiene comunque allo scrutinio dell'istanza di un privato, sì che siffatta originaria e costitutiva dimensione "verticale" pervade e connota ab interno tutta la dinamica procedimentale; non rileva, in senso contrario, rilevare che - per il tramite del parere della Soprintendenza - vi è una sostanziale cogestione del vincolo da parte dello Stato (in Sicilia la Regione), poiché ciò che importa è la disciplina introdotta dal legislatore sull'articolazione formale del procedimento conseguente all'istanza del privato ." (Consiglio di Stato sez. IV, 07/04/2022, n. 2584).

Occorre, inoltre, considerare la specialità del procedimento di condono (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, II, 14 gennaio 2020, n. 359; Consiglio di Stato, VI, 5 agosto 2019, nr. 5537; Consiglio di Stato, IV, 25 maggio 2011, n. 3134 e 31 marzo 2009, n. 1998; Consiglio di Stato, VI, 30 giugno 2022, n. 7979; Consiglio di Stato, VI, 21 febbraio 2023, n. 1787; VI, 8 febbraio 2023, n. 1412; 16 settembre 2022. n. 8043) e la relativa disciplina che contempla il cosiddetto silenzio-inadempimento, ai sensi dell’art. 32, comma 27, del decreto-legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, il quale, nell’indicare le opere non suscettibili di sanatoria, richiama quanto previsto dagli artt. 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (e il citato art. 32 della legge n. 47/1985 afferma che, salve le fattispecie previste dall'art. 33 - opere non suscettibili di sanatoria, per le quali è ovviamente esclusa ogni ipotesi di silenzio-assenso - qualora l’Amministrazione non esprima il parere nel termine di centottanta giorni, si forma il silenzio-rifiuto).

Nessun silenzio assenso può, perciò, ritenersi in specie maturato.

F) In definitiva, il ricorso dev’essere respinto, siccome infondato.

Avuto riguardo al complessivo svolgimento della vicenda, le spese di lite possono essere compensate; rimanendo a carico di parte ricorrente il versamento del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di TA (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate; rimanendo a carico del ricorrente il versamento del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità e di ogni altro dato idoneo a identificare il ricorrente.

Così deciso in TA nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere

Andrea Maisano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Maisano	Giuseppa Leggio

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.