Pubblicato il 28/05/2025

N. 04664/2025REG.PROV.COLL.

N. 00790/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 790 del 2025, proposto da:
Dussmann Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez e Davide Moscuzza, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

contro

Ministero dell'istruzione e del merito e Istituto comprensivo Lucca V di Ponte Moriano, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consip s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione quarta, n. 1581 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Udito, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, l’avvocato Filippo Martinez;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge in decisione l’appello proposto dalla società in epigrafe avverso la sentenza del Tar Toscana che ha declinato la giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso di primo grado (il che ha determinato la necessità di seguire in appello il procedimento in camera di consiglio in ossequio a quanto previsto dall’art. 105, comma 2, c.p.a. e dall’art. 87, comma 3, c.p.a.).

2. Con il ricorso di primo grado, l’odierna appellante agiva per l’accertamento del proprio diritto alla revisione prezzi maturato nell’ambito di una convenzione (nel prosieguo anche “convenzione”) intercorsa con Consip s.p.a. per l’affidamento dei “ Servizi di pulizia e altri servizi tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili, per gli istituti scolastici di ogni ordine e grado e per i centri di formazione della pubblica amministrazione ”.

3. L’art. 10, comma 5, della convenzione prevedeva in particolare che “ i corrispettivi dovuti al Fornitore sono oggetto di revisione ai sensi dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006 sulla base di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, commi 4, lett. c) e 5 del D. Lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi) con le modalità indicate al par 9.4 del Capitolato Tecnico ”.

4. A sua volta, l’art. 9.4 del capitolato tecnico allegato alla convenzione prevedeva che “ annualmente verrà applicato l’aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione accertata dall’Istat dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura ”. Disposizione di analogo tenore era dettata dall’art. 4 dell’allegato D (intitolato “ Prezzi ”) e dall’art. 9 comma 4 dell’allegato E (intitolato “ Condizioni generali ”).

5. In primo grado la ricorrente instava per l’accertamento del diritto al compenso revisionale (secondo le modalità previste dall’art. 9.4 del capitolato) in relazione a tutte le prestazioni effettuate fino al termine del servizio.

6. Si era costituita l’amministrazione resistente per eccepire in via pregiudiziale il parziale difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, comunque, l’infondatezza del ricorso (stante l’eccepita decadenza del diritto della ricorrente alla revisione annuale dei prezzi, non avendo la stessa presentato tempestive richieste in tal senso nel corso dell’esecuzione del contratto).

7. Con la sentenza in epigrafe il Tar Toscana, sezione quarta, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

8. Con appello tempestivamente notificato e depositato presso la segreteria di questo Consiglio di Stato, pertanto, la società ricorrente ha appellato la citata chiedendo accertarsi la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

9. Alla camera di consiglio del 20 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. L’appellante contesta la declinatoria di giurisdizione sostenendo che sussista la giurisdizione del giudice amministrativo su una controversia in cui si chiede di accertare il diritto dell’impresa appaltatrice alla revisione del corrispettivo di un appalto pubblico di servizi (in virtù di apposita clausola convenzionale che rinvia all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163).

11. La declinatoria di giurisdizione poggia su due pilastri motivazionali.

Il primo pilastro è che sebbene l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. devolva « alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo [...] le controversie [...] relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto », cionondimeno la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha ragion d’essere solo nei casi in cui « la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà » (cfr. Corte cost., 6 luglio 2004, n. 204); sicché – afferma il giudice di prime cure – « la portata ampia e generale della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi negli appalti pubblici, ex articolo 133, lett. e), n. 2) cod. proc. amm., incontra tuttavia un limite nel caso in cui sia in contestazione esclusivamente l’espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata in ordine all’an e al quantum del corrispettivo, giacché in tale evenienza la controversia incardinata dall’appaltatore ai fini della percezione del compenso revisionale ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale» (così la sentenza appellata).

Il secondo pilastro motivazionale poggia sul seguente rilievo: « Nella fattispecie in esame si è al cospetto della pretesa dell’appaltatore al compenso revisionale, fondata su di una specifica clausola della Convenzione Consip che obbligherebbe l’amministrazione appaltante al riconoscimento della revisione, traducendosi ciò in una pretesa di adempimento contrattuale. Inoltre, la detta clausola (art. 9.4 del Capitolato tecnico allegato alla Convenzione Consip) individua compiutamente sia le tempistiche (primo aggiornamento dopo 12 mesi dalla stipula dell’ordinativo, previa formale comunicazione), che i criteri per determinare l’importo da riconoscere all’appaltatore (pari alla variazione accertata dall’ISTAT dell’indice Foi verificatasi nell’anno precedente), ancorando dunque il diritto alla revisione a criteri certi e obiettivi. D’altro canto anche l’art. 10.5 della Convenzione, laddove prevede che l’istruttoria debba essere condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7 comma 4 lettera c) del d. lgs. n. 163 del 2006, si riferisce in definitiva ai costi standardizzati per tipo di servizio, in relazione a specifiche aree territoriali, pubblicati e determinati annualmente da ISTAT tenendo conto dei parametri di cui alle convenzioni stipulate dalla Consip. Si tratterebbe quindi comunque di dati obiettivi e prestabiliti» .

12. La società appellante contesta l’ iter logico-giuridico sulla base del quale il Tar ha denegato la giurisdizione del giudice amministrativo.

In particolare, l’appellante evidenzia che:

a) il contratto di appalto de quo soggiace incontestabilmente alla disciplina del primo codice degli appalti pubblici (d.lgs. n. 163 del 2006) e in materia di revisione prezzi è quindi sottoposto alle regole dell’art. 115 dello stesso codice;

b) la disposizione dell’art. 133, lett. e), n. 2, c.p.a., prevede claris verbis che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie « relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163» ;

c) in base ai più recenti approdi giurisprudenziali in materia di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a. (Cons. Stato n. 5446 del 2019), la devoluzione al giudice amministrativo della cognizione delle clausole di revisione prezzi, adottate ai sensi dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, opera oggettivamente e copre sia l’ an che il quantum del compenso revisionale, stante il fitto intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi che contrassegna questa materia;

d) se da un lato è vero che la Corte costituzionale ha affermato la necessità di verificare ( anche nelle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) la configurabilità o meno di un potere amministrativo (sì da escludere la giurisdizione esclusiva ogniqualvolta tale potere manchi), dall’altro lato è anche vero, però, che « la Consulta ovviamente si esprime sulla costituzionalità delle leggi, e laddove una norma sia chiara nell’affidare la giurisdizione esclusiva al Giudice amministrativo in una determinata materia, al Giudice adito è preclusa la disapplicazione (salvo contrasto con norma comunitaria) ed è semmai consentita unicamente la rimessione della questione alla Corte Costituzionale per il vaglio che le compete» ;

e) pertanto, « sulla base di questa premessa non sembra convincente l’assunto secondo cui di volta in volta si dovrebbe valutare se, nella revisione prezzi prevista dalla legge e riportata nel contratto, quest’ultimo sia tanto dettagliato da non lasciar spazio alla istruttoria discrezionale dell’Ente oppure al contrario consenta l’esercizio di poteri autoritativi. Se così fosse, al di là della violazione del principio di concentrazione dinanzi ad un unico Giudice agevolmente individuabile, si dovrebbe forse concludere che la giurisdizione del giudice amministrativo sussisterebbe a seconda della volontà delle parti e della disciplina contrattuale in tema di revisione prezzi; un po’, come se le parti potessero modulare il contratto in modo tale da scegliere preventivamente quale organo giurisdizionale adire in caso di contrasto» ;

f) nel caso di specie, peraltro, sarebbe incontestabile l’esistenza di un ampio spazio di discrezionalità in capo alla stazione appaltante (che conferma l’inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi), così come si evince dalla previsione della convenzione sottoscritta con Consip, la quale prevede lo svolgimento di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, comma 4, lett. c) del d.lgs. n. 163 del 2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice Istat dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati.

13. L’appello è fondato e va accolto.

13.1. Il Collegio ritiene che la presente controversia rientri nella materia di giurisdizione esclusiva dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a., secondo cui sono ad essa ricondotte le controversie « relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto ».

13.2. Il dato costituzionale dirimente da cui occorre partire (e che non si può mai sottovalutare) è che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è una giurisdizione “ per particolari materie ”.

L’art. 103 cost. dispone chiaramente, infatti, che il giudice amministrativo può conoscere di interessi legittimi e diritti soggettivi soltanto « in particolari materie indicate dalla legge» , fermo restando che l’individuazione legislativa di tali materie – proprio perché sottoposta al vincolo di “particolarità” – non può mai essere per “blocchi di materie” bensì soltanto per materie puntualmente determinate (cfr. in proposito Corte cost. n. 35 del 5 febbraio 2010).

Ciò che rileva ai fini dell’affermazione (o meno) della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, pertanto, è il dato oggettivo della sussumibilità o meno del singolo caso concreto in una di quelle particolari materie che il legislatore ordinario devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in attuazione della riserva di legge scolpita nell’art. 103 cost..

Pertanto, quando risulta acclarato che il singolo caso concreto ricade in una di dette materie, il corollario automatico è il riconoscimento della giurisdizione esclusiva amministrativa.

Laddove invece si ritenesse, in senso contrario, che il giudice amministrativo, per affermare la propria giurisdizione, debba prima verificare – in aggiunta alla riconducibilità del caso concreto in una delle materie nomenclate – anche la natura autoritativa (o comunque non paritetica) delle funzioni effettivamente esercitate dall’amministrazione, si finirebbe per introdurre un ulteriore vincolo che – oltre a confliggere apertamente con il paradigma costituzionale del summenzionato art. 103 cost. (il quale contempla soltanto il limite delle “particolari materie”) – striderebbe anche con i principi costituzionali di effettività della tutela giudiziaria e ragionevole durata del processo (cfr. art. 24 e 111 cost.). Detta errata soluzione, poi, contrasterebbe con il principio di concentrazione delle tutele giurisdizionali, più volte evidenziato dalle Sezioni unite della Corte di cassazione, a partire dalla sentenza n. 4636 del 2007.

Tenuto conto, infatti, dell’estrema labilità del limen che separa i diritti soggettivi dagli interessi legittimi nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (materie affidate a quest’ultima giurisdizione proprio perché contraddistinte da un “inestricabile” intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi), il giudice adìto non può essere onerato di verificare (prima ancora di dichiarare la propria giurisdizione) se la situazione giuridica azionata nel caso concreto sia un diritto soggettivo oppure un interesse legittimo; un’opzione di tal fatta renderebbe inevitabilmente incerto e malfermo il primo di tutti i presupposti processuali (e cioè quello della giurisdizione), in quanto lo subordinerebbe a valutazioni ontologicamente opinabili e relative, in larga parte dettate dalle contingenze del caso concreto.

Ciò, lo si ripete, con un’inevitabile lesione dei principi costituzionali di effettività della tutela giudiziaria e di ragionevole durata del processo (cfr. art. 24 e 111 cost.) processo, che trova il suo cardine proprio nelle norme sul riparto di giurisdizione.

Ad ulteriore conferma di quanto precede, è stato condivisibilmente affermato che è più coerente col fondamento razionale stesso della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo un’interpretazione che prescinda dalla contrapposizione diritto soggettivo – interesse legittimo, posto che tale fondamento è dato dall’esigenza di concentrare presso quest’ultimo giudice « tutte le controversie in una specifica materia contraddistinta da un intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi e così superare gli inconvenienti pratici connessi al tradizionale criterio di riparto fondato sulla distinzione tra le situazioni giuridiche soggettive ora enunciate» (Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2019, n. 5446, in materia appunto di revisione prezzi e, nello stesso senso, più recentemente Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2025, n. 489).

13.3. Le considerazioni sin qui esposte non entrano in conflitto con le coordinate ermeneutiche della sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204.

Questa sentenza si è infatti pronunciata, nella prospettiva della conformità a costituzione, in relazione agli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, come modificati dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, riguardo alla questione dei limiti che il legislatore ordinario deve rispettare nel disciplinare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ampliandola); quindi, la pronuncia attiene esclusivamente ai confini costituzionali entro i quali il legislatore ordinario, esercitando il potere discrezionale suo proprio (riconosciutogli dalla stessa Corte costituzionale) deve contenere i suoi interventi volti a redistribuire le funzioni giurisdizionali tra i due ordini di giudici.

Ciò sta a significare che i principi espressi in detta sentenza sono rivolti in prima battuta al “legislatore ordinario” (che, nell’individuare le “particolari materie” della giurisdizione esclusiva, « deve considerare la particolare natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie» ).

Solo per via indiretta gli stessi principi sono rivolti al giudice, ma non tanto ai fini dell’interpretazione della norma di legge che individua la “particolare materia” di cui trattasi volta per volta, quanto ai fini della delibazione della sua (eventuale) incompatibilità con la costituzione.

Le “materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo devono infatti presentare un “necessario collegamento” con la natura delle situazioni soggettive, cioè, come precisato nella sentenza n. 204 del 2004, « devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo »: se la materia di giurisdizione esclusiva è sospettata di non rispettare tale “necessario collegamento”, la norma che la prevede va fatta oggetto di rimessione alla Corte costituzionale; in caso contrario, essa va applicata, ben potendo il giudice e le parti fondarsi esclusivamente sul “dato oggettivo” della materia per individuare il plesso giurisdizionale di appartenenza, senza andare ad indagare, di volta in volta, se siano stati o meno esercitati poteri autoritativi, in modo da configurare la situazione soggettiva azionata come di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo.

Il Collegio non ignora che, in alcune occasioni, il criterio del “collegamento con il potere” quale necessario presupposto per radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa, è stato utilizzato dalla giurisprudenza delle Sezioni unite della Cassazione, in dichiarata applicazione del canone di interpretazione della legge in termini costituzionalmente conformi.

Tuttavia, ciò è avvenuto essenzialmente in ipotesi di controversie relative a “comportamenti” dell’amministrazione o in fattispecie caratterizzate da una definizione legislativa molto estesa della “particolare materia” di giurisdizione esclusiva.

Non va trascurato, al riguardo, che il percorso motivazionale esposto dalla citata sentenza n. 204 del 2004, incentrato sulla valorizzazione della connessione con l’esercizio dei poteri amministrativi, si è sviluppato proprio per stigmatizzare l’estensione indeterminata della materia dei “pubblici servizi”.

Nella vicenda contenziosa in esame, tuttavia, non sono in discussione meri comportamenti amministrativi e la delimitazione della materia particolare è compiuta attraverso una precisa indicazione, idonea a delimitare l’ambito delle controversie affidate alla cognizione del giudice amministrativo, senza necessità di utilizzare criteri integrativi o correttivi del testo normativo.

13.4. Tracciate le coordinate ermeneutiche nel solco delle quali occorre muoversi, le operazioni che il Collegio è ora tenuto ad effettuare sono essenzialmente due , e cioè:

a) in primis , occorre verificare se la fattispecie concreta sottoposta alla cognizione del giudice amministrativo rientri (o meno) in una delle particolari materie che l’art. 133 c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;

b) in secundis , è necessario verificare se la materia in cui può essere sussunto il caso de quo sia stata adeguatamente perimetrata dal legislatore ordinario in ossequio al vincolo di particolarità e, al contempo, sia effettivamente contraddistinta da quell’inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi, correlati all’esercizio di poteri amministrativi, che giustifica la giurisdizione esclusiva; in difetto, la norma di legge che individua la giurisdizione esclusiva potrebbe essere tacciata di incostituzionalità.

13.5. Per quanto riguarda il primo tipo di verifica, l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a., devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie relative alla « clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi cui all’art. 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163» .

Letteralmente, pertanto, rientrano nella giurisdizione esclusiva tutte le controversie nelle quali è in discussione la “revisione del prezzo di un pubblico appalto di servizi ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 ” .

Il citato art. 115 dispone quanto segue: «1. Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5» .

Il menzionato art. 7, comma 4, lett. c) prevede, a sua volta, che la sezione centrale dell’Osservatorio dei contratti pubblici « determina annualmente costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di una specifica pubblicazione, avvalendosi dei dati forniti dall’ISTAT, e tenendo conto dei parametri qualità-prezzo di cui alle convenzioni stipulate dalla CONSIP, ai sensi dell'articolo 26, legge 23 dicembre 1999, n. 488».

13.6. Chiarito il perimetro della materia devoluta per legge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, va ora evidenziato che la presente controversia rientra certamente in tale ambito.

Infatti, l’appalto de quo è disciplinato ratione temporis dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e la revisione del prezzo dell’appalto, così come richiesta dall’appellante, è regolata sia dall’art. 10, comma 5, della convenzione, sia dall’art. 9.4 del capitolato tecnico, i quali stabiliscono, rispettivamente:

(i) il primo che « i corrispettivi dovuti al Fornitore sono oggetto di revisione ai sensi dell’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006 sulla base di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, commi 4, lett. c) e 5 del D. Lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi) con le modalità indicate al par 9.4 del Capitolato Tecnico »;

(ii) il secondo che « annualmente verrà applicato l’aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione accertata dall’Istat dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura» .

Date le previsioni convenzionali appena dette e considerato che lo stesso art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, nel rimandare all’istruttoria di cui all’art. 7, non esclude il ricorso ad altri parametri di riferimento (quali gli indici Istat – Foi, in mancanza dei dati di cui al comma 4, lett. c, dell’art. 7), la revisione dei prezzi oggetto della presente controversia è interamente regolata dal summenzionato art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006.

Il che significa che la revisione prezzi contestata nel presente giudizio ricade sicuramente nella materia di giurisdizione esclusiva identificata dall’art.133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

13.7. Acclarato quanto precede, il Collegio deve ora verificare se la materia identificata dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., sia sufficientemente specifica e anche contraddistinta da quell’inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi che giustifica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (in difetto, come visto, la relativa norma di legge si esporrebbe a rilievi di incostituzionalità).

Per quel che concerne il vincolo di specificità, il puntuale richiamo dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., ad un istituto revisionale ben determinato e normativamente identificato ( id est quello dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006) appare più che sufficiente a soddisfare il limite della particolarità della materia imposto dall’art. 103 cost..

Per quel che riguarda, invece, l’ulteriore vincolo costituzionale dell’ineludibile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è univoca nell’affermare che la fattispecie della revisione prezzi di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 – pur esplicando i propri effetti nella fase di “esecuzione ” del contratto di appalto pubblico ( id est in una fase contrassegnata da un’indubbia pariteticità di posizione delle parti, posto che l’amministrazione è ormai spogliata di gran parte dei poteri autoritativi esercitati nella fase di “affidamento”) – risulta cionondimeno permeata da un residuo margine di poteri d’imperio.

Si riconosce, infatti, che la revisione prezzi in esame implica sempre l’insorgenza di un procedimento amministrativo nel cui ambito la posizione del privato si configura come di interesse legittimo (cfr., tra le tante, Cons. Stato, V, 6 settembre 2022, n. 7756).

In tal senso, è stato più volte chiarito (proprio con riferimento alla revisione prezzi di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006) che:

(i) la funzione principale del meccanismo revisionale è quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 maggio 2015 n. 2295; sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994), nonché quella di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (nello stesso senso cfr. anche Cons. Stato, sez. V. 23 aprile 2014, n. 2052; sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074; sez. V, 19 giugno 2009, n. 4079; sez. III, 9 maggio 2012, n.2682), discendendone quindi che lo scopo principale dell’istituto revisionale resta quello di tutelare l’interesse pubblico ad acquisire prestazioni di servizi qualitativamente adeguate;

(ii) l’obbligatoria inserzione di una clausola di revisione periodica del prezzo, da attuare in concreto sulla base di un’istruttoria condotta dai competenti organi tecnici dell’amministrazione, non comporta alcun diritto soggettivo all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale, ma soltanto che l’amministrazione proceda agli adempimenti istruttori normativamente sanciti; in tal senso si è ripetutamente pronunciata la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6275 e 24 gennaio 2013, n. 465), rilevando che la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuazione della revisione in base ai risultati dell’istruttoria, poiché questa è correlata ad una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante (Cass. civ., sez. un., 31 ottobre 2008 n. 26298), che deve effettuare un bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore alla revisione e l’interesse pubblico connesso al risparmio di spesa ed alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato.

Il fatto che l’istituto della revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 involga anche interessi legittimi non risulta contraddetto dal carattere eventualmente vincolato dell’atto revisionale: infatti, la Corte costituzionale afferma chiaramente che è un “ postulato privo di qualsiasi fondamento ” il sostenere che un atto vincolato non possa incidere su posizioni di interesse legittimo, laddove i vincoli all’esercizio del potere siano funzionali al perseguimento di interessi pubblici (cfr. Corte cost. n. 127 del 1998 e, nello stesso senso, Cons. Stato, Ad. Plen. n. 8 del 24 maggio 2008 nonché sez. III nn. 2916 del 2023 e 8434 del 2022).

In sintesi, quindi, non è revocabile in dubbio che l’istituto della revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 – in quanto operante nella fase di “esecuzione” del contratto di appalto e al contempo diretta a perseguire interessi pubblici mercè moduli procedimentali e provvedimentali – sottende un inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi.

Il che giustifica, quindi, la sua devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con conseguente piena legittimità costituzionale della norma di legge che attua tale devoluzione (dall’art.133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.).

13.8. Le considerazioni che precedono renderebbero superfluo qualsiasi ulteriore accertamento del fatto che l’amministrazione ha esercitato - nel caso concreto ora in esame - un potere di natura pubblicistica incidente su interessi legittimi; infatti, come visto, laddove la controversia ricada in una materia sottoposta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (per effetto di una norma di legge ordinaria di cui si è già rilevata la piena conformità al dettato dell’art. 103 cost.) il giudice amministrativo ben può pronunziarsi anche soltanto su diritti soggettivi: in tal senso la Corte costituzionale ha chiarito che nelle materie di giurisdizione esclusiva « non può escludersi che la cognizione del giudice amministrativo possa avere ad oggetto … anche soltanto diritti soggettivi» (Corte cost. n. 35 del 2010 e n. 259 del 2009).

Fermo quanto precede, va comunque soggiunto, per completezza, che nel caso di specie l’amministrazione ha indubitabilmente esercitato un potere di natura autoritativa, atteso che il diniego di revisione è stato adottato all’esito di una specifica istruttoria procedimentale, nel corso della quale l’ente ha consultato gli organi competenti al fine di verificare se (e in che misura) la revisione prezzi potesse essere accordata.

Si è avuta, quindi, una concreta spendita di poteri autoritativi, che ha trovato nell’istruttoria revisionale la sua principale sede di esplicazione.

Ciò, peraltro, in attuazione di una clausola contrattuale che, come visto, individua proprio nell’istruttoria procedimentale l’elemento qualificante e distintivo del meccanismo revisionale de quo (tale istruttoria è infatti principalmente deputata a prendere in esame gli indici Istat da cui dipende la revisione).

Né ha rilievo la natura vincolata di tale istruttoria, atteso che, come visto, il potere amministrativo revisionale – in quanto preordinato al perseguimento di specifici interessi pubblici – resta comunque un potere (anche se vincolato).

13.9. Ciò posto, il Collegio è ben consapevole della giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione che sembra supportare – almeno apparentemente – le diverse argomentazioni espresse dalla sentenza appellata in tema di riparto della giurisdizione in materia di revisione prezzi.

Invero, è ripetuta la massima secondo cui « Nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in conformità alla previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2), del d.lgs. 104 del 2010, sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria» (Cass. civ., sez. un., 12 ottobre 2020, n. 21990; affermazione ripresa da sez. un. 22 novembre 2021, n. 35952 e sez. un. 8 febbraio 2022, n. 3935).

La richiamata giurisprudenza delle Sezioni unite afferma in linea di principio la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la revisione è richiesta azionando la pretesa ex lege , e configura invece come eccezione a tale regola il diritto alla revisione del prezzo che « sia puntualmente disciplinato nel contratto sia nell’an che nel quantum, poiché in tale ipotesi la domanda trae fondamento in via esclusiva nel rapporto di tipo paritetico scaturente dal regolamento pattizio tra le parti e non nel diverso e sovraordinato potere dell’amministrazione di riconoscere la revisione del corrispettivo contrattuale» (così, nei precedenti sopra citati).

Siffatta eccezione si spiega perché ritenuta dalla Cassazione non riconducibile alla fattispecie normativa dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, così come richiamato dall’art. 133 c.p.a.

Il punto, quindi, è che la giurisprudenza delle Sezioni unite testé citata ha ritenuto che la revisione prezzi rientrasse nell’alveo della giurisdizione ordinaria ogni volta che il meccanismo revisionale trova nel contratto di appalto (anziché nell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006) la sua compiuta e autonoma regolamentazione, e cioè una regolamentazione negoziale a sé stante sostanzialmente auto-applicativa e svincolata dal paradigma dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 (oltreché scevra da qualsiasi profilo di discrezionalità della stazione appaltante).

In sintesi, il richiamo dell’art. 133 c.p.a. all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è stato interpretato restrittivamente dalle Sezioni unite, ossia nel senso di devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i soli casi nei quali il meccanismo revisionale ricalca i contenuti del summenzionato art. 115, e non anche quei casi in cui le parti del contratto di appalto abbiano pattiziamente convenuto un meccanismo revisionale (rigidamente vincolato) autonomo e svincolato rispetto all’art. 115 (in tali ipotesi affermandosi invece la giurisdizione del giudice ordinario).

Nel caso di specie si è già visto che il meccanismo revisionale contemplato dal contratto di appalto è sostanzialmente ricognitivo di quello descritto dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, il che conferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

E ciò a prescindere dal fatto che si controverta dell’ an o del quantum della revisione ex art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006: in quest’ultimo senso si sono espresse, peraltro, persino le stesse Sezioni unite quando hanno affermato che l’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi ex art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a. « ha ormai assunto una portata ampia e generale, superandosi il tradizionale orientamento interpretativo secondo cui al giudice amministrativo spettavano le sole controversie relative all’an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso», per cui entrambe rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista da tale disposizione del codice del processo amministrativo» (Cass. civ., sez. un., ord. 1 febbraio 2019, n. 2160).

In ragione di quanto precede, pertanto, va disattesa l’eccezione formulata dalla difesa erariale nel giudizio di primo grado, secondo la quale il giudice amministrativo dovrebbe limitarsi a riconoscere la fondatezza soltanto in astratto della pretesa revisionale (e non anche il quantum della revisione); come anticipato, infatti, tale eccezione si infrange sul già visto indirizzo delle Sezioni unite ad avviso del quale la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 copre non soltanto l’ an ma anche il quantum della revisione.

Ciò anche in ossequio al principio di concentrazione delle tutele (il quale costituisce un corollario applicativo del principio di effettività della tutela giudiziaria ex art. 24 cost.), principio che sarebbe irrimediabilmente frustrato se il privato si trovasse costretto ad interpellare due diversi plessi giudiziari rispettivamente per l’ an e per il quantum della revisione prezzi a cui ambisce.

13.10. In base a quanto sopra argomentato, pertanto, la regolazione del meccanismo revisionale ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva in capo al giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a., senza necessità di ulteriori verifiche in tema di poteri esercitabili o esercitati dalla stazione appaltante nel procedimento iniziato ad istanza dell’appaltatore per la revisione dei prezzi.

14. L’appello va quindi accolto e, per l’effetto, deve essere affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Pertanto, in applicazione dell’art. 105 c.p.a., la sentenza di primo grado va annullata e la causa va rimessa in primo grado.

15. Le spese processuali dei due gradi si compensano per giusti motivi, considerate le sopra dette oscillazioni giurisprudenziali e le incertezze interpretative sul riparto giurisdizione in subiecta materia .

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e annulla la sentenza impugnata ex art. 105 c.p.a. con rinvio al Tar Toscana, dinanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto entro il termine di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO