Pubblicato il 03/06/2025

N. 04832/2025REG.PROV.COLL.

N. 01975/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1975 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianfranco D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio LA CO in Roma, via dei Gandolfi n. 6;

contro

Comune di -OMISSIS- in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Giacomo Pizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Leone in Roma, via Appennini n. 46;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni degli avvocati delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS-, proprietaria di un immobile sito in -OMISSIS- alla via -OMISSIS- e ricadente in zona A, presentava ricorso, integrato da motivi aggiunti, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, riferendo di avere presentato al Servizio Sportello Unico Edilizia del Comune di -OMISSIS-, una istanza di CILA in sanatoria relativa all'avvenuta realizzazione, senza titolo, di interventi di manutenzione straordinaria e una istanza di rilascio di permesso di costruire per ulteriori interventi di diversa distribuzione interna (pratica edilizia n. -OMISSIS-).

Con disposizione dirigenziale n. -OMISSIS-, veniva accolta l'istanza di CILA in sanatoria per le predette opere di manutenzione straordinaria già realizzate, e contestualmente rilasciato il permesso di costruire in relazione agli interventi di sistemazione interna relativi a " rifazione degli impianti, dei servizi e opere di rifinitura ”. A seguito di indagini disposte dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di -OMISSIS- e del conseguente sopralluogo congiunto del personale UOTE e dei tecnici del Servizio SUE, come da verbale del 25 ottobre 2019, l’Amministrazione constatava che gli interventi realizzati avevano configurato, anche attraverso l'abusiva modifica dei prospetti, un cambio della destinazione d'uso, da deposito in abitazione, non autorizzato dal titolo edilizio. In sede di sopralluogo, i tecnici avevano accertato la modifica delle dimensioni delle bucature dei prospetti rispetto allo stato raffigurato nei rilievi fotografici allegati alla pratica edilizia, oltre alla modifica del vano di accesso al terrazzo.

Pertanto, il Comune di -OMISSIS-, con disposizione dirigenziale n. -OMISSIS-, dichiarava, in autotutela, l'annullamento del permesso di costruire n.-OMISSIS-.

-OMISSIS- proponeva avverso il suddetto provvedimento ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, trasposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania in ragione dell’atto di opposizione, ex art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, del Comune di -OMISSIS-.

2. Con il ricorso, la ricorrente deduceva che le opere realizzate non avevano determinato un cambio di destinazione d’uso, ma il ripristino della destinazione d’uso originaria, non necessitante di uno specifico titolo abilitante. Quanto all’ordine di demolizione disposto dall’Amministrazione, che veniva impugnato con motivi aggiunti, l’esponente denunciava l’erroneità della motivazione, secondo cui le opere consistevano in una variazione essenziale al permesso di costruire D.D. n. -OMISSIS- e D.D. n. -OMISSIS-, tenuto conto che l’essenzialità, nel caso di specie, non ricorreva secondo il dato normativo (art. 32, co. 2, d.P.R. 380/2001). Infine, con un secondo atto di motivi aggiunti, -OMISSIS- impugnava la disposizione dirigenziale n. -OMISSIS-, con la quale il Comune di -OMISSIS- aveva dichiarato l’improcedibilità dell’istanza di mancata CILA, presentata il 12.10.2020 con n. -OMISSIS-. La presentazione della mancata CILA sarebbe avvenuta con l’intento di sanare ex post quegli interventi (ripristino della destinazione d’uso originaria ad abitazione; diversa distribuzione dei tramezzi interni; modifica delle dimensioni delle bucature; modifica del vano di accesso al terrazzo; opere di arredo esterno sul terrazzo, quali piano cottura e lavello in muratura) sanzionati con l’ordine di demolizione n. -OMISSIS-.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania n. -OMISSIS- respingeva il ricorso.

Il Collegio di prima istanza rilevava che, con la CILA presentata nel 2015, parte ricorrente aveva comunicato la realizzazione di " interventi di manutenzione straordinaria, ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne ". Dalla stessa non emergeva alcun riferimento a modifiche delle aperture sui prospetti, né si faceva menzione di cambio di destinazione d'uso.

Inoltre, i provvedimenti impugnati conseguivano da quanto emerso dalle risultanze del sopralluogo operato dall’Amministrazione dopo il rilascio del titolo edilizio e dalla verifica in merito ai catastali pregressi risalenti al 2008 e, in particolare, dalla relazione al sub. 30, dalla quale era emerso che l'immobile non aveva tutte le aperture rappresentate nella planimetria dello stato di fatto, allegata alla pratica edilizia n. -OMISSIS-. A tali circostanze, si aggiungeva quanto rappresentato dalla difesa comunale nelle memorie difensive, secondo cui l’abuso emergeva dal confronto tra la planimetria catastale risalente al 2008 (anno in cui il cespite acquisiva la destinazione a deposito), che non rappresentava bucature sui prospetti esterni, e la planimetria allegata alla pratica edilizia n. -OMISSIS- (che nello stato dei luoghi rappresentava dette bucature).

Il T.A.R. osservava, inoltre che, per quanto concerne il cambio di destinazione d’uso da “deposito” a residenziale, anche questo non emergeva dalla CILA, a nulla rilevando che nel corpo della Disposizione n.-OMISSIS- si facesse riferimento a un “immobile a destinazione residenziale”, laddove invece risultava dagli atti che si trattasse di immobile accatastato come deposito.

Quanto al limite temporale di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio, secondo il Giudice di prime cure lo stesso poteva trovare applicazione solo nel caso in cui il comportamento della parte interessata non avesse indotto in errore l'amministrazione pubblica, distorcendo la realtà fattuale.

Infine, il Giudice di primo grado rimarcava che l'opera edilizia abusiva andava identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato.

4. -OMISSIS- ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sulla base delle seguenti censure: “ 1. Error in procedendo e in iudicando per violazione del principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato – difetto di motivazione – violazione degli artt. 24, 97, 111 e 113 Cost – violazione di legge – violazione e mancata applicazione degli artt. 3, 9 bis, 6, 22 e 23 ter del d.p.r. n. 380/01 – violazione e falsa applicazione degli artt. 63 e 69 delle N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di -OMISSIS- – eccesso di potere per erroneità e assoluta carenza dei presupposti – travisamento dei fatti – difetto assoluto di istruttoria – indeterminatezza – violazione del giusto procedimento – mancata ponderazione della situazione contemplata – mancato bilanciamento tra interesse pubblico e privato – manifesta ingiustizia – sproporzione – arbitrarietà – incoerenza – violazione e mancato contemplazione dei principi generali di correttezza, trasparenza, e certezza del diritto, nonché di buona fede e del legittimo affidamento; 2. Error in procedendo e in iudicando per violazione del principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato – difetto di motivazione – violazione degli artt. 24, 97, 111, e 113 Cost. – violazione di legge – violazione, falsa e mancata applicazione degli artt. 1, 3, 19, 20, 21 nonies della l. n. 241/90 – eccesso di potere per erroneità e assoluta carenza dei presupposti – travisamento dei fatti – difetto assoluto di istruttoria – violazione del giusto procedimento – mancata ponderazione della situazione contemplata – mancato bilanciamento tra interesse pubblico e privato – manifesta ingiustizia – sproporzione - arbitrarietà – incoerenza – violazione e mancata contemplazione dei principi generali di correttezza, trasparenza e certezza del diritto, nonché di buona fede e del legittimo affidamento; 3. Error in procedendo e in iudicando per violazione del principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato – violazione degli artt. 24, 97, 111 e 113 Cost. – violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 6 –bis, comma 5, del d.P.R. n. 380/01, anche in relazione all’art. 21 septies della l. n. 241/90 – nullità dell’atto – violazione e falsa applicazione degli artt. 10 del d.P.R. n. 380/01 e 63 e 69 delle N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di -OMISSIS-, nonché dell’art. 2 del R.E. del Comune di -OMISSIS- in relazione al d.m. del 2.3.2018 recante il glossario dell’edilizia libera – violazione dell’art. 2700 c.c. – eccesso di potere per assoluta erroneità e comunque difetto dei presupposti – contraddittorietà tra atti e di comportamento in relazione all’ordinanza n. -OMISSIS- resa dal T.A.R. nella medesima controversia nella C.d.C. dell’11.11.2020 – Travisamento dei fatti – Carenza di istruttoria – Violazione del giusto procedimento – Illogicità – Mancata ponderazione della situazione contemplata – Nullità dell’atto – Manifesta ingiustizia – Sproporzione – Arbitrarietà – Sviamento – Incoerenza – Violazione dei principi di correttezza e trasparenza e certezza del diritto“ . Con il quarto motivo di appello sono state riproposte le critiche introdotte in primo grado con i secondi motivi aggiunti nei confronti della disposizione n. -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 101 c.p.a.

5. Il Comune di -OMISSIS- si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza straordinaria del 5 marzo 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo, l’appellante denuncia che la sentenza di primo grado non sarebbe incentrata su una visione complessiva della vicenda, bensì orientata esclusivamente a valorizzare le carenze contenute nella CILA del 2015. La visione frammentaria del Giudice di prime cure inficerebbe il quadro d’insieme, penalizzando aspetti dirimenti e favorevoli alla ricorrente (quali le risultanze istruttorie poste a base del permesso di costruire n. -OMISSIS-; la destinazione d’uso dell’immobile desumibile dalla documentazione catastale; la verbalizzazione fidefacente del personale dell’UOTE del -OMISSIS-, in tema di “modifica delle aperture” e, infine, la rilevanza delle intervenute modifiche legislative di cui al D.L. n. 76/2020 conv. in L. n. 120/2020, in tema di semplificazione in materia edilizia) ed esaltando all’opposto solo quelli di portata negativa. In merito all’ipotizzato cambio di destinazione d’uso, la sentenza non terrebbe conto del fatto che trattasi di mero ripristino della destinazione d’uso originaria e non di diversa destinazione meritevole di specifico titolo abilitante; infatti, secondo il dettame normativo, il mutamento della destinazione d’uso è rilevante in presenza di ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, e, in quanto tale, comportante una modifica, in termini di aggravio, sull’assetto urbanistico.

Al contrario, nel caso di specie, in cui la destinazione originaria era quella abitativa, non si profilerebbe un’ipotesi di sostanziale mutamento, ma di semplice ripristino della originaria destinazione d’uso.

Si lamenta, inoltre, che il T.A.R. non coglierebbe neanche i significativi riflessi sulla vicenda in esame apportati dalla subentrata modifica legislativa dell’art. 3, lett. b) del TUE ad opera del d.l. n. 76 del 16.7.2020, conv. in l. n. 120/2020, che, mentre prima escludeva radicalmente dalla nozione di manutenzione straordinaria gli interventi che comportavano “ modifiche della destinazione d’uso ”, nella rinnovata versione, ricomprenderebbe, nella categoria, anche quegli interventi che implichino un cambio, a condizione che “ non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico ”. Nel caso in esame, quindi, la riconfigurazione della destinazione d’uso originaria sarebbe legittima e sussumibile nella categoria della manutenzione straordinaria, essendo inesistente quel maggior peso urbanistico che, ai sensi dell’art. 32 lett. a), invece sarebbe rilevante ai fini del mutamento di destinazione d’uso solo se implicante variazione degli standard previsti dal D.M. 2 aprile 1968.

Di conseguenza, anche a fronte di modifica di aperture comportante modifiche dei prospetti, non si verserebbe in ipotesi di intervento di ristrutturazione edilizia, in violazione dell’art. 69 delle N.T.A.

Trattandosi di fattispecie di intervento di modifica di bucature necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio (finestre) e per l’accesso allo stesso (per quanto riguarda la modifica del vano d’ingresso al terrazzo), non connotato da un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso, perché privo di incremento del carico urbanistico, anche a volerlo ritenere modificativo dei prospetti, esso ricadrebbe comunque a pieno titolo nella manutenzione straordinaria e, quindi, l’impostazione del Comune, condivisa dal Giudice di primo grado, non potrebbe essere condivisa.

9. Con il secondo mezzo, l’appellante critica la sentenza impugnata nella parte cui il Collegio di prima istanza ritiene fondata la tesi dell’Amministrazione affermando che: ‘ tenuto conto che la CILA è stata presentata per lavori di manutenzione straordinaria, senza che venisse in evidenza l’effettivo stato dei luoghi ’, in modo da giustificare l’esercizio tardivo dell’autotutela, avvenuto il 4.11. 2019, sul permesso di costruire (rilasciato il 1.3.2016), ben oltre i diciotto mesi all’epoca fissati dalla legge. Secondo la ricorrente tale asserzione sarebbe espressione di un modo sbrigativo di liquidare la questione, peraltro basata sull’esclusivo dato della discordanza di rappresentazione delle aperture, in termini numerici, tra planimetria catastale del 2008 e grafici di parte. Il Comune aveva già avuto modo, in altra pregressa occasione, di rivalutare la portata del provvedimento n. -OMISSIS-, allorquando, con disposizione dirigenziale n. 667 del 21.4.2017, aveva proceduto a prorogare i termini di inizio lavori e, per l’effetto, aveva radicato ancor più l’affidamento della signora -OMISSIS-, avvalorando proprio la buona fede riposta dal privato nella correttezza e buon andamento del procedere amministrativo. Inoltre, non figurando nel provvedimento di secondo grado n. 808 del 2019 il benché minimo cenno ad elementi riconducibili a mala fede della ricorrente, nella specie, non sussisterebbe alcuna giustificazione per rendere non operativo il termine ragionevole massimo di diciotto mesi per procedere in autotutela. In questo modo, il Giudice di primo grado avrebbe introdotto surrettiziamente dati estranei ai provvedimenti impugnati, così giustificando erroneamente i poteri di secondo grado esercitati dall’Amministrazione dopo tre anni e sette mesi.

10. Con il terzo motivo, parte appellante contesta la qualificazione attribuita alle opere in questione, definite in sentenza come di ristrutturazione edilizia. Nel caso di specie, mancherebbe qualsiasi trasformazione radicale, attuata mediante un insieme sistematico di opere tali da portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Non ricorrerebbe né una modifica del volume, né della sagoma, né delle superfici, posto che l’immobile ha mantenuto inalterata la sua originaria e legittima consistenza volumetrica.

Lo stesso Comune, nel provvedimento n. -OMISSIS-, ha operato una distinzione circa la natura delle opere e, per l’effetto, ha ritenuto che “ il ripristino di destinazione d’uso pregressa legittima rientra negli interventi di restauro e risanamento conservativo ”, relegando alla ristrutturazione edilizia la sola modifica dei prospetti. La ricorrente lamenta che il comportamento dell’Amministrazione sarebbe stato ondivago, in quanto dopo aver ascritto in prima battuta, con disposizione dirigenziale n. -OMISSIS-, la natura di manutenzione straordinaria dell’intervento, successivamente la muta, con disposizione dirigenziale n. -OMISSIS-, in restauro e risanamento conservativo (cambio di destinazione d’uso) e ristrutturazione (modifica dei prospetti), salvo avere precisato nella relazione tecnica esplicativa -OMISSIS- del 2019, in merito al sopralluogo del 25.11.2019 che ‘ le trasformazioni rilevate in sede di sopralluogo che hanno caratterizzato il cambio della destinazione d’uso, costituiscono essenzialmente opere di ristrutturazione edilizia mediante la modifica delle aperture che hanno interessato i prospetti del fabbricato ’.

Secondo l’esponente, sarebbero fuori traiettoria anche i richiami giurisprudenziali operati nella gravata sentenza, in tema di valutazione unitaria e non atomistica dell’abuso, nell’intento di travalicare la natura di manutenzione straordinaria delle opere in questione e ricondurla a ristrutturazione edilizia. I precedenti, infatti, riguarderebbero fattispecie radicalmente abusive, articolate in singole e variegate opere di creazione volumetrica senza titolo, solo tangenzialmente includenti trasformazioni sulle preesistenze, e che nel loro complesso sovvertono i parametri urbanistici e l’assetto del territorio con conseguente incremento del carico urbanistico.

L’appellante lamenta, inoltre, che la prospettazione contenuta in sentenza si pone in palese contraddizione con la decisione assunta in corso di causa nella camera di consiglio dell’11.11.20, dallo stesso T.A.R. per la Campania, allorquando la Sezione ha invece qualificato gli interventi in contestazione come aventi natura di manutenzione straordinaria (ordinanza n. -OMISSIS-, secondo cui ‘ tenuto anche contro che la ricorrente ha presentato domanda di sanatoria per gli interventi di manutenzione straordinaria realizzati e non coperti da permesso di costruire’ ).

11. Con il quarto motivo di appello, l’appellante ripropone le censure introdotte nel corso del giudizio di primo grado con il secondo ricorso per motivi aggiunti, ai sensi dell’art. 101 c.p.a.

12. Le suddette doglianze, come sopra sintetizzate, vanno esaminate congiuntamente in quanto attinenti a profili connessi, per ragioni di connessione logica.

13. L’appello non può trovare accoglimento.

13.1. Va premesso in fatto che l’immobile in questione insiste sul terrazzo dell’edificio sito in via -OMISSIS-, identificato al Catasto di -OMISSIS- alla Sez. Por. -OMISSIS-, ricadente in Zona A (insediamenti di interesse storico) disciplinata dall’art. 26 delle N.T.A. della variante per il centro storico, la zona orientale e la zona nord – occidentale ed è classificato prevalentemente come Unità edilizia di base preottocentesca originaria e di ristrutturazione a blocco – art. 69 NTA.

Nel titolo di provenienza dell’unità immobiliare emerge la qualificazione dell’immobile a ‘deposito’ conformemente ai dati catastali acquisiti in conseguenza del suo distacco dall’appartamento del piano sottostante, di cui originariamente faceva parte.

La ricorrente, in data 28.1.2015, ha presentato al Servizio Sportello Unico Edilizia del Comune di -OMISSIS- una istanza di CILA in sanatoria, relativa all’avvenuta realizzazione senza titolo, di interventi di manutenzione straordinaria e, contestualmente, istanza di rilascio di permesso di costruire per ulteriori interventi di diversa distribuzione interna (pratica edilizia n. -OMISSIS-).

In particolare, nel modello CILA.a, la ricorrente, ai sensi dell’art. 6, comma 7, del d.P.R. n. 380 del 2001, comunicava tardivamente la realizzazione di ‘ interventi di manutenzione straordinaria, ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne ’, e nel modello CILA.b la realizzazione di opere di ‘ diversa distribuzione degli spazi interni ’.

E’ importante evidenziare, per l’esatta comprensione della vicenda processuale, che nei predetti documenti non è presente alcun riferimento a modifiche delle aperture sui prospetti e nessuna istanza di cambio di destinazione d’uso è stata presentata con la suddetta CILA.

Ne consegue che l’accoglimento della CILA con disposizione dirigenziale n. -OMISSIS- è avvenuto sulla base del suddetto quadro fattuale di riferimento. Solo successivamente, a seguito di indagini svolte dalla Procura della Repubblica di -OMISSIS-, è stato riscontrato che gli interventi realizzati avevano comportato, anche per mezzo dell’abusiva modifica dei prospetti, un cambio della destinazione d’uso dell’immobile da deposito ad abitazione, non autorizzato dal titolo edilizio.

Nel verbale di sopralluogo svolto dai tecnici del servizio SUE e dal personale UOTE, si legge: “ In relazione agli elaborati grafici confrontati con lo stato dei luoghi, pur se corrispondente al n. dei vani realizzati, si rileva una diversa distribuzione leggermente difforme alla pianta di progetto in alcuni ambienti. Nello specifico si rileva inoltre la modifica delle dimensioni delle bucature dei prospetti rispetto allo stato raffigurato nei rilievi fotografici allegati alla pratica edilizia, oltre alla modifica del vano di accesso al terrazzo”. Quindi, i tecnici hanno riportato nel verbale di avere accertato in sede di sopralluogo che: ‘ le opere essenzialmente hanno determinato il cambio della destinazione d’uso da locale deposito in abitazione non oggetto della disposizione dirigenziale’.

A seguito dell’accertamento di tali abusi, non assentito in alcun modo, l’Amministrazione ha emesso la disposizione dirigenziale n. 808 del 2019 di annullamento in autotutela del permesso di costruire n. -OMISSIS-.

Con riferimento al cambio di destinazione d’uso, nella relazione tecnica allegata alla pratica edilizia n. -OMISSIS-, il manufatto costituiva originariamente pertinenza dell’unità residenziale, quale deposito, posta al sottostante quarto piano e con questa ‘condivideva’ la destinazione residenziale. Quindi non aveva una autonoma destinazione residenziale essendo priva di finestre adeguate a tale fine, nonché di servizi igienici e di vano cucina. Appare all’evidenza, pertanto, che successivamente sono intervenute modifiche all’immobile, con l’illegittima realizzazione delle bucature sui prospetti, oltre che l’ampliamento contestato con la disposizione n. -OMISSIS-.

Quanto alla suddetta disposizione, va precisato che la signora -OMISSIS- ha presentato, in data 12 ottobre 2020, una nuova comunicazione di CILA in sanatoria ai sensi dell’art. 6 bis, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001, al fine di ‘regolarizzare le riscontrate difformità al titolo edilizio rilasciato’, come risultati dal verbale UOTE del -OMISSIS-, ivi compreso il ‘ripristino della destinazione d’uso originaria’, la ‘modifica delle bucature dei prospetti interni’, e la ‘modifica del vano di accesso al terrazzo’.

Il Collegio ritiene che correttamente l’Amministrazione ha comunicato alla ricorrente l’improcedibilità della stessa, opponendo la non sanabilità mediante CILA tardiva degli interventi comportanti la modifica dei prospetti, in quanto interventi di ristrutturazione edilizia che, come tali, avrebbero necessitato di un diverso titolo in sanatoria dell’accertamento in conformità.

Ciò anche in considerazione del fatto che si opponeva la non sanabilità degli stessi, trattandosi di interventi non consentiti dall’art. 69 delle NTA della Variante al P.R.G.

L’Ufficio comunale ha infatti chiaramente contestato la non dimostrata legittimità della consistenza dell’immobile in relazione alla divisione datata 21.2.2008, rilevata nella visura storica catastale e in relazione all’ampliamento datato 15.1.2016, in ogni caso non ammissibile ai sensi dell’art. 69 delle N.T.A. come nei paragrafi successivi viene chiarito.

Inoltre, il permesso di costruire n. -OMISSIS-, annullato con la disposizione n. 808 del 2019 non poteva essere invocato dalla parte per dimostrare la legittimità dell’immobile.

13.2. Per una disamina organica della vicenda processuale, va subito precisato che, secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza, le opere realizzate devono essere valutate nel loro complesso e non singolarmente.

La valutazione della legittimità dell’intervento edilizio va condotta in modo unitario, dovendosi considerare se l’edificazione, pure se temporalmente frazionata, come è avvenuto nella specie, risponda ad un disegno di complessiva trasformazione e/o innovazione dell’immobile preesistente e dello stato dei luoghi. Ciò in quanto, il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante, bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni ( ex plurimis Cons. Stato, n. -OMISSIS-; id . Cons. Stato n. -OMISSIS-).

Il Collegio di prima istanza ha condivisibilmente osservato che l’opera, pur se frazionata, era stata realizzata in maniera progressiva e preordinata a conseguire la trasformazione e l’innovazione dell’immobile esistente e dello stato dei luoghi. Nel caso di specie, una serie di interventi, per quanto non realizzati contestualmente, hanno determinato una illegittima trasformazione di un immobile adibito a ‘deposito’, in ‘abitazione’, in violazione dell’art. 69 delle N.T.A. e degli strumenti urbanistici vigenti. Ne consegue che rimane irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato.

13.3. Passando all’esame delle specifiche critiche illustrate nel ricorso, sono infondate le argomentazioni difensive finalizzate a rilevare che, con gli interventi edilizi contestati, la ricorrente avrebbe, in sostanza, riportato l’immobile alla destinazione originaria.

Ciò in quanto l’immobile, come sopra precisato e come risultante dai fatti di causa, nasce con una autonoma classificazione catastale in conseguenza del distacco dalla sottostante abitazione principale, assumendo la categoria catastale di deposito.

Come precisato dal T.A.R., ‘ emerge con evidenza che nel 2008 il manufatto non aveva un’autonoma destinazione residenziale essendo privo di finestre adeguate a tale destinazione, di servizi igienici e di vano cucina avendo autonoma destinazione catastale come deposito. Inoltre, nella domanda di CILA presentata dalla ricorrente al paragrafo B10 dedicato alla destinazione d’uso si dichiara che quella attuale, cioè al momento della presentazione della CILA, è di deposito modificata nel 2008’.

13.4. Ciò premesso, le opere realizzate non sono riconducibili a un intervento di manutenzione straordinaria.

Le argomentazioni difensive sostenute dall’appellante circa la sanabilità dell’abuso alla luce del d.l. n. 76 del 2020, conv. in l. n. 120 del 2020, nel caso di specie, non possono trovare condivisione.

Il Decreto Semplificazioni (d.l. n. 76 del 2020), nel definire gli interventi di manutenzione straordinaria e ristrutturazione edilizia, disciplinati dal d.P.R. n. 380 del 2001, include tra gli interventi di manutenzione straordinaria anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati, se sono necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio o l’accesso allo stesso, se non pregiudicano il decoro architettonico dell’edificio, se sono conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, se non hanno ad oggetto immobili tutelati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42 del 2004.

Nella specie, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, non rileva che le bucature sul prospetto siano indispensabili e necessarie per mantenere l’agibilità dell’edificio, tenuto conto che la realizzazione delle finestre sui prospetti è in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia di riferimento. Come si è detto, il palazzo si trova in Zona A, centro storico, per il quale l’art. 63 delle N.T.A. stabilisce che ‘ il piano si attua mediante interventi diretti, disciplinati dalle norme di cui alla presente parte II, per ciascuna delle unità di spazio individuate e classificate nella tavola 7, a eccezione delle parti sottoposte a piani urbanistici esecutivi a tale scopo delimitate nella tavola 8. In dette parti, nelle more dell’approvazione dei piani urbanistici esecutivi di cui alla disciplina degli ambiti, sono comunque consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, nel rispetto di ogni altra norma di cui alla presente disciplina per il centro storico ’.

Ne consegue che la disposizione non prevede la modifica dei prospetti esterni, cosa che è invece avvenuta nel caso di specie. Per gli immobili ricadenti in Zona A, l’art. 69, comma 4, lett. f) dello strumento urbanistico (Variante al P.R.G.) contempla quali interventi ammissibili: ‘ 4. Il restauro e la valorizzazione degli assetti e degli elementi architettonici originari, nonché il ripristino degli elementi alterati, tramite…f) ripristino o la ricostruzione filologica di parti crollate o demolite, ove richiesto in coerenza con gli interventi assunti ai commi precedenti, purché sia possibile, attraverso fonti iconografiche, cartografiche, fotografiche e catastali, documentarne la consistenza certa. Tale documentazione deve essere contenuta in apposita relazione storica’.

Tenuto conto del quadro normativo di riferimento, considerato che l’intervento effettuato sull’immobile non consiste in un ripristino degli elementi architettonici originari, o di parti crollate o demolite, è in contrasto con lo strumento urbanistico, e, quindi, va ricondotto ad una ristrutturazione edilizia che, come tale, avrebbe necessitato di un diverso titolo edilizio (Cons. Stato, n. 902 del 2019; id . n. 3154 del 2020; id . n. 4307 del 2021).

Ciò in quanto, la modifica ai prospetti, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, si è tradotta nella modifica della forma, della grandezza, della posizione, mediante creazione di quattro nuove finestre, come è dato evincere dal confronto delle due planimetrie versate in atti, una risalente al 2008 e una rilasciata dal Catasto nel 2020, nelle quali si riscontra l’assenza di finestre nella prima che compaiono invece nella seconda. In questo caso, il permesso di costruire sarebbe stato obbligatorio, trattandosi di un intervento di ristrutturazione edilizia, che ha comportato modifiche al prospetto di un edificio, sottoposto ad una specifica regolamentazione urbanistica.

13.5. Infine, va respinta anche la denuncia della violazione del termine di 18 mesi riconosciuto all’Amministrazione dall’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 per procedere all’annullamento d’ufficio, in quanto la CILA è stata presentata per lavori di manutenzione straordinaria, senza che, come sopra ampiamente dedotto, sia stata comunicata la reale consistenza dei luoghi, atteso che la ricorrente ha sempre fatto riferimento a lavori di diversa distribuzione interna, mediante demolizione di tramezzi, con opere a progetto di adeguamento, relative alla ‘ rifazione degli impianti, dei servizi e delle opere di finitura ’, con riguardo alla richiesta del titolo con la pratica edilizia n. -OMISSIS-.

Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato: “ In ambito amministrativo il limite temporale dei 18 mesi, previsto per l'annullamento d'ufficio di un provvedimento amministrativo dalla normativa di cui all'art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, trova applicazione solo nel caso in cui il comportamento della parte interessata, nel corso del procedimento o successivamente all'adozione dell'atto, non abbia indotto in errore l'amministrazione pubblica distorcendo la realtà fattuale oppure determinando una non veritiera percezione della realtà o dei presupposti richiesti dalla legge determinando erroneamente l'amministrazione pubblica a rilasciare il provvedimento favorevole ” (Cons. Stato, n. -OMISSIS-).

Stante il comportamento contrario a buona fede da parte della ricorrente, non può essere riconosciuto alla stessa alcun legittimo affidamento.

Il Collegio di prima istanza ha infatti evidenziato che il comportamento dell’interessata, nel corso del procedimento o successivamente all’adozione dell’atto, ha indotto in errore l’Amministrazione, ‘ distorcendo la realtà fattuale’ e ‘ determinando una non veritiera percezione della realtà’ , con la conseguenza che correttamente è stato esercitato il potere di autotutela con il provvedimento censurato, atteso che le opere realizzate sull’immobile hanno comportato nel loro complesso una trasformazione d’uso da deposito a residenza, non autorizzata con il permesso di costruire n. -OMISSIS-.

L’appellante, inoltre, quando afferma che la prospettazione contenuta in sentenza si pone in palese contraddizione con la decisione assunta in corso di causa, nella camera di consiglio dell’11.11.2020, a seguito di emissione di ordinanza cautelare, dimentica che l’incidente cautelare in alcun modo può influenzare il merito della controversia, trattandosi di una valutazione sommaria del fumus boni iuris e dei presupposti del periculum illustrati dall’istante, propria della fase cautelare, che non implica l’esame approfondito del ricorso a cui è deputata la successiva udienza di trattazione nel merito.

Il Collegio ritiene, pertanto, la legittimità dei provvedimenti impugnati, e quindi anche della nota n. -OMISSIS- contenente l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, provvedimento conseguente all’accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, atto dovuto e vincolato, che sorge in virtù di un presupposto di fatto, nella specie accertato.

14. In definitiva, l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata.

15. La peculiarità della vicenda processuale e la complessità, anche fattuale, delle questioni trattate suggeriscono la compensazione integrale delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o delle dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche menzionate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO