Pubblicato il 25/02/2025

N. 01615/2025REG.PROV.COLL.

N. 00408/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 408 del 2024, proposto da
Associazione -OMISSIS- in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Mozzati, Mario Sanino, Enrico Mordiglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Capitaneria di Porto di Ancona, Capitaneria di Porto di La Spezia, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 10402/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno e del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Associazione-OMISSIS-) ha premesso di essere noleggiatrice della nave EO BA (di proprietà della Società-OMISSIS-), battente bandiera norvegese ed attiva nell’attività di monitoraggio e soccorso nel Mar Mediterraneo centrale, esponendo di aver condotto due interventi di assistenza in favore di imbarcazione con a bordo migranti in stato di difficoltà, rispettivamente in data 7 gennaio 2023 (accogliendo n. 73 persone a bordo, di cui 16 minori) e 24 gennaio 2023 (accogliendo n. 69 persone a bordo).

Risultando entrambi gli interventi di salvataggio eseguiti in una zona di competenza “ search and rescue ” (di qui in poi SAR) della BI, il natante ha chiesto alle competenti Autorità dei più vicini Stati costieri, nonché allo Stato di bandiera, l’assegnazione di un porto di sbarco sicuro (“ place of safety ” di qui in poi POS).

Alla richiesta ha fornito positivo riscontro solo la competente Autorità italiana, individuata nel Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, con funzioni di Centro Nazionale di Coordinamento del Soccorso Marittimo (“ -OMISSIS- ”, di qui in poi -OMISSIS-), il quale, su indicazione del Ministero dell’Interno, ha assegnato alla EO BA il porto di Ancona in occasione del primo intervento e quello di La Spezia, in occasione del secondo.

In entrambi i casi il natante ha chiesto l'assegnazione di un diverso e più vicino punto di approdo, in ragione delle avverse condizioni metereologiche e della distanza del punto di sbarco assegnato dal luogo del salvataggio, ma l'-OMISSIS- ha confermato l'assegnazione dei porti indicati.

2. L’associazione noleggiatrice e la società proprietaria del natante hanno pertanto impugnato, dinanzi T.a.r. per il Lazio, Roma, i provvedimenti di assegnazione dei porti sopra indicati, deducendo, in via preliminare, l’incompetenza del Ministero dell’Interno sull’assegnazione del POS, dovendosi ritenere competente esclusivamente il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonché la violazione, da parte dello Stato italiano, della normativa interna ed internazionale che disciplina la gestione degli interventi di salvataggio in mare.

In particolare, le parti ricorrenti hanno eccepito la violazione delle seguenti disposizioni di diritto interno e di diritto internazionale: artt. 2, 3, 10, 11 e 117 della Costituzione; artt. 3 e 21 del Trattato sull'Unione Europea; artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 41, 45, 49, 51, 52, 53 e 54 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea; artt. 1, 2, 3, 4, 5, 14, 15 e 17 della CEDU; artt. 94 e 98 della Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare e della legge n. 689/1994; Cap. V, regole 10 e 33 della Convenzione per la Salvaguardia della Vita Umana in Mare e della legge n. 313/1980; par. 3.1.9 della Convenzione Internazionale sulla Ricerca e il Salvataggio e della legge n. 147/1989; Linee Guida sul trattamento delle persone soccorse in mare di cui alla risoluzione IMO 20/5/2004 MSC.167(178); art. 1 del d.l. n. 130/2020 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 173/2020); artt. 3, 5, 9 e 14 della Dichiarazione Universali dei Diritti dell'Uomo; artt. 6, 7 e 13 del Patto internazionale sui Diritti Civili e Politici del 16 dicembre 1966; artt. 31, 32 e 33 della Convenzione di Ginevra sullo Status dei Rifugiati del 28 aprile 1951 e della legge n. 722/1954; Protocollo ONU sullo Status dei Rifugiati del 31 gennaio 1967.

In aggiunta, le ricorrenti hanno dedotto censure di violazione del principio di proporzionalità, difetto di istruttoria e di motivazione, per avere le Autorità italiane violato la normativa internazionale sull’individuazione del porto sicuro, che avrebbe dovuto indurle ad assegnare un porto di sbarco più vicino alle operazioni di soccorso; la violazione degli artt. 1 e 3, della legge n. 241/1990 e dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, risultando gli atti impugnati sprovvisti di motivazione; il vizio di sviamento di potere, avendo l’Autorità italiana inteso intralciare l’azione delle ONG, costringendole ad approdi più disagevoli.

3. Con la sentenza in epigrafe il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso.

4. Con atto di appello ritualmente notificato e depositato, le originarie ricorrenti hanno impugnato la decisione per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà, riproponendo i motivi e le censure posti a fondamento del ricorso di primo grado, come sopra richiamati.

5. il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Interno ed il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto si sono costituiti con il patrocinio dell’Avvocatura Generale dello Stato.

6. La difesa erariale ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del gravame per carenza originaria dell’interesse ad agire, avendo le parti ricorrenti ottenuto, prima ancora della proposizione del ricorso, lo sbarco in un porto sicuro e la conseguente messa in sicurezza dei migranti a bordo.

Nel merito, le Amministrazioni convenute hanno dedotto che nel caso di specie l’Autorità italiana non aveva alcun obbligo di riscontrare la richiesta proveniente da una nave battente bandiera straniera, ricadendo tale onere direttamente sullo Stato di bandiera e che, in ogni caso, l’individuazione e l’assegnazione del POS a valle di un evento SAR connesso all’immigrazione via mare è frutto della definizione e condivisione di procedure operative tra le Autorità responsabili (“ standard operational procedures” – di qui in poi SOP). In base a tali procedure, l’individuazione del POS era stata affidata alle valutazioni del dicastero dell’Interno poiché riconnessa ad esigenze logistiche di accoglienza dei migranti a terra e di gestione dell’ordine pubblico.

In relazione alla natura degli atti impugnati, la difesa erariale ha precisato che gli stessi, collocandosi nell’ambito di un’attività operativa svolta in contesto emergenziale, sfuggono a vincoli di forma ed a obbligo di motivazione, inquadrandosi nel novero degli atti di polizia marittima, della navigazione e di pubblica sicurezza.

Con particolare riferimento al caso di specie, la difesa erariale ha quindi concluso che l’assegnazione di porti situati nelle zone centrali e settentrionali della penisola era stata imposta dalla necessità di operare una più equa redistribuzione dei migranti nei centri di accoglienza dislocati sul territorio, evitando di congestionare quelli situati nel sud del Paese.

7. Con ordinanza n. 3322/2024 il Collegio ha disposto l’acquisizione, a carico del Ministero dell’Interno, di documentati chiarimenti in merito alla disponibilità o meno di centri di accoglienza siti nelle zone più vicine all’intervento di soccorso e di successiva collocazione delle persone tratte in salvo, oltre al deposito delle SOP datate luglio 2015, ovvero di una relazione o rapporto sintetico che riassumessero gli elementi rilevanti in merito alla competenza del Ministero dell’interno nell’individuazione del POS.

8. In adempimento dell’ordine istruttorio, il Ministero dell’Interno ha depositato la nota datata 13 agosto 2024, con la quale ha fornito riscontro alle richieste del Collegio.

9. Le parti appellanti hanno preso posizione sugli ulteriori elementi istruttori allegati dal Ministero dell’interno, contestandoli sulla base di apposita relazione tecnica.

10. All’udienza pubblica del 28 novembre 2024 l’appello è stato introitato per la decisione.

11. L’appello non è fondato, potendosi prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalla difesa erariale.

12. Il giudizio ruota essenzialmente attorno alla risoluzione di due questioni problematiche: la prima attiene alla competenza del Ministero dell’Interno ad emanare disposizioni vincolanti in merito all’assegnazione del POS, mentre la seconda concerne la legittimità, ai sensi della richiamata normativa internazionale ed interna, dell’assegnazione di un POS più distante rispetto a quello geograficamente più prossimo alla località di salvataggio dei naufraghi.

Le suddette questioni, pur se distinte, risultano strettamente connesse, poiché l’esigenza e la conseguente potestà, in capo all’Autorità nazionale, di assegnare un POS diverso da quello più vicino al luogo del salvataggio, si presenta in particolar modo quando i naufraghi sono anche migranti, il che determina il coinvolgimento nelle procedure di assegnazione del POS - che ordinariamente sono gestite dal solo Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per il tramite delle Capitanerie di Porto – anche del Ministero dell’Interno, per ragioni di ordine pubblico connesse allo smistamento dei migranti sul territorio.

13. Principiando dalla prima delle sopra delineate questioni, la sentenza impugnata ha confermato la competenza concorrente del Ministero dell’Interno nell’individuazione del POS, rilevando che, nonostante la normativa interna (legge n. 147/1989 e DPR n. 662/1994) di attuazione della Convenzione internazionale di Amburgo del 27 aprile 1979 (c.d. Convenzione SAR) individui nel Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti l'Autorità nazionale responsabile della sua esecuzione attraverso il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, che rappresenta l’organo nazionale responsabile del coordinamento generale dei servizi di soccorso marittimo, tuttavia le operazioni di soccorso si inquadrano nel contesto del fenomeno migratorio, implicando problematiche di ordine pubblico, di diretta competenza del Ministero dell’Interno.

Peraltro, il primo Giudice ha osservato come le procedure interne (SOP), definite nel luglio 2015 nell’ambito di un tavolo tecnico interministeriale, assegnino al Ministero dell’Interno un ruolo chiave nella scelta del porto di sbarco relativamente alle discendenti problematiche di ordine pubblico sul territorio, ferme rimanendo le valutazioni tecnico-nautiche di stretta competenza del Comando Generale delle Capitanerie di Porto.

13.1. A livello normativo, il T.a.r. ha ricondotto la competenza del Ministero dell’interno alle seguenti disposizioni:

- art. 1 della legge n. 121/1981, norma generale sulle competenze del Ministero dell’Interno;

- art. 10-ter del d.lgs. n. 286/1998, a mente del quale “ 1. Lo straniero rintracciato in occasione dell'attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare è condotto per le esigenze di soccorso e di prima assistenza presso appositi punti di crisi allestiti nell'ambito delle strutture di cui al decreto legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563, e delle strutture di cui all'articolo 9 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142. Presso i medesimi punti di crisi sono altresì effettuate le operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico, anche ai fini di cui agli articoli 9 e 14 del regolamento UE n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 ed è assicurata l'informazione sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell'Unione europea e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito .”;

- art. 11 del d.lgs. n. 286/1998, che attribuisce al Ministero dell’interno compiti in tema di controllo delle frontiere;

- art. 35 della legge n. 189/2002, che istituisce presso il Dipartimento della Pubblica Sicurezza la Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere;

- art. 12 del d.lgs. n. 286/1998, concernente le funzioni di impulso e coordinamento delle attività di contrasto dell’immigrazione illegale via mare e delle attività, demandate alle Autorità di Pubblica Sicurezza, in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri;

- d.lgs. n. 142/2015 di attuazione delle direttive 2013/33/UE e 2013/32/UE, laddove attribuisce al Ministero dell’Interno le funzioni di gestione dell’accoglienza dei migranti, anche ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale;

- art. 1, comma 2 e ss. del d.l. n. 130/2020, che deferisce al Ministro dell’Interno - di concerto con i Ministri della Difesa e delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili e previa informazione al Presidente del Consiglio dei Ministri - il potere di limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale per motivi di ordine e sicurezza pubblica.

Sulla base di tali disposizioni, la sentenza impugnata ha concluso che la competenza del Ministero dell’Interno nella designazione del POS si giustifica nell’ottica di garantire l’efficace ed ordinata gestione del flusso migratorio, oltre che l’effettività dello sbarco in un luogo sicuro, a tutela della sicurezza dei migranti, ma, soprattutto, del celere svolgimento delle operazioni di accoglienza, di identificazione e di tutte le successive misure di gestione.

13.2. Infine, il T.a.r. ha osservato che nel caso di specie l’IMRCC, dopo aver ottenuto dal Ministero dell’Interno la designazione del porto sicuro, l’aveva condivisa, fatta propria e comunicata alla nave, respingendo le censure relative alla violazione del punto 370 del Piano SAR Marittimo Nazionale, Ed. 2020, secondo il quale “ in ogni situazione operativa il luogo sicuro di sbarco dei naufraghi è determinato in virtù della normativa vigente e delle direttive e dalle linee guida emanate dal sig. Ministro dei Trasporti e/o dal Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera ”, richiamando il suddetto piano, per gli eventi di salvataggio di massa di migranti, il citato art. 10-ter del d.lgs. n. 286/1998 e la conseguente competenza del Ministero dell’Interno.

14. A fronte di tale articolata motivazione, l’appellante ha dedotto che:

a) l'art. 2 del DPR n. 662/1994 (" Regolamento di attuazione della legge 3 aprile 1989, n. 147, concernente adesione alla convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo, adottata ad Amburgo il 27 aprile 1979 ") individua espressamente nel Ministro dei Trasporti e della Navigazione (oggi Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) l'Autorità nazionale responsabile dell'esecuzione della convenzione;

b) l’art. 3 del medesimo DPR individua " il Comando generale del Corpo delle Capitanerie di porto " quale " organismo nazionale che assicura il coordinamento generale dei servizi di soccorso marittimo (I.M.R.C.C. - Italian Maritime Rescue Coordination Center) ”;

c) il Piano SAR Marittimo Nazionale (edizione 2020), approvato con DM n. 45/2021, prevede la sola competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nell’individuazione del POS;

d) l’individuazione del POS non può dipendere dallo status delle persone raccolte in mare, radicando la competenza in capo al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti se si tratta di naufraghi “comuni” o del Ministero dell’Interno se si tratta di naufraghi “migranti”;

e) il T.a.r. ha posto a fondamento della decisione la SOP del luglio 2015 non depositata agli atti del giudizio e, comunque, non esibita a seguito di apposita richiesta di accesso agli atti, in quanto di carattere riservato;

f) la giurisprudenza indicata dal T.a.r. (Cass. Pen., sez. III, 16 gennaio 2020, n. 6626) relativa al cd. “caso Rakete”), prevede la competenza del Ministero delle Infrastrutture e solo un coordinamento del Ministero dell’Interno;

g) in ogni caso lo sbarco delle persone tratte in salvo presso un porto sicuro costituisce parte integrante di qualunque operazione di soccorso.

15. Per meglio delineare il quadro giuridico e fattuale che fa da sfondo alla presente controversia, il Collegio ha disposto, come si è già rilevato, il deposito del documento denominato “ standard operational procedures ” – SOP del luglio 2015, ovvero di una relazione o rapporto sintetico concernente gli elementi rilevanti in merito alla competenza del Ministero dell’Interno nell’individuazione del POS.

Il Ministero, pur non avendo depositato il documento, ha precisato che, con esclusivo riferimento agli interventi di soccorso connessi con il fenomeno migratorio, la SOP in questione prevede che all’individuazione del POS si addivenga all’esito di un confronto tra il Comando Generale delle Capitanerie di Porto ed il Ministero dell’Interno. Ciò in quanto lo straniero, giunto irregolarmente sul territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare, deve essere condotto per esigenze di identificazione presso appositi centri, facenti capo al medesimo Ministero.

16. La risoluzione della questione di competenza non può prescindere da una sintetica ricognizione della normativa internazionale di riferimento.

17. L’obbligo di prestare soccorso in mare corrisponde ad una antica regola di carattere consuetudinario, codificata dall’art. 98 della Convenzione di Montego Bay sul Diritto del Mare del 1982, ratificata dall’Italia con legge n. 689/1994, che pone tale obbligo, innanzitutto, in capo allo Stato di bandiera della nave che trovi chiunque in mare in condizioni di pericolo.

Tale obbligo è ulteriormente sancito e specificato dalla Convenzione SOLAS (“ Safety of life at Sea ”) adottata a Londra in data 1 novembre 1974, ratificata in Italia con la legge 23 maggio 1980, n. 313, e dalla Convenzione internazionale sulla Ricerca ed il Salvataggio Marittimo (“ SAR – Search and Rescue ”), adottata in data 22 aprile 1979, ratificata dall’Italia con legge 3 aprile 1989, n. 147, che suddivide gli oceani in tredici zone di ricerca e salvataggio, in relazione alle quali ogni Parte si impegna ad istituire centri di ricerca e soccorso competenti a coordinare le operazioni di salvataggio, anche con l’aiuto di privati.

17.1. Da un punto di vista storico, scopo precipuo di tali convenzioni internazionali è stato quello di consentire il salvataggio delle persone in mare, in occasione di eventi di pericolo o di danno di carattere eccezionale, idonei ad imporre un obbligo di carattere solidaristico connesso al salvataggio della vita umana e, solo mediatamente, anche il dovere di fornire rifugio a navi che si trovano in condizioni di estremo pericolo.

Quest’ultimo dovere, pur costituendo per i più oggetto della norma di carattere consuetudinario in favore dello Stato di bandiera dell’imbarcazione in pericolo, non ha ricevuto una codificazione espressa, al pari dell’obbligo di salvataggio, costituendo un’eccezione rispetto alla regola che riconosce ad ogni Stato il diritto di vietare l’ingresso nei propri porti. Tale diritto è codificato dagli artt. 19 par. 2 e 25 della Convenzione di Montego Bay, i quali abilitano gli Stati a limitare il passaggio di navi battenti bandiera straniera nel mare territoriale e di rifiutare l’accesso alla nave quando finalizzato allo sbarco di persone in violazione di leggi in materia di immigrazione.

17.2. Concluse per far fronte a situazioni di pericolo di carattere eccezionale e, in quanto tali, episodiche, le citate convenzionali internazionali sono state sopravanzate dal fenomeno delle migrazioni di massa, che hanno assunto negli ultimi quarant’anni carattere di regolarità, ponendo questioni problematiche nuove e differenti in ragione della frequenza degli interventi di salvataggio, divenuti non più episodici, e di accoglienza delle persone tratte in salvo nel territorio degli Stati che effettuano gli interventi di soccorso.

17.3. In tale quadro, il Mar Mediterraneo centrale presenta una connotazione peculiare, in relazione all’intensità del fenomeno migratorio e dei crescenti flussi di ingresso dall’Africa verso l’Italia, che hanno determinato l’avvio di numerose operazioni a carattere unilaterale (operazione “ Mare Nostrum ” della Marina Militare italiana), ovvero europeo (operazioni “ IT ”, “ HE ” ed “ ME ”, per citarne alcune).

A tali interventi statali si è peraltro affiancata l’attività di attori non statali (ONG), le cui iniziative sono state regolate dal Ministero dell’Interno italiano attraverso l’adozione di un apposito Codice di Condotta.

17.4. Il quadro regolatorio degli interventi di soccorso in mare è poi reso ancor più complesso dalla presenza di ulteriori obblighi in capo agli Stati che operano il salvataggio di imbarcazioni che trasportano migranti.

Il riferimento è, innanzitutto, al divieto di refoulement , norma di diritto internazionale consuetudinario che obbliga gli Stati a tenere conto del potenziale status di richiedenti asilo dei naufraghi, prescrivendo che lo sbarco avvenga in un luogo che garantisca la possibilità di presentare e di vedere valutata la richiesta di protezione internazionale per uno dei motivi previsti dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 sullo status dei rifugiati, vietando di allontanare le persone fermate verso destinazioni in cui le stesse potrebbero essere perseguitate o sottoposte a torture.

Rilevano, inoltre, anche tutti gli altri trattati universali in materia di diritti umani, potendo gli Stati che effettuano o coordinano il soccorso essere vincolati anche dal Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici e dalla Convenzione sui Diritti del Fanciullo, nonché, se il caso coinvolge Stati europei, dal trattato CEDU (si veda al riguardo Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Grande Camera, 15 dicembre 2016, Khaifia ed al. c. Italia, ricorso 16483/12; sez. I, 3 ottobre 2019, Kaak ed al. c. Grecia, ricorso n. 34215/16) o della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

17.5. In tale variegata e non coordinata cornice giuridica, la gestione di un evento di salvataggio assume una connotazione indubbiamente complessa, rappresentando la sintesi di una pluralità di valutazioni che investono, ad un tempo, aspetti operativi e tecnico nautici - connessi alla gestione della prima fase dell’evento di soccorso – ed aspetti più prettamente afferenti alla gestione delle persone tratte in salvo, non limitati all’assistenza logistico-sanitaria dei naufraghi, ma estesi alle peculiari condizioni personali ed allo status dei soccorsi, nonché alla tenuta e sicurezza del sistema terrestre di accoglienza.

17.6. A tal riguardo, è opportuno osservare che per l’accoglienza e la gestione del flusso migratorio sul territorio è previsto un articolato sistema di ricezione, in base al quale i cittadini extracomunitari entrati in modo irregolare sono ospitati presso centri (Strutture di primo soccorso e accoglienza, c.d. “ hotspot ”) dove, se richiedono la protezione internazionale, vengono accolti per il tempo necessario per le procedure di accertamento dei relativi requisiti, per poi essere trasferiti presso strutture di accoglienza di primo livello (cd. CPA e CAS), ovvero, in caso contrario, per essere trattenuti presso i centri di permanenza per il rimpatrio (cd. CPR) in vista dell'espulsione.

18. Alla luce di tali necessarie premesse, lo sbarco in un luogo sicuro costituisce sicuramente la fase finale delle operazioni di salvataggio, attenendo all’assistenza dei naufraghi soccorsi ed alla loro sicurezza, il che radica la competenza sull’individuazione del porto di sbarco in capo all’autorità nazionale individuata dalle fonti di attuazione delle convenzioni internazionali (art. 2 del DPR n. 662/1994). Tuttavia, non può negarsi che l’arrivo in massa di migranti è idoneo a creare allo stesso tempo rilevanti problematiche di ordine e sicurezza pubblica, rendendo necessario il coinvolgimento del Ministero dell’Interno, competente a stabilire dove collocare i migranti (in parte potenziali richiedenti asilo ed in parte migranti cd. “economici” e dunque irregolari) e come smistarli nei vari centri di accoglienza siti sul territorio nazionale.

Tale competenza del Ministero dell’Interno, che trova un appiglio diretto nell’art. 10-ter del d.lgs. n. 286/1998 (il quale si riferisce allo “ straniero rintracciato in occasione dell'attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare ”), ne implica pertanto il coinvolgimento fin dalle fasi di gestione del salvataggio, finalizzate al successivo sbarco.

19. Deve poi rilevarsi, quanto al riparto delle competenze previsto dalla normativa nazionale, che sebbene il Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera dipenda dalla Marina Militare (art. 118 del d.lgs. n. 66/2010), lo stesso svolge, ai sensi dell’art. 137 del medesimo Codice dell’Ordinamento Miliare, anche funzioni di polizia giudiziaria riconducibili nelle competenze di altri Ministeri e in specie, del Ministero dell’Interno.

A tal riguardo, è stato osservato che il suddetto Corpo “ pur non essendo annoverato fra le Forze di polizia dall’art. 16, l. n. 121 del 1981 - svolge, oltre a compiti prettamente militari alle dipendenze della Marina militare (art. 132 c.m.), oggettive funzioni di polizia in materia di sicurezza pubblica (marittima, ambientale, stradale, pesca, protezione civile, contrasto al traffico di sostanze stupefacenti, contrasto all’immigrazione illegale, salvaguardia del patrimonio culturale, disciplina del collocamento e tutela della gente di mare), alle dipendenze di plurimi Ministeri ” (Cons. Stato, comm. spec., 12 maggio 2016, n. 1183).

Pertanto, alle funzioni di ricerca e salvataggio della vita umana in mare svolte dalle Capitanerie di Porto in esecuzione della Convenzione SAR, alle dipendenze del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, si giustappongono ordinariamente anche le funzioni di concorso nel contrasto all’immigrazione clandestina svolte ai sensi dell’art. 11, lett. d) della legge 30 luglio 2002, n. 189 alle dipendenze del Ministero dell’interno, funzioni queste ultime particolarmente accentuate in caso di flussi migratori di massa, che implicano l’inserimento delle Capitanerie di Porto nella catena di comando facente capo al Ministero dell’Interno.

Quest’ultimo è del resto dotato di compiti di impulso e di coordinamento delle attività di polizia di frontiera e di contrasto all’immigrazione clandestina e li esercita per il tramite della Direzione Centrale dell'Immigrazione e della Polizia delle Frontiere (art. 35 della legge n. 189/2002).

Coerentemente con questo sistema di regolazione primaria, il DM 14 luglio 2003, di concerto tra i Ministeri dell’Interno, della Difesa, dell’Economia e delle Finanze e delle Infrastrutture e dei Trasporti, all’art. 2, prescrive chiaramente che, pur rimanendo immutate le competenze del Corpo delle capitanerie di Porto per quanto riguarda la salvaguardia della vita umana in mare, “ nell'espletamento di tali attività le situazioni che dovessero presentare aspetti connessi con l'immigrazione clandestina, ferma restando la pronta adozione degli interventi di soccorso, devono essere immediatamente portate a conoscenza della Direzione centrale e dei comandi responsabili del coordinamento dell'attività di contrasto all'immigrazione clandestina ”.

20. Il coinvolgimento del Ministero dell’interno nella catena di comando cui spetta la gestione dell’evento SAR deve ritenersi pertanto conforme al quadro delle competenze restituito dalla normativa nazionale di rango primario e secondario, ed in tale cornice si iscrivono organicamente anche le standard operative procedure (SOP) del 2015, dirette a compendiare, in occasione di eventi SAR connessi a flussi migratori, le esigenze di carattere nautico con quelle afferenti alla sicurezza pubblica, confermando il necessario coinvolgimento della Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia di Frontiera, costituita presso il Dipartimento per la Pubblica sicurezza, prima e per l’assegnazione del POS.

21. Quello del Ministero dell’Interno deve pertanto essere considerato un coinvolgimento funzionale necessario, che non esautora l’IMRCC (e quindi il Ministero dei Trasporti) dalla sua competenza nell’individuazione del POS. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti rimane infatti competente per tutti gli aspetti della navigazione in sicurezza e dello sbarco, ma deve coordinarsi con il Ministero dell’Interno al fine di consentire che le persone tratte in salvo siano condotte in località “sicure”, ovverosia in località nelle quali i bisogni primari possono essere soddisfatti in sicurezza.

22. Tali esigenze di coordinamento operativo risultano ancor più evidenti nel caso dei salvataggi cd. “di massa”, in occasione dei quali il coinvolgimento dell’Autorità istituzionalmente deputata a garantire la pubblica sicurezza risulta indispensabile, al fine di disporre delle informazioni rilevanti in merito alla capienza dei centri di accoglienza e delle connesse situazioni di sicurezza nelle diverse zone del territorio nazionale.

23. Da tale angolo prospettico, l’interessamento del Ministero dell’Interno, quando ancora le operazioni di soccorso e salvataggio sono in corso, appare coerente con l’esigenza di consentire che le valutazioni di competenza dell’Autorità di pubblica sicurezza avvengano nella fase precedente all’arrivo dei naufraghi sul territorio, al fine di evitare potenziali situazioni di pericolo tanto per i soggetti tratti in salvo, quanto per la sicurezza pubblica.

24. Non può del resto disconoscersi la diversità che sussiste tra un’operazione si salvataggio che coinvolge un numero limitato di naufraghi e le cd. operazioni di salvataggio “di massa”, le quali, imponendo valutazioni di pubblica sicurezza su scala nazionale, non possono essere rimesse alla competenza del solo Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ovvero dell’Autorità prefettizia che opera su base territoriale.

25. Non è dunque condivisibile l’assunto delle odierne appellanti, secondo il quale il coinvolgimento del Ministero dell’Interno ed il conseguente smistamento presso porti più distanti dal punto di soccorso, integrerebbe una violazione della Convenzione SAR, che preclude ogni discriminazione basata sullo status della persona salvata.

26. Le disposizioni convenzionali invocate dalle appellanti, infatti, devono essere correttamente interpretate.

27. Il capitolo 2, punto 2.1.10 dell’Annesso alla Convenzione SAR, nel vincolare le Parti contraenti ad assicurare che “ venga fornita assistenza ad ogni persona in pericolo in mare. Esse fanno ciò senza tener conto della nazionalità o dello statuto di detta persona, né delle circostanze nelle quali è stata trovata ”, intende vietare che gli Stati decidano di prestare assistenza solo ad una determinata categoria di naufraghi, ma non impone di tradurre presso il luogo di sbarco più vicino tutti i soggetti tratti in salvo, a prescindere dal numero delle persone salvate.

28. In conclusione, l’intervento del Ministero dell’Interno nelle operazioni di soccorso e l’individuazione del punto di sbarco su indicazione del medesimo Ministero non rappresenta un’indebita ingerenza nelle competenze del Ministero dei Trasporti e delle Capitanerie di Porto, quanto piuttosto una necessaria e logica forma di cooperazione istituzionale tra le Autorità preposte nella gestione del fenomeno delle migrazioni di massa.

29. Superata la prima questione, si può procedere all’esame della seconda.

30. La sentenza impugnata ha ritenuto che il POS non possa identificarsi automaticamente con il porto più vicino all’evento di soccorso, osservando come la Convenzione SAR si limiti a prevedere che “ lo sbarco sia effettuato non appena ragionevolmente possibile ”, con indicazione di carattere temporale e non spaziale.

Peraltro, secondo il T.a.r., il POS potrebbe essere anche la stessa nave che effettua il salvataggio, come confermato dal Regolamento 2013/106 del Parlamento Europeo e del Consiglio, nonché dal Piano SAR marittimo nazionale del 2020.

Sulla scorta di tali preliminari considerazioni, la sentenza impugnata ha ritenuto che l’individuazione del POS debba essere effettuata contemperando in maniera ragionevole e proporzionata l’esigenza dei migranti ad un pronto soccorso e quella dello Stato che effettua l’intervento alla gestione del flusso migratorio in modo organizzato, equo e sostenibile. Nel caso di specie, ha osservato il primo Giudice, tanto sarebbe puntualmente avvenuto, poiché alla EO BA, nave sicura e di grosse dimensioni, in assenza di particolari criticità a bordo, era stato assegnato un porto entro il tempo di un’ora, con indicazione di effettuare lo sbarco presso le località indicate in ragione della indisponibilità dei centri di accoglienza siti nelle zone più prossime all’intervento.

Allargando lo spettro della propria indagine, il primo Giudice ha poi osservato che l’intervento era avvenuto in zona SAR libica, con conseguente competenza delle autorità libiche ad assegnare un POS, oppure, in mancanza, battendo la EO BA bandiera norvegese, di quelle dello Stato di bandiera e non dello Stato italiano, che aveva anzi supplito all’inerzia degli altri Stati competenti, potendo pertanto dispiegare la propria competenza nella gestione dei migranti sul territorio nazionale.

Ancora, il T.a.r. ha escluso l’applicabilità nella fattispecie della Risoluzione MSC 167 (78), nella parte in cui essa prevede che “ una nave non dovrebbe essere soggetta a ritardi indebiti, oneri finanziari o altre correlate difficoltà dopo aver assistito le persone in mare; pertanto gli Stati costieri dovrebbero dare il cambio alla nave non appena possibile" (par. 6.3) ”. Ciò in quanto tale previsione è concepita con riferimento alle navi aventi una destinazione specifica e non risulta estensibile al caso delle navi delle ONG.

Infine, da un punto di vista formale, il T.a.r. ha ritenuto i provvedimenti impugnati assimilabili alle ordinanze di polizia marittima concernenti la sicurezza e l’ordine pubblico in mare, previste dall’art. 59 reg. cod. nav. e, in quanto tali, svincolate dall’obbligo di motivazione, obbligo nel caso di specie comunque sinteticamente assolto dalla p.a., ferma restando, in ogni caso, l’applicabilità dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990.

31. Le appellanti hanno contestato tali motivazioni deducendo che:

a) non hanno mai sostenuto l’equiparazione tra porto più sicuro e porto più vicino, quanto piuttosto che sulla base della normativa internazionale di riferimento lo sbarco doveva avvenire nel più breve tempo possibile (come stabilito dalle Convenzioni SAR e SOLAS);

b) la nave non può esser considerata un POS, alla luce della risoluzione MSC.167(78) del 2004, come riconosciuto anche dalla sentenza della Corte di Cassazione 16 gennaio 2020, n. 6626, relativa al noto “caso Rackete”;

c) le valutazioni di opportunità effettuate dall’Amministrazione e ritenuto legittime dal T.a.r. (vicinanza dei centri di accoglienza ai porti utilizzati per lo sbarco e indisponibilità dei centri di accoglienza del sud Italia per sovraffollamento) non erano state indicate nei provvedimenti impugnati, né erano evincibili dagli atti del giudizio, non avendo l’Amministrazione esibito la relativa documentazione ed avendola anzi negata a fronte di esplicita richiesta delle ricorrenti;

d) ai sensi del diritto internazionale, le operazioni di soccorso e di fornitura di un POS si erano radicate in capo all’Italia e non al Paese di bandiera;

e) l’allungamento della tratta di navigazione è idoneo ad incidere fortemente sulle già compromesse condizione psicofisiche dei naufraghi, costretti ad una traversata più lunga solo in quanto migranti;

f) i provvedimenti impugnati non sfuggono all’onere della motivazione, in quanto eminentemente discrezionali, non potendosi peraltro applicare la disposizione dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990;

g) le operazioni di individuazione e di assegnazione del POS non rientrano nell’attività di "polizia amministrativa" e che, peraltro, non possono essere adottate dal Ministero dell’Interno.

32. Ritiene il Collegio che l’impianto motivazionale della decisione impugnata, seppur con le integrazioni e precisazioni che seguono, resista alle censure delle parti appellanti e debba essere pertanto confermato nei suoi punti essenziali.

33. Prima di affrontare il merito della questione è necessario premettere alcune considerazioni di ordine generale sulle diverse tematiche di diritto internazionale che si pongono sullo sfondo della vicenda controversa, concernenti in particolare la discrezionalità dello Stato nell’individuazione del POS e l’equiparazione tra POS e porto più vicino all’evento di soccorso.

33.1. Dalla lettura delle Convenzioni SAR e SOLAS emerge chiaramente che l’obbligo di prestare soccorso non si esaurisce nell’atto di sottrarre i naufraghi al pericolo di perdersi in mare, ma comporta anche l’obbligo accessorio e conseguente di sbarcarli in luogo sicuro (cd. POS). In particolare, il regolamento 33, par. 1.1. del Capitolo V della Convenzione SOLAS e l’art. 3.1.9 dell’Annesso l alla Convenzione SAR prevedono l’obbligo degli Stati di coordinarsi e di cooperare al fine di assicurare che le navi private che hanno fornito assistenza a persone in pericolo di vita possano portare a termine il salvataggio, garantendo che i sopravvissuti siano consegnati in un luogo sicuro e non appena ciò sia ragionevolmente realizzabile, sulla base delle circostanze del caso concreto.

33.2. È ordinariamente competente, per le operazioni di salvataggio e di sbarco, lo Stato responsabile della zona SAR dove è avvenuto il recupero e che ha assunto la titolarità delle operazioni di salvataggio; ciò non toglie che tanto la Convenzione SAR, quanto la Convenzione SOLAS, come interpretate dalla dottrina maggioritaria, prevedano un dovere di attivazione sussidiario in capo agli Stati che ne sono parte, nel senso che la mancata attivazione dello Stato competente impone agli altri Stati di collaborare per supplire alle necessità dei naufraghi e per portarli in salvo, e ciò a prescindere dalla nazionalità della nave che opera il salvataggio e, dunque, dai doveri dello Stato di bandiera.

È vero, infatti, che l’art. 98 della Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare impone ad ogni Stato di esigere dal comandante di una nave che batte la sua bandiera di prestare soccorso a chi si trovi in mare in condizioni di pericolo, ma è altrettanto vero che il medesimo articolo obbliga gli Stati a dotarsi di un efficace sistema di ricerca e soccorso, collaborando con gli Stati adiacenti tramite accordi regionali. A tale tipologia di accordi appare del resto riconducibile la citata Convenzione SAR, che si fonda esattamente sul principio della cooperazione internazionale e che individua nello Stato responsabile della zona SAR interessata dall’evento, ovvero in via sussidiaria negli altri Stati contraenti, l’Autorità responsabile delle attività di coordinamento, affinché venga raggiunto l’effetto utile previsto dalla Convenzione, ovverosia il salvataggio delle vite in mare.

Non può pertanto ritenersi che lo Stato responsabile sia sempre lo Stato di bandiera in quanto titolare della giurisdizione sulla nave soccorritrice. Ed infatti, in disparte il fatto che tale Stato potrebbe trovarsi ad una distanza di migliaia di chilometri dalla zona di intervento, in occasione di un evento di pericolo risulta prevalente l’applicazione delle disposizioni della Convenzione SAR, fondate sul principio della massima rapidità ed efficacia nelle operazioni di salvataggio, piuttosto che sul dato formale della sussistenza della giurisdizione sulla nave soccorritrice.

33.3. Inoltre, in tale complesso e variegato quadro regolatorio, è necessario considerare anche la peculiare condizione del Mar Mediterraneo al largo delle coste nord africane, laddove non tutti gli attori potenzialmente coinvolti dall’evento SAR risultano aver aderito alle molteplici Convenzioni internazionali che concorrono a comporre la cornice giuridica delle operazioni di salvataggio.

Non è infatti superfluo evidenziare che in quel preciso quadrante geografico la zona SAR italiana si interseca con quella maltese, libica e tunisina e che MA non risulta aver sottoscritto gli emendamenti alla Convenzione SAR entrati in vigore il 1° luglio 2006, accompagnati dalle linee guida dell’IMO, mentre la BI non ha aderito alle Convenzioni di Ginevra sui rifugiati, con tutto ciò che ne consegue in termini di individuazione del POS nel rispetto del divieto di refoulement (cfr. precedente punto 17.4. e giurisprudenza ivi indicata, oltre a Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, 23 febbraio 2012, Hirsi ed altri c. Italia).

34. Venendo poi alla individuazione del POS, deve pure osservarsi che né la Convenzione SOLAS, né la Convenzione SAR recano una definizione esplicita di POS o indicano le modalità attraverso le quali designarlo.

34.1. La definizione di POS è contenuta nelle Linee guida sul trattamento delle persone salvate in mare emanate dall’IMO (Risoluzione MSC. (167)78 del 2004), che lo identificano nel posto in cui le operazioni di soccorso si considerano concluse ed in cui la sicurezza e la vita dei naufraghi non è più minacciata, potendo essere soddisfatti i loro bisogni primari.

Le stesse linee guida precisano che, nel caso in cui le persone salvate siano richiedenti asilo o rifugiati, il POS non possa coincidere con un luogo in cui gli stessi potrebbero essere perseguitati, potendo consistere anche in un luogo temporaneo, ovvero in un porto di approdo successivo al soccorso, indipendentemente dalla posizione geografica (cfr. Appendix alle Linee guida IMO del 2004, punto 3).

34.2. Anche le disposizioni di soft law in materia di rifugiati, emanate dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), fanno propendere per un approccio di tipo casistico nell’individuazione del POS, sollecitando gli Stati ad individuarlo in relazione alle peculiarità del caso specifico, potendo detto punto di sbarco coincidere con il porto più vicino in presenza di un numero elevato di persone soccorse a bordo, ma anche nella tappa successiva già programmata per la navigazione in relazione a numeri più contenuti, ovvero nel porto meglio equipaggiato in caso di esigenze, anche mediche, di carattere specifico (cfr. UNHCR Background Not on the Protection of Asylum Seekers and Refugees Rescued at Sea , ed. 2008).

34.3. È dunque corretto ritenere che l’individuazione del POS non possa avvenire in astratto, equiparandolo sic et simpliciter con il porto geograficamente più vicino all’intervento di salvataggio, dipendendo invece la sua individuazione da una molteplicità di fattori legati al caso concreto, quali lo status delle persone tratte in salvo (richiedenti asilo, rifugiati), il numero di naufraghi, la situazione a bordo, le condizioni di salute dei soccorsi, le condizioni metereologiche, la presenza di persone fragili o di minori tra i soccorsi.

35. Per queste ragioni, appare quantomeno dubbia la possibilità di identificare il POS con la nave stessa che ha effettuato il salvataggio. Ed infatti, sebbene le precitate Linee guida prevedano che la nave che presta assistenza possa costituire “ temporaneamente ” un luogo sicuro, la stessa “ dovrebbe essere sollevata da tale responsabilità non appena possano essere intraprese soluzioni alternative ” (par 6.13 delle Linee guida), dovendosi inoltre considerare che le persone soccorse, in quanto potenziali richiedenti asilo, hanno diritto a presentare domanda di protezione internazionale (cfr., in termini, Cass. Pen., sez. III, 16 gennaio 2020, n. 6626).

36. Alla luce di tali premesse, deve concludersi che l’individuazione del POS rientra nella potestà discrezionale dello Stato che opera o coordina le operazioni di salvataggio, il quale deve valutare tutti gli elementi del caso concreto, ivi comprese le esigenze connesse al particolare status delle persone salvate e, dunque, anche il loro inserimento nei circuiti di accoglienza dislocati sul territorio.

37. Calando tali conclusioni nella fattispecie oggetto del presente giudizio, ritiene il Collegio che la procedura elaborata e seguita dalle Autorità italiane, la quale prevede, attraverso l’azione congiunta delle Capitanerie di Porto e del Ministero dell’Interno, l’individuazione, di volta in volta ed in base alle circostanze del caso concreto, del porto di sbarco più sicuro, sia conforme alle indicazioni che si rinvengono in ambito internazionale, dirette a compendiare le esigenze correlate alla sicurezza della navigazione con quelle di ordine pubblico, frutto del doveroso confronto tra le Autorità preposte alle relative competenze istituzionali.

38. Tanto risulta essere avvenuto in occasione degli sbarchi oggetto del presente giudizio, come è emerso dal supplemento istruttorio disposto dal Collegio, avendo il Ministero dell’Interno dato conto di elementi idonei a dimostrare l’adattamento della procedura di sbarco e messa in sicurezza alle contingente del caso concreto, ivi comprese quelle relative all’impatto dello sbarco sulla sicurezza pubblica nelle zone potenzialmente utilizzabili quali POS a giudizio discrezionale delle Autorità preposte.

39. Le Amministrazioni coinvolte hanno allegato di aver considerato le caratteristiche del natante e le condizioni meteo marine – con valutazione di stretta competenza della Capitaneria di Porto – compendiandole con gli aspetti logistici ed organizzativi relativi alla gestione dei flussi ed alla successiva collocazione dei migranti, di stretta competenza del Ministero dell’Interno, previo interpello delle Autorità provinciali di pubblica sicurezza. Tali valutazioni di carattere logistico, rispondenti anche ad esigenze di pubblica sicurezza, si sono in particolare rese necessarie al fine di non congestionare i territori geograficamente più esposti in quanto oggetto anche di “sbarchi autonomi” e non programmabili, alla necessità di programmare l’espletamento delle attività di fotosegnalamento e di identificazione (immediatamente conseguenti allo sbarco), nonché quelle afferenti alla successiva proposizione delle domande di protezione internazionale.

40. Chiarita la conformità delle procedure adottate dalle Autorità nazionale, per la gestione degli sbarchi dei migranti soccorsi da navi appartenenti alle ONG, rispetto al quadro normativo sovranazionale, si può ora passare a stabilire se debbano ritenersi fondate le doglianze formulate dalle odierne appellanti in relazione alla capienza dei centri di accoglienza potenzialmente interessati dalla gestione dei due eventi di salvataggio oggetto del presente giudizio.

41. In particolare, le appellanti hanno dedotto che l’assegnazione dei porti di Ancona e di La Spezia, oltre ad essere immotivate, sarebbero risultate in concreto illogiche e contraddittorie, considerato che in Sicilia erano disponibili n. 168 posti, a fronte dei 44 posti disponibili ad Ancona e dei 5 disponibili a La Spezia, non risultando, peraltro, i porti di Ancona e La Spezia sufficientemente strutturati per gestire gli sbarchi. Inoltre, secondo le prospettazioni delle appellanti, dopo lo sbarco a La Spezia, alcuni dei naufraghi erano stati trasferiti in centri di accoglienza del sud Italia (in particolare a Foggia) mediante trasposto su strada, il che avrebbe conclamato la contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione.

42. Queste deduzioni e censure non sono risultate fondate alla luce del supplemento istruttorio disposto dal Collegio in corso di causa.

43. Il Ministero dell’Interno ha infatti chiarito che la condizione di affollamento dei centri di accoglienza rappresentata dalle appellanti non risulta aggiornata, poiché riferita al mese di novembre 2022, mentre nella data del 7 gennaio 2023 tutti gli hotspot ed i CAS presenti in Sicilia, Calabria e Puglia risultavano già in gravi condizioni di sovraffollamento, saturi o prossimi alla condizione di piena saturazione, dovendosi comunque nei suddetti punti di accoglienza garantire una quantità minima di posti disponibili per i cd. “sbarchi autonomi” non preventivamente programmabili, a cui quelle Regioni sono ordinariamente esposte.

Il Ministero ha poi rappresentato che lo sbarco della EO BA presso il porto di Ancona aveva consentito l’accoglimento immediato dei 22 minori a bordo presso strutture dedicate attive nel territorio delle Marche, mentre i 51 adulti presenti a bordo della nave erano stati tradotti presso centri di accoglienza siti in Lombardia via terra, affrontando un viaggio più breve di quello che sarebbe stato necessario se gli stessi fossero sbarcati in Sicilia o nel sud Italia.

Quanto all’evento del 23 gennaio 2023, il Ministero ha rappresentato che parimenti le strutture ricettive site nelle Regioni Sicilia, Puglia e Calabria risultavano già sature in misura corrispondente al 95,94% e che tutti gli adulti tratti in salvo erano stati collocati presso centri situati nel nord Italia, così come gran parte di minori, ad eccezione di n. 27 soggetti effettivamente condotti presso una struttura di nuova attivazione sita in Foggia, stante la carenza di posti presso altri centri attrezzati.

I dati sopra indicati sono stati tratti, secondo quanto chiarito dal Ministero dell’Interno, dal Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione.

44. Le appellanti hanno contestato i dati riportati dalla parte pubblica sulla base della consulenza tecnica versata in atti, redatta da un esperto del settore. In sostanza, le appellanti hanno lamentato la mancata considerazione dei posti disponibili presso l' hotspot di Taranto e nel sistema SAI (Sistema di Accoglienza e Integrazione), eccependo l’incongruenza dei numeri indicati dall’Amministrazione rispetto a quelli acquisiti in occasione di alcuni accessi civici effettuati nei confronti del Ministero dell’interno, dovendosi al contrario ritenere che in occasione dello sbarco del 7 gennaio 2023 nei centri delle Regioni Sicilia, Puglia e Calabria, erano comunque disponibili almeno 401 posti, mentre in data 24 gennaio 2023 nelle predette Regioni dovevano ritenersi disponibili almeno 311 posti.

45. Le deduzioni delle appellanti non possono essere condivise, poiché il consulente incaricato ha contestato gli elementi istruttori ostesi dal Ministero dell’Interno in maniera empirica, integrando alcune risposte fornite delle Autorità competenti, a fronte di specifiche richieste di accesso civico generalizzato, con i dati estrapolati da una ricerca denominata “Centri di Italia”, tratti da una piattaforma liberamente accessibile basata a sua volta sugli elementi ottenuti tramite accessi civici o desunti dall’analisi dei bandi di gara e affidamento di gestione pubblicati dalle singole Prefetture.

Sulla base del materiale così raccolto, il consulente ha fornito una personale ipotesi ricostruttiva della potenziale capacità ricettiva delle strutture presenti nelle regioni del sud Italia, onde farne discendere l’inattendibilità del diverso dato fornito dal Ministero dell’Interno.

46. Tale modus operandi non può essere ritenuto idoneo a restituire un dato attendibile, in quanto fondato su elementi parziali, desunti da ricerche o singole richieste di accesso civico, integrati in maniera empirica ed opinabile dal consulente di parte e, dunque, evidentemente inidonei a confutare il dato espresso dall’Autorità preposta istituzionalmente alla gestione del fenomeno migratorio, in possesso di tutte le informazioni rilevanti al fine di ricostruire l’effettiva capienza delle strutture, nonché le eventuali situazioni di criticità per l’ordine pubblico nelle diverse località eventualmente individuabili per lo sbarco.

47. A ciò deve aggiungersi che la mancata considerazione della potenziale capienza dell’ hotspot di Taranto, ovvero il riferimento, nei conteggi operati dall’Amministrazione, alla disponibilità di posti presso i centri CAS e Governativi, con esclusione di tutti gli hotspot e dei posti disponibili nel sistema SAI delle tre regioni considerate e delle altre limitrofe, non è idonea a dimostrare l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione.

A tal riguardo deve infatti osservarsi che le strutture di primo soccorso ed accoglienza, c.d. hotspot , definiti “punti di crisi” dall’art. 10 ter del d.lgs. n. 286/1998, sono aree designate, nelle quali, subito dopo lo sbarco, i migranti soccorsi sono preidentificati, sottoposti ad accertamenti medici e informati sulla condizione di persone irregolari e sulle possibilità di richiedere la protezione internazionale. Successivamente, i migranti che hanno manifestato la volontà di chiedere asilo in Italia vengono trasferiti presso le strutture di accoglienza di primo livello (CPA e CAS), dislocate sull’intero territorio nazionale, ove permangono in attesa della definizione della domanda di protezione internazionale. Gli stranieri giunti in modo irregolare in Italia che non fanno richiesta di protezione internazionale o non ne hanno i requisiti sono invece trattenuti nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR), previsti dall’art.14 del d.lgs. n. 286/1998, istituiti per consentire l'esecuzione del provvedimento di espulsione da parte delle Forze dell'ordine.

È dunque evidente che la dislocazione territoriale delle strutture indicate e la connessione tra le varie fasi che seguono la prima assistenza, dirette a consentire la definizione della domanda di protezione internazionale, ovvero i rimpatri, si svolgono presso una pluralità di strutture preposte dislocate sull’intero territorio nazionale, ed impongono, pertanto, una gestione preventivamente accentrata dell’evento, che deve considerare non solo le esigenze di assistenza materiale, ma anche i successivi adempimenti necessari a distinguere i migranti economici dai richiedenti asilo, dislocandoli in maniera differenziata.

48. Appare pertanto del tutto legittimo che l’Autorità amministrativa gestisca in maniera anticipata i flussi di ingresso, ponendo mente non solo alla fase iniziale dello sbarco, ma anche a quelle immediatamente successive, “smistando” i singoli arrivi in maniera ordinata e rispondente, da un lato, alla capienza degli hotspot (che si trovano usualmente in prossimità dei punti di sbarco), ma anche dei centri di accoglienza di primo livello, interessati immediatamente dopo dal flusso in ingresso.

49. A ciò deve poi aggiungersi che l’Amministrazione è tenuta anche a considerare la tipologia delle persone da collocare presso le diverse strutture disponibili, imponendosi un trattamento parzialmente differenziato e, dunque, una collocazione derogatoria, in presenza di nuclei familiari, donne in stato di gravidanza, minori stranieri non accompagnati ed altri soggetti vulnerabili. Ciò implica l’impossibilità di calibrare in maniera assolutamente certa e, dunque, perfettamente predeterminabile sulla base del solo dato numerico delle persone a bordo, la coincidenza tra il numero di migranti tratti in salvo ed i posti disponibili presso i punti di sbarco territorialmente più prossimi rispetto all’evento di salvataggio.

50. Residuano le censure relative alla violazione dell’obbligo di motivazione ed alla connessa natura giuridica dei provvedimenti impugnati.

51. Osserva il Collegio che i provvedimenti di assegnazione di porti di sbarco presentano caratteristiche peculiari, risultando accostabili tanto alle autorizzazioni costitutive, tanto agli ordini.

Delle autorizzazioni costitutive condividono l’aspetto accrescitivo, concretandosi in un atto permissivo, che riscontra un’istanza e che attribuisce nuove facoltà, subordinatamente ad una previa valutazione di compatibilità con l’interesse pubblico; degli ordini e, in particolare, dei comandi, condividono invece il carattere imperioso ed impositivo di un facere determinato e necessitato da contingenti esigenze di celerità e speditezza.

Tale seconda connotazione risulta peraltro prevalente, risolvendosi l’assegnazione del punto di approdo e di sbarco in un atto organizzativo che deve ineludibilmente rispondere a criteri di celerità ed efficienza, funzionali all'efficacia dell'attività di salvataggio e che non deve pertanto trovare ostacoli o subire restrizioni di natura formale o procedurale prive di incidenza sostanziale sui suoi contenuti, posto che esso esaurisce la propria funzione all'interno della gestione del singolo evento e, in quanto tale, intrinsecamente non necessita di motivazione.

Si tratta, in altri e più espliciti termini, di un precetto imperativo che si esaurisce in un comando diretto, necessario per imporre al destinatario il compimento di una determinata azione per ragioni di celerità e prontezza ontologicamente incompatibili con l’esplicitazione delle ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della decisione.

51.1. Sarebbe del tutto illogico, del resto, imporre un obbligo di motivazione specifica ad una decisione che, impattando sulla vita delle persone, implica tempi di valutazione e di azione incompatibili con la conduzione di una fase istruttoria “ordinaria” (e con il correlato obbligo di partecipazione procedimentale) previsti dalla legge generale sul procedimento amministrativo, della quale la motivazione del provvedimento rappresenta la fisiologica estrinsecazione.

Sotto tale profilo, non risulta eccentrico l’accostamento, mutatis mutandis , al novero delle ordinanze di polizia marittima previste dall’art. 59 del reg. cod. nav., non certo in relazione al contenuto del provvedimento (chiaramente non compreso nell’elencazione dell’articolo) o all’autorità emanante (Capo di Circondario Marittimo), quanto piuttosto alla finalità di regolazione e di integrazione del corpo normativo in relazione alle necessità emergenti della situazione in atto, per assicurare l’ordinato svolgimento delle attività marittime evitando eventuali danni e pericoli che potrebbero derivare alla collettività da attività svolte arbitrariamente dai singoli e sottratte, per questo motivo, all’obbligo di motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2022, n. 3227; id., sez. VI, 13 giugno 1995, n. 583).

51.2. Pertanto, nel caso di specie, non poteva pretendersi in capo all’Amministrazione, nelle circostanze date, un obbligo di motivazione vieppiù rafforzato – quale avrebbe dovuto essere nella prospettiva delle parti appellanti - in considerazione del contesto di urgenza ed emergenziale al quale l’Autorità preposta è stata chiamata a far fronte, il quale ha imposto l’utilizzo di strumenti duttili, in grado di adattarsi al variegato e sempre mutevole contesto di intervento.

51.3. È pertanto evidente che, a fronte di tale peculiare tipologia di provvedimento, il momento conoscitivo delle ragioni che hanno condotto l’Autorità amministrativa ad emanare le determinazioni impugnate, onde valutare la legittimità e la congruenza dell’ iter logico seguito dall’Amministrazione, non può che spostarsi in un momento successivo all’emanazione dell’ordine, quando il destinatario può far valere le proprie legittime esigenze conoscitive mediante gli strumenti all’uopo provisti dall’ordinamento, ovvero anche in sede processuale, com’è del resto avvenuto nell’ambito del presente giudizio.

52. Per le ragioni esposte l’appello deve essere in conclusione respinto.

53. La peculiarità, la complessità ed il composito quadro normativo che fa da sfondo alla questione fattuale giustificano la compensazione delle spese del giudizio di appello tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO