Pubblicato il 22/05/2025

N. 04451/2025REG.PROV.COLL.

N. 04829/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4829 del 2023, proposto dal Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

contro

il dott. ON AL, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Gemma e Chiara Adele Pero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 16276/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del dott. ON AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025, il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il dott. ON AL, è un magistrato, già Direttore Generale delle risorse materiali dei beni e dei servizi presso il Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della Giustizia.

Con provvedimento del 25 settembre 2008, per esigenze di sicurezza, gli è stato concesso l’uso di un’unità abitativa ad uso foresteria.

In una prima fase il canone veniva liquidato (e pagato) sulla base delle giornate di effettiva presenza nell’alloggio. Con decorrenza dal 15 settembre 2012, il dott. AL provvedeva al pagamento del canone su base mensile, in ottemperanza di quanto disposto dal provvedimento n. GDAP 0286429 del 2 agosto 2012, comunicatogli con nota del 29 agosto 2012.

Decorsi quasi sei anni dalla presa di possesso dell’immobile, con nota del 28 maggio 2014 avente oggetto la “ quantificazione degli oneri occupazionali presso l’alloggio sito in Roma, Via della Scimia 5, app. 3 ”, pervenuta in data 30 giugno 2014, la Direzione Generale delle Risorse materiali, dei Beni e dei Servizi, comunicava al dott. AL di aver dovuto affrontare “ la complessa questione concernente la determinazione degli oneri occupazionali accessori a carico degli assegnatari degli alloggi di servizio dell’Amministrazione Penitenziaria, concessi in uso ai sensi del D.P.R. del 15 novembre 2006, n. 314 ”. La nota così proseguiva: « A tale scopo è stato di recente emanato il P.D.G. del 11 marzo 2014, successivamente vistato a cura del M.E.F. - U.C.B. presso il Ministero della Giustizia, il quale stabilisce i criteri in base ai quali determinare detti oneri. Ciò premesso, si rappresenta che, relativamente all’alloggio di servizio dell’Amministrazione Penitenziaria sito in Roma, ubicato presso vicolo dello Scimia 5, app. 3, assegnato in concessione d’uso a titolo oneroso alla S.V. per il periodo intercorrente tra la data del 11.10.2008 e quella del 31.12.2013, è stato quantificato in euro 26.607,90 (ventiseimilaseicentosette/90), l’importo complessivo dovuto per tale uso, corrispondente al relativo canone di occupazione, nonché agli oneri accessori (utenze ed altri servizi dedicati ed annessi). Tenuto conto, altresì, che per il periodo in questione risulta essere stata già versata, a titolo di acconto, una somma pari complessivamente ad euro 6.505,08 (seimilacinquequecentocinque/08), ne consegue un complessivo arretrato passivo ammontante ad euro 20.102,82 ».

Con comunicazione del 27 giugno 2014, il dott. AL contestava la pretesa del Ministero, invitandolo alla revoca degli atti adottati nei suoi confronti.

A fronte del mancato riscontro da parte dell’Amministrazione, il dott. AL adiva il TAR Lazio, impugnando tutti gli atti adottati dal Ministero e contestando la pretesa da questo avanzata.

2. Con motivi aggiunti, il ricorrente ha quindi impugnato il nuovo provvedimento adottato dall’Amministrazione, ovvero la nota prot. comunicazione n. 4388 del 2 aprile 2015, con la quale il DAP - Centro Amministrativo “Altavista”, in persona del Direttore, procedeva a “ determinare i nuovi calcoli richiesti e sulla base di tali calcoli ” invitava il ricorrente “ al pagamento della somma complessiva per la fruizione dell’alloggio dal 3.06.2009 al 31.12.2014 di 14.876,60 ”, nonché gli atti alla stessa presupposti.

3. Con sentenza n. 16276 del 2022 il TAR, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, ha accolto il ricorso per motivi aggiunti (ritenendo, invece, improcedibile la domanda di annullamento della nota 28 maggio 2014) ed ha accertato l’infondatezza della pretesa dalla p.a. resistente nei confronti del ricorrente relativa al pagamento da parte di quest’ultimo di somme, ulteriori rispetto a quelle già versate, a titolo di oneri per l’uso dell’unità abitativa sita in Roma, in vicolo della Scimia 5.

Dall’interpretazione del provvedimento di concessione adottato dalla p.a. in favore del ricorrente, il giudice di prime cure ha concluso che i rapporti tra l’Amministrazione e il ricorrente, con riferimento all’utilizzo dell’immobile, fossero regolati dagli artt. 1804 e ss. c.c. – e non dalla disciplina di cui al DPR n. 314 del 2006 – con conseguente illegittimità della pretesa avanzata dalla p.a. tramite gli inviti di pagamento impugnati con i motivi aggiunti.

In ogni caso, quand’anche fosse stato ritenuto applicabile l’art. 12 del DPR n. 314 del 2006, le pretese dell’Amministrazione dovevano ritenersi illegittime perché avanzate in violazione di un legittimo affidamento ormai maturato in capo al dott. AL.

4. Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello il Ministero della Giustizia, articolando le seguenti censure:

- il TAR avrebbe errato nel qualificare le determinazioni di cui al PDG n. 1569 dell’11 marzo 2014. Tale provvedimento si limita a quantificare il corrispettivo dovuto per il godimento dell’alloggio demaniale, corrispettivo già dovuto in forza dell’art. 12, comma 2, DPR n. 314 del 2006. Non vi sarebbe stata, quindi, alcuna modifica retroattiva del rapporto concessorio;

- la sentenza del TAR avrebbe errato nel ritenere leso l’affidamento dell’usuario. In particolare, il giudice di prime cure, sulla base del comportamento complessivo delle parti dopo l’adozione del provvedimento concessorio, non avrebbe dovuto interpretare quest’ultimo come concessione in comodato, ma come concessione disciplinata dal DPR n. 314 del 2006. Ciò perché le somme richieste dall’Amministrazione erano domandate “ salvo conguaglio ”. Lo stesso ruolo dell’appellato, Direttore Generale delle Risorse Materiali dei beni e servizi presso il D.O.G., avrebbe consentito allo stesso di avere contezza delle determinazioni e degli atti di indirizzo relativi alla generalizzata applicazione del PDG n. 1569/14. Inoltre il breve lasso di tempo intercorso tra il pagamento dei canoni da parte del dott. AL (a partire dal 15 settembre 2012) e la quantificazione degli importi da conguagliare (maggio-giugno 2014) indurrebbe ad escludere la formazione di un legittimo affidamento. Nel titolo concessorio, del resto, la concessione era espressamente qualificata come “ a titolo oneroso ”. Quanto alla insussistenza di un legittimo affidamento, l’appellante richiama anche quanto statuito, in un caso analogo, da questo Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 dicembre 2019, sentenza n. 8489;

- la sentenza appellata sbaglierebbe nel ritenere inapplicabile al rapporto controverso la disciplina di cui al DPR n. 314 del 2006, a causa dei richiami, nell’atto concessorio, alla disciplina sul comodato d’uso. La specialità del rapporto concessorio dovrebbe, infatti, ritenersi prevalente. Non vi sarebbe comunque contrasto tra la gratuità propria del comodato e il rapporto concessorio in questione, che comporta il mero pagamento di oneri per le utilità connesse al godimento dell’immobile e non di un vero e proprio corrispettivo.

5. Si è costituito il dott. AL, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza pubblica del 15 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.1 È innanzitutto necessario interpretare il provvedimento del 25 settembre 2008 con il quale è stato concesso l’uso dell’unità abitativa, per comprendere se dallo stesso si può evincere la portata degli oneri economici posti a carico dell’odierna parte appellata.

In primo luogo si osserva che l’alloggio è stato concesso per ragioni di sicurezza e che, nelle premesse del provvedimento, è presente un richiamo alla legge n. 133 del 2002 (legge di conversione del DL n. 83 del 2002, recante “ Disposizioni urgenti in materia di sicurezza personale ed ulteriori misure per assicurare la funzionalità degli uffici dell’Amministrazione dell’interno ”). Tale circostanza non è però determinante, giacché il DL n. 83 del 2002 nulla dispone circa gli oneri legati all’utilizzo di abitazioni pubbliche assegnate per ragioni di sicurezza.

L’art. 12 del DPR 15 giugno 2006 n. 314 (Regolamento per la disciplina dell’assegnazione e della gestione degli alloggi di servizio per il personale dell’Amministrazione penitenziaria), ai primi due commi, dispone, invece, quanto segue: « 1. Con provvedimento del direttore generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi sono individuate, nell’ambito delle strutture dell’Amministrazione penitenziaria, le unità abitative ad uso temporaneo da destinare […] al personale del Ministero della giustizia quando ricorrono documentate esigenze di sicurezza. 2. Il canone giornaliero per l’utilizzo delle unità abitative, commisurato al costo dei servizi, inclusi acqua, energia elettrica, riscaldamento, uso della mobilia ed altri servizi comuni connessi con il normale uso dell’alloggio, è stabilito con provvedimento del direttore generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, tenuto altresì conto delle caratteristiche degli immobili, della loro ubicazione e dei servizi erogati ».

Il provvedimento di assegnazione dispone, inoltre, che: « All’assegnatario incombono gli obblighi dettati dagli artt. 1804 c.c. e seguenti ». Si tratta delle norme relative alla disciplina del comodato. In particolare, ad esempio, l’art. 1804, comma 1, prevede che il comodatario sia tenuto a custodire e a conservare la cosa con la diligenza del buon padre di famiglia, mentre il comma 2 impedisce di concedere a terzi l’uso della cosa senza il consenso del comodante.

Non è invece richiamato l’art. 1803 c.c., che esprime la nozione di comodato e prevede che lo stesso sia un contratto essenzialmente gratuito. È quindi assai dubbio che, di per sé, il richiamo agli artt. 1804 ss. c.c. sia sufficiente a qualificare il provvedimento di concessione come volto a costituire un comodato gratuito giustificato da ragioni di sicurezza (come sembrerebbe aver fatto il TAR nella sentenza impugnata).

1.2 Come riconosciuto dalla giurisprudenza, l’interpretazione dell’atto amministrativo è da condurre sulla base dei principi generali, desumibili dagli artt. 1362 ss. c.c. sull’interpretazione del contratto, in quanto compatibili con il provvedimento amministrativo ed espressivi di canoni di logica ermeneutica (si veda, ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, 21 febbraio 2024, n. 1731).

L’art. 1362 c.c. dispone che: « Nell’interpretare il contratto si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole. Per determinare la comune intenzione delle parti, si deve valutare il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto ».

Ebbene, nel caso di specie, l’assegnatario dell’alloggio ha iniziato a corrispondere fin da subito un canone giornaliero connesso all’utilizzo dell’alloggio, il che ulteriormente induce ad escludere che l’Amministrazione abbia inteso configurare, con il provvedimento di assegnazione, un comodato gratuito.

A ciò si aggiunga che, il 29 agosto 2012, l’Amministrazione ha comunicato all’odierna parte appellata, anche ai fini dell’art. 7 legge n. 241 del 1990, l’adozione del provvedimento con cui si disponeva, a decorrere dal 15 settembre 2012, che il canone per l’utilizzo dell’alloggio fosse corrisposto in relazione a tutto il periodo di assegnazione e non più solo alle giornate di effettivo utilizzo. Tanto il provvedimento, quanto la relativa comunicazione, facevano espresso riferimento al DPR n. 314 del 2006 che, quindi, all’evidenza doveva considerarsi applicabile alla concessione in discussione.

1.3 Dagli atti di causa non è chiaro sulla base di quali provvedimenti siano stati determinati i canoni dal momento dell’assegnazione fino all’adozione del Provvedimento del Direttore Generale dell’11 marzo 2014. Quest’ultimo fa riferimento alla necessità di rivisitare alcuni parametri contenuti nel PDG 18 giugno 2013, mentre non è indicato quali provvedimenti abbiano in precedenza regolato la materia.

Ad ogni modo il PDG 11 marzo 2014 prevedeva che i nuovi canoni fossero applicati “ a far data dal secondo mese successivo alla emanazione del presente provvedimento ” (lettera g del dispositivo). Successivamente, però, con PDG 1 luglio 2014, qualificato come di interpretazione autentica, si disponeva che il PDG 11 marzo 2014 si applicasse a tutti i rapporti instaurati in base al DPRn. 314 del 2006, fin dalla data di entrata in vigore di quest’ultimo (1 marzo 2007).

2.1 Si deve ora passare all’esame dei motivi di appello.

Preliminarmente, però, occorre osservare che la sentenza impugnata, nella propria motivazione, prima esclude l’applicabilità del DPR n. 314 del 2006 alla fattispecie in discussione (punto 3 in diritto), per poi aggiungere che, anche nel caso in cui il DPR n. 314 del 2006 fosse da considerare applicabile, dovrebbe comunque riconoscersi un affidamento meritevole di tutela in capo all’odierna parte appellata, in ordine al fatto che la stessa non avrebbe dovuto versare alcuna altra somma a titolo di corrispettivo per l’uso dell’immobile (punto 4 in diritto).

Nel riconoscere un legittimo affidamento in capo al dott. AL, la sentenza ritiene di accogliere il terzo motivo di ricorso. Quest’ultimo faceva riferimento anche all’illegittimità del PDG 1 luglio 2014 (che disponeva la retroattività del PDG 11 marzo 2014), che però non è stato espressamente annullato dalla sentenza gravata (la quale, anzi, in motivazione, non lo prende in alcun modo in considerazione). Né la richiesta di annullamento del PDG 1 luglio 2014 è stata reiterata in appello con ricorso incidentale.

2.2 Venendo all’esame dei motivi di appello, devono essere accolte le deduzioni secondo cui il DPR n. 314 del 2006 era da considerare applicabile al caso in esame.

Si è già detto, infatti, che dal comportamento delle parti successivo all’adozione del provvedimento può escludersi che lo stesso abbia dato luogo a un comodato gratuito. Se è vero che il provvedimento di concessione non menziona il DPR citato, è altrettanto vero che lo stesso è un atto di natura regolamentare, come tale avente natura generale e quindi applicabile a ogni fattispecie riconducibile alla sua disciplina. Né, d’altra parte, l’odierna parte appellata ha offerto una ricostruzione alternativa circa il quadro normativo che avrebbe disciplinato la quantificazione degli oneri corrisposti all’Amministrazione per il godimento dell’immobile.

2.3 Al contrario, non possono trovare accoglimento i motivi diretti contro le parti della sentenza di primo grado che hanno affermato la sussistenza di un legittimo affidamento.

Va rilevato, al riguardo, come l’Amministrazione appellante non faccia in alcun modo valere il mancato annullamento del PDG 1 luglio 2014 (il quale non è richiamato neppure dalla nota del 2 aprile 2015 annullata dal TAR), che quindi non può essere preso in considerazione dal Collegio. Ma una volta sgombrato il campo dal PDG 1 luglio 2014, non vi è dubbio che una interpretazione del PDG 11 marzo 2014 volta a riconoscerne efficacia retroattiva sia (quantomeno) contraria al principio di buona fede, che presiede non solo l’attività ermeneutica relativa al singolo atto amministrativo, ma l’intero rapporto instaurato dal provvedimento di assegnazione dell’immobile.

Infatti, secondo il criterio di interpretazione di buona fede, ex art. 1366 c.c., gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla p.a. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative ( ex IS , si veda Cons. Stato, Sez. III, 2 settembre 2013, n. 4364).

Dagli atti di causa non emerge alcun elemento volto a provare che i pagamenti effettuati a partire dal 2008 fossero da intendersi “ salvo conguaglio ”, né, tantomeno, che il conguaglio in questione dovesse essere calcolato proprio sulla base del PDG poi approvato l’11 marzo 2014.

L’unica indicazione circa la necessità di operare un futuro conguaglio si rinviene nella già citata comunicazione del 29 agosto 2012, la quale, però, oltre a non chiarire, specie per il passato, su quali basi normative i pagamenti effettuati dovessero considerarsi meri anticipi, si limitava a fare riferimento all’adozione di un futuro decreto ministeriale che avrebbe dato attuazione al DPR n. 314 del 2006. Non si comprende, quindi, perché i conguagli dei pagamenti effettuati fin dall’inizio della concessione dell’alloggio dovrebbero essere calcolati sulla base del PDG 11 marzo 2014, che peraltro, come accennato, sostituiva un altro PDG del 2013. In ogni caso deve sottolinearsi come nessuna delle deduzioni dell’Amministrazione appellante sia basata sulla comunicazione del 29 agosto 2012.

Si è visto peraltro come il PDG 11 marzo 2014, secondo una interpretazione letterale, si limitasse a disporre esclusivamente per il futuro, il che già di per sé sarebbe sufficiente a giudicare infondate le pretese dell’Amministrazione.

3. Alla luce di quanto sopra l’appello può trovare accoglimento solo nella parte in cui ritiene applicabile il DPR n. 314 del 2006 alla fattispecie oggetto del presente giudizio, mentre per il resto deve essere rigettato. Il dispositivo della sentenza impugnata può quindi essere confermato.

Le peculiarità della controversia giustificano la compensazione delle spese di giudizio della presente fase.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge, confermando con diversa motivazione la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO