Pubblicato il 16/07/2025

N. 06234/2025REG.PROV.COLL.

N. 08407/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8407 del 2024, proposto da AT LL società agricola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RA- Autorita' di regolazione per energia reti e ambiente, Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza ter ) n. 15018 del 23 luglio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RA, del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica e di GSE S.p.a.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il consigliere Carmelina Addesso e udito per la parte appellante l’avvocato Giuseppe Carlomagno su delega dell’avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dal GSE;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è la nota del GSE datata 1 marzo 2023 e avente ad oggetto “ Conclusione del procedimento per l’adeguamento dell’algoritmo di applicazione della Tariffa Fissa Omnicomprensiva (nel seguito, TFO) rimodulata ai sensi dell’articolo 26 del Decreto- Legge 24 giugno 2014, n. 116, nonché per la rideterminazione del conguaglio 2021 e delle successive erogazioni; impianto fotovoltaico denominato IMPIANTO PV RC 1MW identificato con il numero 1001101, di potenza pari a 999,12 kW, ubicato in STRADA VICINALE DEL MOLINO DELL'ASTRONE, SNC, Comune di CHIUSI, nella titolarità del Soggetto Responsabile OR RC SOCIETA' AGRICOLA S.R .L. .”

2. La società agricola AT LL è titolare di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 999,12 kW, sito nel Comune di Chiusi (SI) e ammesso alla tariffa fissa onnicomprensiva (TFO) sulla base del d.m. 5 luglio 2012 (quinto conto energia).

3. L’impianto rientra nell’ambito di applicazione del d.l. 91/2014 (c.d. spalma incentivi).

4. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente trasposto in sede giurisdizionale, la società ha impugnato la nota con cui il GSE ha rideterminato la TFO a seguito dell’adeguamento dell’algoritmo di calcolo e ha calcolato un importo a debito della società pari ad euro 164.179,15.

5. Il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter , con sentenza n. 15018 del 23 luglio 2024, ha respinto il ricorso rilevando che: a) la revisione dell’algoritmo è una mera rettifica del meccanismo di calcolo previsto ab origine dal sistema della tariffa onnicomprensiva e poi confermato dallo spalma incentivi; b) non è possibile qualificare la revisione della formula come una modifica con effetti retroattivi, trattandosi di una rettifica della stessa e non, invece, di un provvedimento conseguente all’esercizio del potere di autotutela; c) il richiamo dell’art. 26, comma 4, d.l. 91/2014 all’art. 5, comma 1, secondo periodo, del d.m. 5 luglio 2012 ha natura di rinvio materiale e riguarda il meccanismo di calcolo ivi previsto; d) la revisione dell’algoritmo non si traduce in un provvedimento di autotutela, essendo invece un atto di rettifica di un errore nella trasposizione del dettato normativo all’interno della formula numerica.

6. La società ha interposto appello, articolando tre motivi di gravame.

7. Si è costituito per resistere il GSE che ha depositato memoria, chiedendo il rigetto del gravame sulla base dei precedenti di questa sezione relativi a controversie di tenore analogo a quella per cui è causa.

7.1. Si sono, altresì, costituiti RA e il Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica.

8. In vista dell’udienza di trattazione l’appellante ha depositato memoria di replica, insistendo per l’accoglimento.

9. All’udienza dell’8 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello è infondato.

11. Con il primo motivo di appello la società deduce “ error in procedendo e in iudicando - violazione dell’art 64 c.p.a. - carenza di motivazione – eccesso di potere per illogicita’ e contraddittorieta’ – fondatezza del primo motivo del ricorso - violazione di legge – violazione del dm 5 luglio 2012 e dell’art. 26 del d.l. 24 aprile 2014, n. 91 – difetto di potere – violazione dell’art. 117 cost. in relazione al regolamento ue 6 ottobre 2022, n. 2022/1854 – violazione dell’art. 15 bis del dl 27 gennaio 2022, n. 4 – violazione dell’art. 1, commi 30 e ss della legge 28 dicembre 2022, n. 197 - eccesso di potere per sviamento – difetto di istruttoria e motivazione con riferimento al primo motivo di diritto ”. La sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso poiché, per un verso, lo spalma incentivi ha modificato in modo sostanziale la tariffa incentivante (garantendo all’operatore, a fronte della rimodulazione della tariffa, il pieno diritto a ottenere in ogni caso il valore di mercato dell’energia, oltre alla componente incentivante) e, per altro verso, il GSE non si è limitato ad una mera rettifica dell’algoritmo ma ha modificato le voci che compongono la tariffa omnicomprensiva, travalicando i propri compiti istituzionali.

12. Il motivo è infondato.

13. Ad avviso dell’appellante, lo spalma incentivi avrebbe modificato la struttura della tariffa, che da fissa e omnicomprensiva sarebbe diventata variabile e articolata in due componenti distinte (incentivante e non incentivante), con conseguente equiparazione di trattamento degli impianti di piccola taglia e di quelli di grande taglia.

14. La tesi non può essere condivisa.

15. L’art. 26, comma 4, d.l. 91/2014 stabilisce che, per le TFO erogate ai sensi del quarto e del quinto conto energia, le riduzioni di cui all’allegato 2 del decreto si applicano alla sola componente incentivante “calcolata” secondo le modalità di cui all’articolo 5, comma 1, secondo periodo, del decreto 5 luglio 2012.

16. Il dato testuale è chiaro nel senso che: i) la rimodulazione dello spalma incentivi si applica alla sola componente incentivante della TFO e non all’intera tariffa; ii) la componente incentivante è calcolata con la stessa modalità con cui è calcolata la componente incentivante per gli impianti superiori a 1 MW; iii) la TFO rimodulata rimane quella erogata ai sensi del quarto e quinto conto energia, ossia fissa e onnicomprensiva, sebbene costituita da due componenti, quella incentivante e quella non incentivante.

17. Per contro, l’articolo sopra richiamato non stabilisce: i) che la tariffa da fissa diventi variabile e da onnicomprensiva sia scomposta in due distinte e autonome voci di ricavi, una tariffaria e una di mercato; ii) che la valorizzazione dell’energia prodotta – la c.d. componente non incentivante –dipenda solo dal prezzo di mercato e possa superare la TFO; iii) che il regime incentivante degli impianti di piccola taglia sia equiparato a quello degli impianti di taglia superiore.

18. La tesi dell’appellante si infrange, quindi, sul dato testuale.

19. Come chiarito da questa sezione in contenziosi di tenore analogo a quello per cui è causa (sent. nn. 2824, 2825, 2826, 2827, 2828, 2829, 2830, 3814, 5026, 5027, 5207 e 5208 del 2025), il rinvio all’art. 5, comma 1, d.m. 5 luglio 2012, disposto dall’art. 26 d.l. 91/2014, riguarda esclusivamente il meccanismo di calcolo poiché il perimetro applicativo della disposizione è stabilito a monte dalla norma spalma incentivi e il richiamo al d.m. 5 luglio 2012 è finalizzato solo a mutuare il metodo quantitativo per la determinazione della componente incentivante della tariffa.

20. Sul piano finalistico, il richiamo alla modalità di calcolo della componente incentivata prevista per gli impianti di taglia superiore ha la sola finalità di limitare a tale quota la rimodulazione tariffaria prevista dal d.l. 91/2014 e non quella di trasformare la tariffa da fissa a variabile.

21. La disciplina di settore non contempla affatto due canali di remunerazione dell’energia prodotta dagli impianti fino a 1 MW-ossia la tariffa e il prezzo zonale-ma un’unica fonte costituita dalla tariffa fissa e onnicomprensiva che viene influenzata “dall’interno” dal prezzo zonale, ai fini della quantificazione delle due componenti, incentivata e non incentivata; la componente incentivata è tanto maggiore quanto minore è il prezzo zonale mentre la componente non incentivata, costituita dal prezzo zonale, trova un limite nella tariffa.

22. La tariffa perderebbe i caratteri di stabilità e di onnicomprensività- intrinseci alla struttura e natura del sistema di incentivazione mediante TFO - qualora il prezzo zonale venisse considerato non un fattore di determinazione delle due componenti della tariffa, ma un parametro di indicizzazione della tariffa nel suo complesso.

23. In caso di differenziale negativo, il produttore non riceve il prezzo di mercato, in sostituzione della tariffa (“uscendo” temporaneamente dalla TFO nei momenti in cui non è conveniente aderirvi), ma riceve una tariffa superiore a quella prevista dal conto energia e pari al prezzo di mercato.

24. Per tale ragione, non colgono nel segno le censure relative all’avvenuta fissazione, per effetto della revisione della formula algoritmica, di un tetto ai ricavi dei produttori poiché gli impianti che aderiscono alla TFO, a differenza degli impianti maggiori, non vendono l’energia sul libero mercato ma la cedono al GSE a fronte di una tariffa fissa, onnicomprensiva e predeterminata, mettendosi al riparo dalle oscillazioni del mercato.

25. Per tale categoria di produttori il “ricavo” è già compreso nella TFO a cui hanno liberamente aderito.

26. Riconoscere il prezzo di mercato superiore alla tariffa contrasta con la ratio dello spalma incentivi che è quello di rimodulare in diminuzione le tariffe, coniugando la politica di supporto alla produzione di energia da fonte rinnovabile con la maggiore sostenibilità dei costi correlati a carico degli utenti finali dell’energia elettrica (Corte cost. sent. n. 16 del 2017).

27. L’operatore ammesso alla TFO ha potuto valutare ex ante , al momento dell’accesso al regime di riferimento, la sostenibilità dell’iniziativa economica, scegliendo di porsi al riparo dalle oscillazioni del mercato. Non può, pertanto, pretendere (ora) in proprio favore l’applicazione delle regole di mercato al quale egli è estraneo, avendo piuttosto ottenuto, indebitamente, somme superiori a quanto normativamente stabilito e spettante in base al meccanismo fisso e omnicomprensivo a cui ha avuto accesso.

28. Da quanto sopra esposto discende l’infondatezza delle doglianze relative all’indebito intervento del GSE nella disciplina legislativa e regolamentare in materia di incentivi nonché l’inconferenza del richiamo all’art. 15 bis d.l. 4/2022 e al regolamento UE n. 2022/1854 che hanno introdotto un tetto ai ricavi dei produttori che vendono energia sul libero mercato (cfr., sul punto, le sentenze di questa sezione n.ri 3814, 5207, 5208, 5026 e 5027 del 2025) e non riguardano i produttori che cedono energia al GSE in regime di TFO.

29. Con l’adeguamento dell’algoritmo di calcolo il gestore ha esercitato il potere di regolamentazione operativa ad esso espressamente riconosciuto dall’art. 26, comma 2, d.l. 91/2014, introducendo una funzione di massimo alla componente non incentivante che, proprio in quanto mera componente, non può superare la TFO come determinata dai c.d. conti energia.

30. Il motivo deve, quindi, essere respinto.

31. Con il secondo motivo la società deduce “ error in procedendo e in iudicando - violazione dell’art 64 c.p.a. - carenza di motivazione – eccesso di potere per illogicita’ e contraddittorieta’ – fondatezza del secondo e del quarto motivo del ricorso - violazione di legge – violazione degli art. 3, 41 e 97 della costituzione – violazione dell’art. 11 delle preleggi - violazione del principio di non discriminazione, del legittimo affidamento ed alterazione della concorrenza – difetto di istruttoria e di motivazione con riferimento al secondo e al quarto motivo di diritto ”. La sentenza sarebbe erronea nella parte in cui, esaminando congiuntamente il secondo e quarto motivo, ha escluso la lesione del legittimo affidamento, affermando che il GSE non avrebbe introdotto modifiche retroattive alla tariffa omnicomprensiva, ma si sarebbe limitato a ripristinare il corretto funzionamento della tariffa omnicomprensiva.

32. Il motivo-che muove dall’erroneo presupposto dell’intervenuta trasformazione della tariffa da fissa a variabile per effetto dello spalma incentivi- è infondato.

33. Come sopra osservato, l’operatore ammesso alla TFO sceglie di aderire al meccanismo di incentivazione che contempla per l’energia prodotta e immessa in rete una fonte di remunerazione unica, fissa e predeterminata, indipendentemente dalle fluttuazioni di mercato. Non può, quindi, chiedere la (temporanea) disapplicazione del regime da lui stesso prescelto e ottenere il prezzo di mercato in luogo della tariffa allorché la congiuntura economica ( id est l’impennata dei prezzi energetici in conseguenza di shock esogeni imprevisti e imprevedibili) non renda più conveniente la scelta originaria.

34. Nessun legittimo affidamento è, infatti, ravvisabile nella corresponsione e nel mantenimento di importi superiori a quelli riconosciuti sulla base del regime tariffario a cui l’operatore stesso ha aderito, la cui natura indebita è chiaramente percepibile alla luce del modello di “operatore prudente e accorto” di matrice eurounitaria.

35. Proprio con riguardo alla tutela dell’affidamento dell’operatore economico a fronte della rimodulazione tariffaria, la Corte costituzionale (sent. n. 16/2017, richiamata anche dalle sentenze n.ri 2824, 2825, 2826, 2827, 2828, 2829, 2830 del 2025) ha statuito che la garanzia di costanza dell’incentivo per tutto il periodo di diritto non implica, come necessaria conseguenza, che la correlativa misura debba rimanere, per venti anni, immutata e del tutto impermeabile alle variazioni proprie dei rapporti di durata. Ciò ancor più ove si consideri che le convenzioni stipulate con il gestore non sono riducibili a contratti finalizzati ad esclusivo profitto dell’operatore, ma costituiscono strumenti di regolazione, volti a raggiungere l’obiettivo dell’incentivazione di certe fonti energetiche nell’equilibrio con le altre fonti di energia rinnovabili, e con il minimo sacrificio per gli utenti che pure ne sopportano l’onere economico.

36. Per altro verso, il recupero degli importi superiori alla TFO ha natura di atto dovuto e costituisce un indebito oggettivo, rendendo irrilevante il profilo soggettivo dell’ accipiens .

37. Di qui l’infondatezza della doglianza relativa alla lesione del legittimo affidamento (venendo piuttosto in considerazione, il principio della fiducia reciproca- operante anche con riguardo regimi di sostegno: cfr. art. 2 comma 3 d.lgs 190/2024- il quale esclude che l’operatore possa pretendere dall’amministrazione la disapplicazione temporanea della tariffa nei momenti in cui essa non risulti conveniente) e alla disciplina nazionale e sovranazionale in tema di stabilità dei sistemi di incentivazione e di prevedibilità degli investimenti.

38. Giova rimarcare che la TFO, garantendo ai piccoli impianti un’entrata fissa e al riparo dalle oscillazioni di mercato, contribuisce a “ creare certezza per gli investitori nonché stimolare lo sviluppo costante di tecnologie capaci di generare energia a partire da ogni tipo di fonte rinnovabile ” (considerando 1, considerando 14 e Allegato VI della Direttiva n. 2009/28/CE, citati a pag. 23 dell’appello e a pag. 6 della memoria di replica).

39. La stabilità dell’incentivo non è un pregiudizio, come opina la ricorrente, ma un vantaggio che l’operatore ha consapevolmente ricercato aderendo alla TFO.

40. Non può condividersi, infine, la tesi della perfetta equiparazione tra impianti di piccola taglia e quelli di taglia superiore ad 1 MW, non essendo mai stato eliminato, nemmeno dallo spalma incentivi, l’elemento di netto discrimine tra gli uni e gli altri: il rischio di mercato.

41. Non sussiste, pertanto, alcuna disparità di trattamento né rischio di alterazione del regime concorrenziale.

42. In definitiva, con la revisione dell’algoritmo il GSE non ha modificato in via retroattiva la disciplina di legge, ma si è limitato a correggere l’errore nella formula matematica proprio al fine di renderla conforme al precetto del già citato art. 26, comma 4, d.l. 91/2014.

43. Il motivo deve, quindi, essere respinto.

44. Con il terzo motivo di appello la società deduce “ error in procedendo e in iudicando - violazione dell’art 64 c.p.a. - carenza di motivazione – eccesso di potere per illogicita’ e contraddittorieta’ – fondatezza del terzo motivo del ricorso – artt. 1, 3 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 – violazione degli artt. 3, 41 e 97 cost. e del legittimo affidamento della ricorrente – eccesso di potere per sviamento - difetto di istruttoria e di motivazione con riferimento al terzo motivo di diritto .” La sentenza sarebbe erronea nella parte in cui ha respinto il terzo motivo di ricorso, affermando che la revisione dell’algoritmo non si traduce in un provvedimento di autotutela.

45. Anche tale doglianza deve essere disattesa.

46. L’adeguamento dell’algoritmo di calcolo non è riconducibile al paradigma dell’autotutela di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990, bensì al potere di determinazione delle modalità operative per l’erogazione delle tariffe rimodulate, riconosciuto al gestore dall’art. 26, comma 2, d.l. 91/2014.

47. Questa sezione ha rimarcato, nei precedenti sopra richiamati, che l’intervento in questione si pone al di fuori del perimetro dell’autotutela in quanto ha ad oggetto solo la formula algoritmica di calcolo della tariffa e non il provvedimento amministrativo di ammissione alla tariffa medesima. La correzione ha, peraltro, natura vincolata e si risolve in una pura operazione matematica, necessaria per adeguare la formula al precetto.

48. Non giova, pertanto, alla ricorrente il richiamo alla giurisprudenza in tema di provvedimento amministrativo informatico poiché, nel caso di specie, non viene in questione alcuna manifestazione di volontà dell’amministrazione, ma una mera formula matematica, certamente suscettibile di rettifica (ossia , un algoritmo e non una decisione algoritmica).

49. In ogni caso, anche a voler accedere alla tesi difensiva in ordine all’applicabilità al caso di specie del paradigma dell’autotutela, si osserva che, come puntualizzato nei citati precedenti, tutti relativi provvedimenti di contenuto identico a quello impugnato, il GSE ha analiticamente motivato sia in relazione al termine ragionevole, in rapporto alla sopravvenienza eccezionale e imprevedibile (la “fiammata” dei prezzi del 2021 e 2022), sia in relazione al bilanciamento tra l’interesse pubblico e quello del produttore, il quale non avrebbe mai potuto fare legittimo e ragionevole affidamento del riconoscimento di un importo superiore al regime di TFO a cui è stato ammesso.

50. Quanto al termine ragionevole, esso non può decorrere, come afferma la ricorrente, dal primo e isolato scostamento tra TFO e prezzo di mercato, ma solo dal momento in cui la dinamica di mercato, caratterizzata dal superamento sistematico della TFO da parte del PZm, ha fatto emergere l’intrinseca incompletezza della formula di calcolo.

51. Anche il terzo motivo deve, quindi, essere respinto con conseguente reiezione integrale dell’appello.

52. Sussistono giustificati motivi, in ragione della complessità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO