Pubblicato il 23/01/2025

N. 00503/2025REG.PROV.COLL.

N. 03936/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3936 del 2024, proposto da
ON TT, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Gagliardi La Gala, Gennaro Terracciano e Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;

contro

Comune di Polignano a Mare, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 1234/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2024 il consigliere Angela Rotondano e uditi per la parte appellante gli avvocati Gennaro Terracciano e Vincenzo Barrasso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in epigrafe la ricorrente in primo grado ON TT ha impugnato la sentenza del Tar Puglia, sede di Bari, III, n. 1234 del 20 ottobre 2023 che ha respinto il ricorso avverso l’ordinanza n. 13/U.T. – 269/RG., prot. n. 31895, adottata dall’Area IV – tecnica, Servizio di Edilizia Privata del Comune di Polignano a Mare in data 5 ottobre 2021, notificata in pari data, con la quale si è ordinata la demolizione delle opere edilizie realizzate “in assenza di permesso di costruire” presso l’immobile sito in Polignano a Mare alla Contrada Tufara, censito al catasto al foglio n. 10 particella n. 855.

2. Risulta, infatti, dagli atti che in data 8 luglio 2021 il Reparto Guardia di Finanza – Stazione navale di Bari accertava che sull’area in questione, in periodo non precisato, erano stati realizzati gli interventi edilizi oggetto dell’ordinanza di demolizione, consistenti, in particolare, nelle seguenti opere:

“a. Realizzazione di un corpo di fabbrica seminterrato (altezza interna 2,55 mt., altezza fuori terra 1,60) destinato ad attività residenziale, a ridosso del muro di confine con il demanio marittimo. Il corpo di fabbrica è realizzato in struttura orizzontale e verticale portante in putrelle di ferro, solaio di copertura in legno e foglio catramato con sovrastante terreno vegetale e prato. All'esterno si presenta come una montagnola piantumata a prato, ma da una botola ricavata nei pressi del varco di accesso all'area demaniale si accede ai locali sottostanti. La porta di accesso risulta celata da pannelli di polistirolo, sormontati da teli di prato sintetico. All'interno sono ricavati n. 2 locali con entro stanti servizi igienici, un grande vano di disimpegno ed un ulteriore locale serbatoi con altro servizio igienico, perfettamente rifiniti e dotati di tutti gli impianti. Le dimensioni complessive, misurate all'interno, sono pari a mt. 5,45 x 11,55), senza tener conto del materiale di riempimento laterale;

b. Chiusura con infissi in legno delle murature laterali della veranda e con porte in vetro richiudibili a pacchetto su guide in alluminio, i pergolati, in modo da ricavare un locale residenziale costituente volumetria, della superficie di mq. 101,64, in assenza di titoli edilizi e paesaggistici” .

2.1. Come precisato nelle premesse dell’ordinanza, inoltre, le predette opere “ ricadono in area interessata da vincolo paesaggistico ai sensi del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, imposto con Delibera di Giunta Regionale n. 13203 del 23.12.1983 recante "Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera a valle della SS. nel Comune di Polignano a Mare", nonché con D.M. 1.08.1985 recante: "Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona della fascia costiera e delle lame sita nei Comuni di Polignano a Mare e Monopoli"

3. Nel presupposto che le opere in questione fossero state eseguite in assenza dei titoli abilitativi previsti dalle vigenti disposizioni di settore, il Comune di Polignano a Mare con l’ordinanza prot. n. 31895 del 5 ottobre 2021 ne ingiungeva la demolizione con ripristino dello stato dei luoghi entro e non oltre il termine di novanta giorni dalla notifica del medesimo provvedimento.

4. Tale ordinanza era impugnata dalla signora TT, unitamente agli atti presupposti, connessi e consequenziali comunque lesivi dei sui interessi, dinanzi al Tar Puglia sede di Bari, il quale, dopo aver concesso la tutela cautelare, con la sentenza appellata ha rigettato nel merito il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure ivi dedotte, con compensazione delle spese di lite.

3.1. In particolare, il Tribunale non ha rilevato l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione di cui parte ricorrente aveva denunciato l’illegittimità sostenendo, da un lato, che sarebbe mancata autonoma istruttoria da parte dell’ente comunale (che si sarebbe basato, esclusivamente, su accertamenti effettuati da un’altra Amministrazione priva di competenze specifiche), dall’altro che si sarebbe trattato di interventi senz’altro non asserviti a permesso di costruire.

5. L’appellante sostiene che tali statuizioni di rigetto siano meritevoli di integrale riforma, deducendone l’erroneità alla stregua di quattro motivi di diritto con cui ha dedotto plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

5.1. Il Comune intimato non si è costituito in giudizio.

5.2. Con ordinanza n. 2099 del 5 giugno 2024, il Collegio, rilevato il danno grave e irreparabile, ha accolto l’istanza cautelare ed ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata nei limiti e modi indicati in motivazione, condizionando l’efficacia della tutela cautelare concessa alla prestazione da parte dell’appellante di una “cauzione per l’importo di € 30.000,00 in favore delle amministrazioni appellate nelle forme previste dal Codice dei contratti pubblici, con validità ed efficacia di tale garanzia sino alla pubblicazione della sentenza di merito e, in caso di reiezione dell’appello, fino alla esecuzione del provvedimento impugnato in primo grado” , nonché al “divieto di utilizzo ai fini residenziali delle opere edilizie oggetto dei provvedimenti gravati nelle more della decisione di merito, con venir meno dell’effetto sospensivo disposto in caso di mancata prestazione della cauzione nelle forme previste e/o di violazione del suddetto divieto” .

5.3. In data 23 luglio 2024, l’appellante ha depositato motivata istanza di rinvio dell’udienza di merito fissata per il 24 settembre 2024, rappresentando quanto segue.

Per un verso, il 09.07.2024 il Comune di Polignano a Mare, Area IV – Area Tecnica, Servizio Edilizia Privata comunicava all’interessato il “ diniego definitivo all’accoglimento della richiesta di condono edilizio” relativamente agli abusi edilizi contestati e oggetto della sentenza impugnata, e inoltre, sempre con riferimento alle medesime opere, in data 23.07.2024, notificava l’ordine di demolizione n. 19/U.T. 306 prot. n. 25706, con conseguente necessità di spiegare impugnazione in primo grado avverso tali provvedimenti sopravvenuti.

Per altro verso, era imminente la conversione in legge del decreto - legge 29 maggio 2024, n. 69 recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica” , le cui disposizioni (sempre ad avviso dell’appellante) potrebbero essere risolutive dell’intero contenzioso.

5.4. L’appellante ha poi sostenuto che anche a seguito della conversione del predetto decreto- legge, ad opera della legge 24 luglio 2024, n. 105 risulterebbe confermato che “le opere contestate appaiono pienamente sanabili, tanto in applicazione della novellata disciplina in tema di edilizia libera di cui all’articolo 6 comma 1 del D.P.R. n. 380/2001 (il riferimento, in particolare, è al pergolato in legno ricadente lungo il prospetto Nord/Ovest) nonché in quanto ricadenti nel range delle tolleranze costruttive ex articolo 34-bis del D.P.R. n. 380/2001 e, come tali, certamente non passibili di contestazione (né, tantomeno, di demolizione)” .

L’appellante ha, quindi, insistito per il differimento dell’udienza sostenendo che la questione della condonabilità delle opere sarebbe pregiudiziale alla decisione del presente appello, potendo determinare la cessazione della materia del contendere.

5.5. All’udienza del 24 settembre 2024 (alla quale l’appello è stato chiamato contestualmente al ricorso iscritto al numero 3935/2024 r.g., proposto avverso la sentenza del T.a.r. Puglia Bari n. 1233/2023 che ha respinto il ricorso per l’annullamento dell’ingiunzione di sgombero delle medesime, in quanto ricadenti nella fascia di rispetto dei trenta metri dalla linea di confine demaniale), udita la rituale discussione, nel corso della quale i difensori dell’appellante hanno reiterato la propria istanza di rinvio, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

6. Preliminarmente il Collegio deve disattendere l’istanza di rinvio, non sussistendo i presupposti per differire la trattazione della causa ad una successiva udienza.

Invero, impregiudicato il potere dell’amministrazione di riesaminare la vicenda in presenza di eventuali istanze fondate sulla normativa sopravvenuta, non sussiste una relazione di pregiudizialità logica tra il profilo della condonabilità o meno delle opere edilizie abusive - presupposte ai provvedimenti sanzionatori e repressivi oggetto della sentenza di primo grado qui appellata - e il presente giudizio di appello, tale da suggerire che la decisione di quest’ultimo avvenga all’esito del vaglio giurisdizionale sul provvedimento di conclusione della pratica di condono edilizio.

7. Può dunque procedersi all’esame dei motivi di appello.

8. L’appellante critica la sentenza, sostenendo che il rigetto del ricorso sia avvenuto sulla scorta di una motivazione apparente, fondata su presupposti erronei e, comunque, senza adeguatamente considerare le evidenze istruttorie offerte a riprova della illegittimità della misura assunta.

8.1. Con il primo motivo, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza per “Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli articoli 2, 2 bis, 3, 7, 8, 9, 10 e 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 - Violazione e falsa applicazione dell’articolo 27, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 - Violazione e falsa applicazione dell’articolo 146, comma 7, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 - Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione - Eccesso di potere per sviamento di potere, erroneità del presupposto, violazione del procedimento, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità ed irragionevolezza della motivazione, ingiustizia manifesta, violazione del principio di proporzionalità, contraddittorietà tra atti successivi, carenza di motivazione ”.

Lamenta che la sentenza di primo grado non abbia condiviso il motivo con il quale si contestava la carenza di autonoma istruttoria procedimentale da parte dell’amministrazione comunale sulla legittimità delle opere (le quali sono, sostanzialmente, quelle emerse dall’accertamento effettuato, in data 8 luglio 2021, dalla Guardia di Finanza) in quanto l’ordine di demolizione si è limitato a recepire le risultanze del sopralluogo condotto da altra Amministrazione (le cui competenze esulano dai profili urbanistici-edilizi del territorio).

Sarebbe dunque mancata - oltre ad una puntuale ricognizione dello stato dei luoghi - la verifica della conformità delle opere contestate rispetto alla normativa di settore vigente.

8.2. Con il secondo motivo l’appellante, formulando analoghe censure di violazione di legge (in relazione alle medesime disposizioni indicate al precedente motivo) ed eccesso di potere, sostiene che dalla censurata carenza di istruttoria sarebbe derivata, sul piano provvedimentale, la non corretta qualificazione delle opere contestate: per queste non sarebbe stato necessario acquisire alcun titolo edilizio, essendo le medesime prive di rilevanza sotto l’aspetto paesistico ed urbanistico.

Ciò in quanto:

- con riferimento alle opere descritte sub lettera a) del provvedimento impugnato, attinenti alla “realizzazione di un corpo di fabbrica seminterrato destinato ad attività residenziale” , il locale in questione altro non sarebbe che una vecchia cisterna oggetto di una modesta attività di manutenzione per garantirne la conservazione nel tempo, completamente interrata, con destinazione a locale tecnico (come desumibile dalle caratteristiche descritte nella perizia di parte) e adibita a deposito autorizzato con titolo edilizio n. 94 del 14 agosto 1968, rilasciato dal Comune in favore dell’originario proprietario;

- con riferimento alla lettera b) dell’ordinanza impugnata, rubricata «installazione di una chiusura con infissi in legno delle murature laterali della veranda e con porte in vetro richiudibili a pacchetto su guide in alluminio, i pergolati» , si tratterebbe di semplici protezioni della casa dagli agenti marini, in parte in vetro incorniciato in legno e in parte in vetro richiudibile a pacchetto e, come tali, di natura rimuovibile.

Non sussisterebbe dunque, ad avviso dell’appellante, alcuna violazione della normativa urbanistica in quanto le opere di cui si è ingiunta la demolizione non svilupperebbero alcuna nuova volumetria né avrebbero modificato la natura e l’aspetto dell’immobile o la sua destinazione d’uso.

Il locale interrato non sarebbe, infatti, abitabile a causa della sua minima altezza oltre che per la totale assenza di aperture e vedute. In ogni caso, trattandosi di mere modifiche interne rispetto a un vano tecnico regolarmente assentito non sarebbe possibile ingiungerne la demolizione, ma dovrebbe trovare applicazione il regime previsto dall'articolo 34 del T.U.E. in caso di parziale difformità dal titolo autorizzativo.

Stesse considerazioni varrebbero per le opere destinate a proteggere le strutture lignee del pergolato (le quali comunque non privano quest’ultimo del suo carattere pertinenziale), in quanto, in ragione della inesistenza di uno spazio chiuso stabilmente configurato, non potrebbe parlarsi di organismo edilizio connotantesi per la creazione di nuovo volume o superficie. Si tratterebbe poi di un precario sistema di vetrate richiudibili a pacchetto, di uso transitorio e, come tale, assolutamente inidoneo ad impattare sull’orizzonte visuale (data anche la presenza di un muro di confine).

La sentenza appellata non avrebbe dunque adeguatamente considerato gli elementi istruttori prodotti a supporto dell’impugnazione; altrimenti, avrebbe raggiunto diverse conclusioni.

In particolare, non sarebbe stata neanche minimamente considerata l’ineseguibilità dell’ordine di demolizione senza pregiudizio per la stabilità della porzione di immobile legittimamente edificata nonché per le proprietà confinanti, con conseguente necessità di procedere alla conversione della misura ripristinatoria in sanzione pecuniaria. La misura demolitoria sarebbe comunque sproporzionata sia in ragione del pregiudizio che ciò arrecherebbe alle proprietà confinanti (dato che la cisterna da demolire è posta in aderenza strutturale al muro di cinta), sia tenuto conto che il vano tecnico in questione assolve a finalità di protezione dagli agenti atmosferici anche delle medesime proprietà.

8.3. Con il terzo motivo, l’appellante oltre a formulare censure analoghe a quelle dedotte con i precedenti mezzi, lamenta “violazione e falsa applicazione dell’articolo 51 della legge regionale Puglia 31 maggio 1980, n. 56 – Violazione e falsa applicazione delle norme tecniche di attuazione del Piano Urbanistico Territoriale Tematico “Paesaggio” della Regione Puglia approvato con Deliberazione di Giunta Regionale n. 1748 del 15 dicembre 2000” .

Deduce che, sotto un ulteriore profilo, la sentenza sarebbe viziata per non essersi avveduta che risulterebbe palesemente errata, contraddittoria e illegittima anche la parte di motivazione dell’impugnata ordinanza di demolizione ove si assume che la sanatoria delle opere indicate non sarebbe ammissibile in quanto esse sarebbero state realizzate dopo il 31 maggio 1980 e, dunque, dopo l’entrata in vigore della legge regionale n. 56/1980 che prevede l’inedificabilità entro la fascia dei 300 metri dal confine del demanio marittimo.

8.4. Infine, con il quarto e ultimo motivo di gravame l’appellante lamenta che la sentenza di primo grado sarebbe erronea per non aver rilevato che il provvedimento demolitorio adottato dal Comune sarebbe viziato anche sotto ulteriore profilo.

In particolare, il Comune, in assenza di totale difformità rispetto al titolo edilizio, ha ingiunto la completa demolizione della vecchia cisterna, benché si tratterebbe di opera autorizzata in virtù del titolo rilasciato al precedente proprietario e nonostante la sua eliminazione possa compromettere la statica dell’intero fabbricato. Emergerebbe dunque anche sul punto la lacunosità dell’istruttoria condotta dall'Amministrazione procedente.

9. I motivi di appello, che si prestano ad una trattazione unitaria in quanto strettamente connessi, sono infondati.

9.1. Osserva il Collegio che il ricorso in appello critica la sentenza impugnata per aver respinto il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi nello stesso formulati, ma non pone a sostegno delle censure articolate un quadro probatorio in grado di mettere in dubbio la correttezza della decisione impugnata.

9.2. Infatti, come puntualmente rilevato dalla sentenza appellata, se è vero, quanto alle opere indicate sub a), che nel 1968 ebbe ad essere autorizzata dall’Amministrazione comunale una struttura completamente interrata (serbatoio), tuttavia non può dubitarsi che la struttura odierna è sostanzialmente diversa rispetto a quella a suo tempo autorizzata, dal momento che al suo interno risulta completamente trasformata per essere destinata ad uso abitativo.

9.3. Deve poi condividersi quanto rilevato dal primo giudice, e cioè che sebbene il vano in questione sia coperto di terra e non ha vedute (vi si accede da una botola), resta il fatto che la struttura è pacificamente sopraelevata rispetto al piano di campagna (lo supera infatti di m 1,60): non può, pertanto, essere considerato alla stregua di un locale interrato. Il piano interrato la cui volumetria non sia computabile è nozione che va ristretta alla destinazione degli immobili ad usi episodici o meramente complementari, per cui il locale seminterrato adibito ad attività umane di tipo continuativo, con presenza e permanenza di persone, va disciplinato a tutti gli effetti come locale costruito sopra il piano di campagna.

9.4. La sentenza è corretta e merita conferma anche con riguardo alle statuizioni concernenti le opere descritte alla lettera b) del provvedimento impugnato.

9.5. Con riguardo a queste ultime, deve infatti evidenziarsi che la completa chiusura di veranda e pergolati, con l’impiego di accorgimenti atti a garantire elementi di fissità, stabilità e permanenza, ha consentito di ricavare un locale residenziale costituente volumetria, della superficie di mq 101,64, che è oggettivamente idoneo a modificare in modo permanente il territorio al fine di soddisfare esigenze abitative, con conseguente necessità del previo rilascio del titolo edilizio.

9.6. In ogni caso, la realizzazione della predetta struttura, impattando sull’orizzonte visuale, avrebbe richiesto il rilascio del titolo paesaggistico.

9.7. Non sussiste poi la denunciata carenza di istruttoria procedimentale.

Anche sul punto la sentenza appellata è esente da censure: deve, infatti, ritenersi sufficiente la motivazione per relationem alle risultanze del sopralluogo che ha individuato le opere realizzate in assenza di titolo edilizio e ciò in ragione della natura vincolata dei provvedimenti sanzionatori di demolizione in materia edilizia.

9.8. Quanto agli assunti motivazionali concernenti la ritenuta insussistenza dei presupposti per la sanabilità delle opere, tali profili, in effetti, come bene ritenuto dal primo giudice, esulano dal fuoco dispositivo della ingiunzione demolitoria e costituiscono mere valutazioni incidentali, a cui non può essere attribuita rilevanza e valore provvedimentale; pertanto, non è ravvisabile l’interesse, concreto e attuale, dell’appellante alla relativa contestazione. Si tratta comunque di aspetti che, esulando dall’oggetto del presente giudizio, potranno essere valutati in presenza di eventuali istanze di condono e nell’ambito di futuri giudizi concernenti eventuali atti di diniego di tali istanze.

9.9. In conclusione, la sentenza impugnata è adeguatamente motivata sulla natura delle opere realizzate, oggetto della ordinanza impugnata, e sulla mancanza dei titoli abilitativi necessari per la loro legittima edificazione, con la conseguente natura vincolata del potere ripristinatorio esercitato.

10. L’appello deve essere, pertanto, respinto.

11. Nulla va statuito invece per le spese di lite stante la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione comunale intimata.

Resta fermo quanto previsto per la cauzione, ove prestata, dalla ordinanza di questa Sezione n. 2099/2024 con cui –come già detto - la domanda cautelare era stata accolta subordinatamente alla prestazione di una cauzione per l’importo di € 30.000,00 in favore dell’ amministrazioni appellata nelle forme previste dal Codice dei contratti pubblici, con validità ed efficacia di tale garanzia sino alla pubblicazione della sentenza di merito e, in caso di reiezione dell’appello, fino alla esecuzione del provvedimento impugnato in primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Nulla sulle spese di giudizio in assenza di costituzione dell’Amministrazione intimata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO