Pubblicato il 19/03/2025

N. 02256/2025REG.PROV.COLL.

N. 09889/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9889 del 2023, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Pali S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Luca De Pauli e Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Mazzeo in Roma, via Eustachio Manfredi 5;
Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Padova, Istituto Italiano Sicurezza Giocattoli – IISG S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 15851/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Pali S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Luca De Pauli e Luca Mazzeo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy impugna la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione IV bis, n. 15851/2023, depositata il 25 ottobre 2023, che ha accolto il ricorso R.G. 3911/2022 proposto dalla società Pali S.p.a. ai fini dell’annullamento dei seguenti atti:

(i) provvedimento prot. U.0074800 dd. 22.03.2022, notificato a mezzo PEC, “ di ritiro e di richiamo ” del prodotto “ Seggiolone High Chair PA Light SA ” a marchio Pali S.p.A. – cod. a barre 8053677538354 assunto dal Ministero dello Sviluppo Economico - Direzione Generale per il Mercato, la Concorrenza, la Tutela del Consumatore e la Normativa Tecnica – Divisione VI – Normativa tecnica – Sicurezza e conformità dei prodotti;

(ii) nota della Camera di Commercio di Padova prot. (I) 059111 dd. 3.3.2022;

(iii) rapporto di prova n. 21.41.250R1 dell'Istituto Italiano Sicurezza Giocattoli – IISG S.r.l. e tutti gli altri atti comunque connessi, presupposti e/o conseguenti.

2. L’appellante, in punto di fatto, espone le seguenti circostanze.

In attuazione della Convenzione siglata tra il Ministero e Unioncamere, la Camera di Commercio di Padova prelevava presso la Pali S.p.A. un seggiolone per neonati a marchio della stessa al fine di verificarne la conformità alle disposizioni in materia di sicurezza generale dei prodotti e alle norme tecniche dichiarate dall’operatore economico; il prodotto veniva sottoposto a controllo documentale e fisico da parte del Laboratorio Istituto Italiano Sicurezza Giocattoli - IISG di Cabiate (CO).

Detto controllo aveva dato esito negativo, come riportato nel rapporto di prova 21.41250R1 trasmesso al Ministero, con nota prot. (I) 0059111 del 3 marzo 2022 che evidenziava le seguenti non conformità, in violazione della norma tecnica UNI EN 14988:20172: - sistema di ritenuta attivo non conforme al Par. 8.9.1.1.1.d e al Par. 8.9.1.1.2.b.; - assenza di sistema di ritenuta passivo; - l’elemento sparti-gambe rigido di ritenzione si staccava durante la prova 8.9.1.2.3 con una forza inferiore ai 150 N (valore limite richiesto dalla norma); - quando le protezioni laterali risultavano regolate in posizione alta le protezioni laterali non risultavano avere un’altezza di almeno 140 mm per una lunghezza dallo schienale di almeno 150 mm (valori limiti richiesti dalla norma) e non erano soddisfatti i requisiti dimensionali del Par. 8.9.2.2; le istruzioni d’uso, tuttavia, non vietavano l’utilizzo del seggiolone con le protezioni laterali in posizione alta; - il seggiolone si ribaltava durante la prova di stabilità laterale su entrambi i lati; - sulla marcatura e sul prodotto stesso non risultava presente l’indirizzo del produttore o importatore; - l’avvertenza per prevenire il soffocamento dovuto agli imballaggi di plastica presente sui due sacchetti di plastica (i due sacchetti di plastica risultavano avere perimetro > 360 mm), non era accompagnata dal simbolo di attenzione a forma di triangolo; - la marcatura presente sul prodotto non risultava più leggibile in seguito alla prova di durabilità della marcatura; - le avvertenze risultavano non presenti, incomplete o diverse dalle traduzioni fornite dalla norma.

Il Laboratorio evidenziava che le suddette non conformità presentavano i seguenti rischi: - par. 8.9.1.1.1: rischio di strangolamento per distacco dell'elemento sparti-gambe del sistema di ritenuta; - par. 8.9.1.1.2-8.9.2.2: rischio di caduta dovuto ad assenza di protezioni laterali in una delle configurazioni ammesse dalle istruzioni; - par. 8.12.2.3: rischio di caduta dovuto a stabilità insufficiente.

Alla luce delle gravi non conformità riscontrate e dai rischi che dalle stesse derivavano nonché dalla destinazione d’uso del prodotto da parte di soggetti più vulnerabili (0-36 mesi), con nota prot. (U) 0074800 del 22 marzo 2022, come statuito dall’art. 108 del Codice del Consumo (D.lgs. 206/2005), il Ministero vietava la circolazione sul territorio nazionale la vendita del prodotto e disponeva il ritiro dal mercato nonché il richiamo del medesimo, al fine di tutelare la salute e la sicurezza dei destinatari di tale prodotto.

3. Il provvedimento ritenuto illegittimo e ingiusto veniva impugnato dalla Pali S.p.a. con ricorso al T.a.r. Lazio, affidato a sei motivi per censurare plurime violazioni degli artt. 3 e 7 della L. 241/1990 (contraddittorio e obbligo di motivazione), degli artt. 107 e 108 del d.lgs. 206/2005 (controlli dei prodotti e procedura), degli artt. 14 e 15 della L. 689/1981 (contestazioni e accertamenti mediante analisi di campioni) ed eccesso di potere nelle varie figure sintomatiche; in esito alla fase istruttoria svolta nel giudizio di primo grado i motivi originari venivano integrati da motivi aggiunti, notificati in uno con la memoria conclusiva, per censurare anche la misura del provvedimento ritenuta esagerata, sproporzionata ed eccesiva e la mancata attivazione del potere di autotutela dall’amministrazione in corso di causa.

4. All’esito del giudizio il T.a.r., sulla base dell’esito della verificazione, ha accolto il ricorso, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, ritenendo fondato, con carattere assorbente, il sesto motivo del ricorso introduttivo con il quale era stato dedotto che le misure imposte sono prive di presupposto fattuale e per questo irragionevoli e sproporzionate; il T.a.r. sulla base dell’esito della prova di stabilità del seggiolone, eseguita in contraddittorio delle parti e che ha riportato esito positivo sul campione, ha ritenuto che manchi il pericolo più grave per la sicurezza del bambino e con esso la pericolosità del prodotto.

5. L’appello in trattazione è affidato al seguente motivo di impugnazione, rubricato:

“ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 107 e 108 d.lgs. 6.9.2005, n. 206, dell’art. 3 l. 7.8.1990, n. 241, della Direttiva 2001/95/CE – Illogicità manifesta solo da Ciaramella Immacolata, 6. classificata nella graduatoria di cui al Decreto 206/2020 ”.

6. Si è costituita in giudizio di appello con memoria depositata in data 27 dicembre 2023 la società Pali S.p.a. chiedendo il rigetto del ricorso e proponendo in via subordinata ai sensi e per gli effetti dell’art. 101, comma 2 c.p.a. i motivi da 1 e 5 del ricorso introduttivo e i motivi 7 e 8 della memoria conclusionale riportante motivi aggiunti ritualmente notificata, che risultano rubricati come segue:

I. “ Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 7 ss. l. 7.8.1990, n. 241 – art. 108 d.lgs. 6.9.2005, n. 206) - Violazione del principio del giusto procedimento e dell’effettività del contraddittorio ”;

II. “ Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 3 l. 7.8.1990, n. 241 – art. 108 d.lgs. 6.9.2005, n. 206) – Difetto di motivazione ”;

III. “ Violazione e/o falsa applicazione di legge (artt. 14 e 15 l. 24.11.1981, n. 689 – art. 108 d.lgs. 6.9.2005, n. 206 – art. 3 l. 7.8.1990, n. 241) – Difetto di motivazione – Carenza di potere ”;

IV. “ Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 3 l. 7.8.1990, n. 241) – Difetto di motivazione e di istruttoria – Eccesso di potere per illogicità e difetto dei presupposti ”,

V “ Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 107 d.lgs. 6.9.2005, n. 206 – art. 3 l. 7.8.1990, n. 241) – Eccesso di potere per travisamento, illogicità e difetto dei presupposti ”;

VII. “ Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 107 d.lgs. 6.9.2005, n. 206 – art. 3 l. 7.8.1990, n. 241) – Eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di proporzionalità e adeguatezza, carenza dei presupposti ”;

VIII. “ Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 107 d.lgs. 6.9.2005, n. 206 – art. 3 l. 7.8.1990, n. 241) – Eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di proporzionalità e adeguatezza, carenza dei presupposti – Illegittima omissione della autotutela – Difetto di motivazione ”.

7. Nei termini di rito il Ministero appellante ha depositato una memoria difensiva ex art. 73, comma 1 cod. proc. amm., alla quale l’appellante ha replicato.

8. All’udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un unico motivo di ricorso l’amministrazione appellante si duole della presenza nella sentenza di plurimi errori fattuali e di diritto che, secondo la stessa, avrebbero inficiato il giudizio sulla ricorrenza di una istruttoria in sede amministrativa “ fallace e fuorviante ” e la conclusione sulla presenza “ di un evidente errore di fatto dell’Amministrazione sulla pericolosità del prodotto ”.

Il primo e più grave errore, secondo l’appellante, si annida nel capo in cui il T.a.r. afferma che “… risulta dubbia l’integrità del campione su cui l’amministrazione ha effettuato il test che è alla base della determinazione impugnata, nonché oggetto delle prove di verificazione; risulta che il campione esaminato prioritariamente dall’amministrazione – poi consegnato all’ente verificatore - non sia completo, ma il giudicante ha errato nel ritenere che il campione analizzato in sede amministrativa dal IISG fosse lo stesso poi consegnato all’ente verificatore”.

A riguardo specifica che i campioni prelevati erano due e che il prodotto testato dall’amministrazione che è alla base del provvedimento gravato era integro e completo, come risulta essere attestato nel verbale redatto da pubblico ufficiale in data 23.6.2021 e come emerge anche dalle foto contenute nel test report del 15.12.2021, redatto dal laboratorio IISG e dimessi in giudizio.

Sempre secondo l’appellante è da ritenersi errato anche il passo motivazionale in cui si motiva che “ ai fini del decidere, il Collegio ritiene di poter valorizzare la parte delle operazioni di verificazione, effettuata in contraddittorio e in relazione alla quale la contestata assenza di genuinità del campione non appare rilevante o decisiva ” e di conseguenza è fallace anche il passaggio nel quale, sulla base di questa scelta, il giudice evidenzia che “ risulta dunque all’esito delle operazioni di verificazione che la prova fondamentale (quella di ribaltamento, vale a dire la prova di stabilità EN 14988:2017+A1:2020, par. 8.12), compendiata nel rapporto n. 11, e posta a fondamento della misura restrittiva è stata superata dal campione preso in esame”; infine, ritiene, conseguentemente, essere erronea anche la conclusione finale a cui giunge il T.a.r., secondo cui “ Risulta dunque venir meno il pericolo più grave per la sicurezza del bambino, ovvero quello relativo alla stabilità del seggiolone, elemento che rappresentava indubbiamente il fattore di rischio più grave e che da solo giustificava la rigorosa misura assunta dall’amministrazione”.

In merito deduce che il T.a.r. - senza alcun criterio tecnico-scientifico - ha ritenuto determinante per il giudizio sulla assenza di pericolosità del prodotto esclusivamente il profilo della “ stabilità del seggiolone ” omettendo di considerare le numerose altre non conformità che il campione presentava in sede di accertamento, tutti impattanti sulla sicurezza dello stesso, in quanto presentavano altri rischi specifici quali il percolo di strangolamento, derivante dal distacco dell’accessorio sparti-gambe. Sottolinea come la ripetizione delle analisi effettuata dal laboratorio CATAS S.p.a. ha fornito esito negativo al p.to 8.10 della EN 14988, associando a tale non conformità il rischio di soffocamento, elemento assolutamente non considerato nella sentenza.

Rileva, inoltre, che la verificazione si è svolta non nel rispetto del pieno contraddittorio, perché le analisi di revisione, tranne la prova di stabilità, sono state tutte condotte senza la presenza dei consulenti di parte e senza possibilità di verificare il campione prima. Ritiene tale elemento di primario rilievo, anche alla luce della dichiarazione fornita dal consulente dell’IISG riguardo all’assemblaggio del prodotto, avvenuto con le ruote sulla parte posteriore anziché anteriore, in contrasto con le istruzioni di montaggio del medesimo.

Afferma, infine, che nella sentenza ricorrerebbe anche un evidente errore di diritto, dato che la Direttiva 2001/95/CE sulla sicurezza generale dei prodotti, normativa di riferimento per il caso di specie e recepita nella Parte IV del Codice del Consumo, nella definizione di “ prodotto sicuro ” evidenzia che lo stesso può essere considerato tale se “(…) non presenti alcun rischio oppure presenti unicamente rischi minimi, compatibili con l'impiego del prodotto e considerati accettabili nell'osservanza di un livello elevato di tutela della salute e della sicurezza delle persone” che impone di valutare alcuni elementi (tra questi l’imballaggio, la etichettatura, le avvertenze e istruzioni per l’uso, la categoria di consumatore che si trovano in condizione di rischio nell’utilizzo del prodotto, in particolare dei bambini e degli anziani). A riguardo sottolinea che oltre ai rischi di tipo meccanico, il prodotto presentava numerose non conformità formali (assenza di informazioni essenziali) e mancanza e/o incompletezza di avvertenze obbligatorie dalle specifiche norma tecnica (EN 14988:2017) di settore.

L’assenza di tali dati, contrariamente a quanto ritenuto dal Collegio di prime cure, risulterebbe tutt’altro che irrilevante ai fini della tutela del consumatore, producendo potenzialmente il rischio di un uso improprio o scorretto del prodotto, inammissibile in generale e ancor meno quando i destinatari sono soggetti vulnerabilissimi come nel caso di specie.

La parte appellata invece insiste nella correttezza della pronuncia e afferma che la situazione che si è venuta a creare (verificazione postuma su di un campione non integro) sarebbe unicamente ascrivibile e conseguente al comportamento dello stesso Ministero e alla sua inspiegabile (e inspiegata) inerzia che non potrebbe ora ridondare a danno di Pali Spa che aveva tempestivamente richiesto la revisione non ottenendola.

1.2. Il motivo di ricorso è fondato.

Giova premettere che con ordinanza collegiale n. 16512/2022 il T.a.r. per il Lazio ha disposto una verificazione, affidandola alla Camera di Commercio di Padova, per accertare la conformità del prodotto “ Seggiolone High Chair PA Light SA ”, oggetto del provvedimento restrittivo, ai requisiti di sicurezza previsti dalla normativa vigente. Nell’ordinanza risultano imposte tre condizioni: (i) la diversità del laboratorio accreditato cui affidare le prove di revisione; (ii) il pieno contraddittorio tra le parti e (iii) la previa verifica della genuinità e corrispondenza dei campioni.

La prima delle tre prescrizioni risulta essere stata pienamente soddisfatta, in quanto la Camera di Commercio si è rivolta per l’esecuzione delle prove di revisione al laboratorio autorizzato CATAS S.p.a. al quale è stato inviato da IISG, che già lo deteneva, il secondo campione di revisione.

A riguardo emerge dalle evenienze processuali, contrariamente a quanto ritenuto in sentenza, che il campione di prodotto utilizzato in sede di verificazione per la revisione delle analisi da CATAS S.p.a., non è il campione in precedenza analizzato dal laboratorio IISG S.r.l., ma si tratta di prodotto analogo, prelevato a tale scopo dalla CCIAA nel corso dell’ispezione eseguita il 23 giugno 2021, durante la quale erano stati, come risulta dal verbale in tale sede redatto, prelevati due esemplari – codice a barre 8053677538354 – entrambi confezionati, di cui uno conservato come controprova da IISG S.r.l. che è stato poi, su richiesta della Pali S.p.A., inviato al laboratorio CATAS S.p.a., che dichiara di averlo ricevuto in data 20 gennaio 2022 (cfr. relazione conclusiva di verificazione, verbale di sopralluogo n. 7 del 23.6.2021; rapporto di prova CATAS dd. 11.4.2023).

Per quanto attiene al profilo del contraddittorio, l’appellante lamenta che questo non sia stato pienamente garantito, in quanto i consulenti di parte – in base alle prescrizioni imposte dal Laboratorio - hanno potuto assistere ad una sola delle molteplici prove, la cd. prova di ribaltamento (prova di stabilità EN 14988:2017 + A1:2020, par. 8.12), con la conseguenza che il difetto di contraddittorio ha oggettivamente connotato tutte le restanti prove, che erano di numero rilevante.

Il rilievo sulla carenza assoluta di contraddittorio, in effetti, è fondato e ha trovato riscontro anche nella sentenza. Tuttavia, il Collegio, condividendo sul punto le osservazioni del primo giudice, ritiene che il difetto di contraddittorio, da solo considerato, non abbia rilevanza tale da poter considerare inficiato e conseguentemente ritenere inutilizzabile l’esito della verifica di conformità del prodotto.

L’esito delle prove, invero, è stato inficiato dall’utilizzo – in sede di verificazione - di un campione non prelevato dalla confezione originale e che non era integro in quanto privo dell’elemento sparti-gambe e che inoltre aveva le ruote montate nella parte posteriore del seggiolone, come confermato dalle concordi affermazioni delle parti, diversamente da quanto indicato nelle istruzioni del prodotto.

Sotto questo profilo si evince dagli atti di causa che CATAS S.p.a., in data 2.3.2023 con nota prot. cam. 12250, prima di avviare le operazioni, ha evidenziato all’ente verificatore (Camera di Commercio di Padova) che il campione non si trovava nella confezione originaria e che era incompleto risultando mancante l’elemento sparti gambe da fissare sotto il vassoio. A questo punto, la parte ricorrente Pali, con nota del 10.3.2023, ha contestato l’attendibilità e rappresentatività del campione e, in precedenza, aveva offerto un altro campione integro che aveva rinvenuto presso un venditore in Sardegna facendolo pervenire a CATAS, la quale però si è rifiutata di sottoporre lo stesso alle richieste verifiche dal Tribunale in quanto privo del codice di barre e rappresentava quindi un prodotto non confrontabile.

Emerge, infine, dal rapporto di analisi che CATAS si è attenuta nella esecuzione delle prove alle nuove norme EN 14988:2017 + A1:2020, anziché alle norme EN 14988:2017 indicate dal laboratorio IISG nella prima analisi.

Alla luce di tutte queste incongruenze che nell’insieme non possono ritenersi irrilevanti e se, al più, si considera che l’esito delle verifiche di CATAS S.p.a. comunque non ha superato tutte le difformità meccaniche evidenziate nella relazione ministeriale a corredo del provvedimento di ritiro (tra queste sono rimaste insuperate in quanto non analizzate o aventi esito negativo: le non conformità sul sistema di ritenuta attivo e la carenza di sistema passivo; il distacco dell'elemento sparti-gambe rigido di ritenzione; i requisiti dimensionali e di altezza delle protezioni laterali quando sono regolate in posizione alta e l’assenza di istruzioni d’uso che vietano l’utilizzo del seggiolone con le protezioni laterali in posizione alta), allora si deve necessariamente giungere alla conclusione che la revisione condotta in sede di verificazione, contrariamente a quanto ritenuto in prime cure, non sia considerabile una valida controprova atta a superare o porre nel nulla il rapporto di prova, ad esito negativo, eseguito dal laboratorio IISG, pure esso certificatore accreditato, per conto dell’Ente camerale che, in questi casi, persegue l’interesse pubblico di tutela del consumatore e della sicurezza.

In base a quanto rilevato, il Collegio ritiene che manchino in concreto emergenze che possano far ritenete che l’attività istruttoria compiuta in sede amministrativa dal Ministero e dalla Camera di Commercio, che per l’analisi del primo campione, come si evince dalla rappresentazione fotografica allegata al verbale del prelievo si trovava nella confezione originale di cartone, si sono avvalsi di laboratorio autorizzato e quindi imparziale seguendo le procedure di legge, sia fallace o forviante.

Neppure si può ragionevolmente sostenere che le amministrazioni siano incorse in un evidente errore sulla pericolosità del prodotto, per il fatto che le non conformità rilevate nel rapporto IISG, anche volendo escludere il rischio del ribaltamento, sono nel loro complesso comunque gravi riguardanti sia aspetti di tipo meccanico sia l’assenza di informazioni e avvertenze prescritte dalla norma tecnica EN 14988:2017. Non si riferiscono solo ad aspetti secondari destinati ad adulti, ma riguardano neonati da 0-36 mesi che per la loro condizione di non autonomia, fragilità e vulnerabilità sono disciplinati da norme particolarmente severe che impongono elevati livelli di protezione e sicurezza.

La Direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti (2001/95/CE), recepita nella Parte IV del Codice del Consumo già dai considerando, sottolinea l’importanza di parametrare l’attività di vigilanza, svolta dall’Autorità competente, in modo particolare ai soggetti i cui prodotti sono destinati (infatti “ La sicurezza dei prodotti dev'essere valutata tenendo conto di tutti gli aspetti pertinenti, in particolare delle categorie di consumatori che possono essere particolarmente vulnerabili ai rischi presentati dai prodotti in esame, in particolare i bambini e le persone anziane ”) e nell’articolato specifica poi che uno dei fattori da tenere in considerazione insieme, tra le altre, alle caratteristiche del prodotto, alle eventuali avvertenze e istruzioni per il suo uso sono proprio: “ iv) delle categorie di consumatori che si trovano in condizione di rischio nell'utilizzazione del prodotto, in particolare dei bambini e degli anziani” .

Sulla base di queste considerazioni l’appello del Ministero merita di essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado va respinto il sesto motivo del ricorso introduttivo.

2. L’accoglimento del ricorso in appello rende necessario lo scrutinio dei restanti sette motivi originari rimasti assorbiti e tempestivamente riproposti in appello. Alcune censure possono essere raggruppate ed esaminate congiuntamente per motivi di connessione.

2.1. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente aveva dedotto il mancato avvio procedimentale e l’omesso rispetto delle altre garanzie procedimentali da parte del MISE ai fini del provvedimento conclusivo adottato ai sensi dell’art. 107 d.lgs. 206/2005. In particolare lamentava di aver avuto notizia del fatto che il MISE avrebbe potuto esaminare la posizione di Pali S.p.A. solamente dalla nota della CCIAA di Padova del 16.12.2021 ma mai dal Ministero.

Con il secondo motivo, collegato al primo, aveva invece eccepito l’omessa indicazione nel provvedimento delle ragioni giustificative della mancata comunicazione dell’avvio, incombenza che potrebbe essere omessa solo nei casi di grave o immediato pericolo. Identico rilievo riguardava l’indicazione dei termini e dell’autorità a cui ricorrere che difettavano.

Il quarto motivo, anche connesso al primo, era invece finalizzato a censurare nuovamente l’omesso rispetto delle regole sul contraddittorio, il quale, se fosse stato rispettato, a giudizio della ricorrente, avrebbe consentito a Pali di dar conto in sede procedimentale dell’inutilità della misura, trattandosi di un prodotto ormai esaurito e non più in commercio e del fatto che il richiamo di fatto si profila impraticabile per il fatto che gli utenti non sono identificabili a posteriori.

2.1.1. I tre motivi appena elencati afferiscono alla lesione dei diritti partecipativi e devono ritenersi infondati. Come ha evidenziato la difesa ministeriale, il procedimento disciplinato dall’art. 107 del Codice del Consumo rappresenta un procedimento complesso che vede coinvolte più amministrazioni. In base ad una convenzione tra il MISE e Unioncamere questi procedimenti vengono avviati dalla Camera di Commercio che opera in qualità di organo di vigilanza e quindi è la stessa che procede alla notifica agli operatori economici interessati dell’attivazione dei procedimenti.

L’avvio del procedimento, secondo la disciplina specifica, è quindi in competenza alla Camera di Commercio e non al Ministero, al quale in base alla legge spetta adottare il provvedimento conclusivo.

Dalla documentazione dimessa in atti emerge che la Camera di Commercio con nota 28.6.2021 ha informato la Pali spa che presso il punto vendita di San Martino di Lupari è stato effettuato in data 23 giugno 2021 un sopralluogo e che sono stati prelevati dei prodotti, il cui elenco è stato comunicato. Con la medesima nota la stessa è stata anche informata che l’effettuazione delle analisi di conformità è stata demandata al laboratorio autorizzato IISG dando facoltà all’interessata a presenziare all’apertura dei pacchi con l’indicazione del luogo, data e ora dell’apertura dei pacchi.

Risulta dal rapporto di prova 21.41250R1 che la stessa Società ha partecipato in collegamento da remoto all’avvio delle prove di Laboratorio tramite un proprio rappresentante, Dott. Paolo Tomasin, nell’ambito del quale avrebbe potuto anche fare delle osservazioni da riportare nel verbale.

Con nota del 16.12.2021, contenente il riferimento alle norme del Codice del Consumo, la Camera di Commercio ha comunicato alla ricorrente i dettagli dell’esito delle analisi di campione fornendo il relativo rapporto di prova costituito da 18 pagine. La stessa nota informava che si sarebbe provveduto a comunicare gli esiti dell’analisi al MIMIT per le determinazioni di propria competenza, dando le informazioni sul responsabile del procedimento a cui rivolgersi per informazioni e accesso atti.

Con nota in data 17.12.2021, Pali ha chiesto alla Camera di Commercio di Padova la revisione delle analisi ai fini della L. 689/1981, individuando il laboratorio in CATAS S.p.A al quale il prodotto veniva prontamente inoltrato dalla IIGS.

Vi è quindi evidenza che l’interessata sia stata informata dell’ iter al quale ha potuto partecipare attivamente. Tra la comunicazione del 16.12.2021 e il provvedimento finale del 22 marzo 2022 sono trascorsi tre mesi e quindi c’era sufficiente tempo per presentare eventuali osservazioni o scritti difensivi sia alla Camera di Commercio sia al Ministero, come previsto dall’art. 108 del Codice che stabilisce: “ Gli interessati possono presentare all'Autorità competente osservazioni scritte e documenti ”.

E’ di conseguenza infondato il rilievo sull’omessa comunicazione di avvio del procedimento e di conseguenza anche la censura sulla mancata specificazione delle ragioni di tale omissione.

La critica in ordine alla mancata indicazione del termine e dell’autorità a cui ricorrere difetta del necessario interesse in considerazione del fatto che la destinataria del provvedimento ha tempestivamente presentato ricorso all’autorità giudiziaria con conseguente inutilità della decisione su tale profilo che comunque non assume carattere invalidante.

Sotto il profilo dell’urgenza, il Collegio ritiene che sulla base dei rischi evidenziati dal Laboratorio (strangolamento per distacco dell’elemento sparti-gambe del sistema di ritenuta; il rischio di caduta dovuto ad assenza protezioni laterali in una delle configurazioni ammesse dalle istruzioni), che non sono trascurabili, l’urgenza non sia negabile e in quanto autorità di Sorveglianza il Ministero aveva tutte le ragioni per intervenire rapidamente anche alla luce dei soggetti che potrebbero essere coinvolti (neonati). In questi casi è proprio la Direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti (2001/95/CE), recepita nella Parte IV del Codice del Consumo, a richiedere il celere intervento da parte dell’Autorità competente.

2.2. Passando al terzo motivo di ricorso di dà atto che lo stesso era teso a dolersi dell’omessa esecuzione dell’analisi di revisione che Pali aveva tempestivamente richiesto ai sensi e per gli effetti dell’art. 15 della L. 689/1981. La mancanza di tale analisi, ritualmente richieste, a dire della ricorrente, inficerebbe irreparabilmente il provvedimento ministeriale che ritiene perciò essere viziato da carenza di potere in quanto assunto in difetto di un presupposto essenziale. Sul punto si richiama a quanto avrebbe sancito la costante giurisprudenza. Mancherebbe in ogni caso la motivazione sul perché il Ministero ha ritenuto sufficiente l’unica prova eseguita.

2.2.1. Anche questa censura sulla carenza di potere è infondata.

Il potere del Ministero è previsto dall’art. 108 del Codice del Consumo che prevede che in casi di grave o immediato pericolo per la salute l’Autorità di vigilanza possa intraprendere con urgenza i provvedimenti di propria competenza, tra questi anche il ritiro immediato del prodotto e/o il richiamo dello stesso.

La previsione dell’art. 15 della L. 689/1981 sugli accertamenti mediante analisi di campioni che disciplina l’analisi di revisione riguarda, nello specifico, le violazioni per le quali è prevista la sanzione pecuniaria amministrativa del pagamento di somma di denaro (art. 12 L 689/1981) e non le sanzioni di tipo ripristinatorio, oggetto della presente contestazione. Non era pertanto necessario ai fini della validità del provvedimento di cui si discute aver eseguito anche l’analisi di revisione sul secondo campione, alla quale gli enti – su richiesta della Pali - avevano comunque aderito ma che poi si è rivelata di impossibile attuazione, perché il secondo campione prelevato quale controprova al momento della verifica era stato riscontrato non integro.

3. Con il quinto motivo l’appellata aveva contestato la sussistenza delle difformità contestate nel provvedimento impugnato e le conclusioni a cui era pervenuto il MISE a seguito delle uniche analisi di laboratorio fatte eseguire da CCIIAA per il fatto che tali esiti sarebbero tutti documentalmente smentiti, punto per punto, dalle verifiche fatte a suo tempo eseguire da Pali S.p.A. al laboratorio CATAS S.p.a. nel settembre e ottobre 2021 su altro prodotto analogo fornito dalla Sardegna, in seguito alle prime segnalazioni di presunte difformità i cui rapporti sono stati depositati in giudizio e che sarebbero stati confermati se fossero state eseguite le prove di revisione ritualmente richieste.

3.1. Anche questa censura è infondata. Come aveva opposto in sede di verificazione il laboratorio CATAS, non era possibile utilizzare in sede di confronto un prodotto diverso privo di codice oppure riportante altro codice. Per questa ragione i test fatti eseguire privatamente da Pali non possono essere utilizzati per invalidare l’esito del test eseguito dall’amministrazione ministeriale nell’ambito del procedimento di vigilanza a cura di IIGS.

4. Da ultimo vi sono il settimo e ottavo motivo introdotti con motivi aggiunti.

Con il settimo motivo la ricorrente aveva dedotto che in sede di verifica è stato accertato che le carenze più gravi, tra cui il rischio di ribaltamento del seggiolone, in realtà non sussistono e che le restanti difformità sarebbero residuali e secondarie. La misura era quindi da ritenersi esagerata, sproporzionata e palesemente eccessiva non potendosi, a suo giudizio, definire il prodotto “pericoloso” ai sensi della suddetta normativa, proprio perché non si ribalta. Affermava quindi che il Ministero avrebbe dovuto limitarsi a richiedere l’integrazione delle istruzioni di accompagnamento e l’adozione di avvertenze supplementari secondo quanto stabilito dall’art. 107, comma 2, lett. b) e/o del d.lgs. 206/2005.

Con l’ultimo motivo sosteneva che in esito alla verificazione il Ministero avrebbe avuto il dovere di ritirare l’atto impugnato e di procedere ad una nuova valutazione in merito alla opportunità di adottare un provvedimento dagli effetti molto meno impattanti e gravosi per il suo destinatario.

Sarebbe quindi illegittima la condotta omissiva e il silenzio serbato dal Ministero.

4.3. L’accoglimento dell’appello per le ragioni tutte in precedenza esposte, rende privo di utilità concreta l’esame dei motivi aggiunti che peraltro sono, tuttavia, anche infondati. Nel primo capoverso dedicata all’appello si è dato atto che le non conformità del seggiolone rilevate nel rapporto IISG, che non sono state escluse in sede di verificazione, anche volendo escludere il rischio del ribaltamento, sono nel loro complesso comunque gravi e non si riferiscono solo ad aspetti secondari rimediabili con una richiesta di integrazione delle istruzioni d’uso ma rendono il prodotto “pericoloso” con conseguente correttezza del provvedimento anche quanto agli effetti.

5. Per le ragioni tutte esposte vanno rigettati, per infondatezza, tutti motivi di ricorso.

6. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cass. civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663; sez. I, 27 dicembre 2013 n. 28663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

7. Sussistono nondimeno, anche in considerazione della particolarità della vicenda giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi del giudizio tra le parti costituite. Per le spese della verificazione si rende opportuno confermare la pronuncia di primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così dispone:

- accoglie l'appello del Ministero delle Imprese e del Made in Italy per i motivi sopra esposti;

- e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti notificati in corso di causa;

- compensa tra le parti costituite le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio;

- le spese per la verificazione rimangono in carico al Ministero e Camera di Commercio di Padova;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO