Pubblicato il 05/08/2025

N. 06926/2025REG.PROV.COLL.

N. 07621/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7621 del 2024, proposto da -OMISSIS- quale titolare omonima Ditta Individuale, gestore del pubblico esercizio -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Pier Vettor Grimani, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Santa Croce 466/G;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, Silvia Privato, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n. 22;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, non costituita in giudizio;
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Acerboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 453/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia, del Ministero della Cultura e di -OMISSIS-.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Gianluca Rovelli e dato atto che gli avvocati Pier Vettor Grimani, Stefano Gattamelata e Francesco Acerboni hanno depositato istanze di passaggio in decisione senza discussione, ciascuno per le rispettive parti in causa;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce l’appellante che la “-OMISSIS-” è inserita nell’elenco regionale dei locali storici approvato con delibera della Giunta Regionale Veneto n. 1000 del 12.7.2011 in esecuzione della L.R. 24.12.04 n. 37. Dal 1919 l’esercizio è stato gestito dalla famiglia -OMISSIS- fino alla fine degli anni ’70 quando è stato acquistato dal sig. -OMISSIS- dante causa dell’attuale proprietario -OMISSIS-; l’immobile era di proprietà del Comune di Venezia che lo aveva concesso in locazione per tale scopo insieme alla concessione per l’occupazione di suolo pubblico (plateatico) nel vicinissimo Campo de le Beccarie (plateatico per moltissimo tempo unico nell’area), e poi venduto al gestore con contratto -OMISSIS-del 8.9.10.

2. Il Comune rilasciava al sig. -OMISSIS- la concessione per l’occupazione di suolo pubblico n. -OMISSIS- del 27.2.2003, di mq. 33; con comunicazione 4.8.2017 avviava il procedimento di revoca della stessa perché il Consiglio Comunale con -OMISSIS- del 21.12.2016 aveva proceduto a un riordino dei “pianini” (volti a regolamentare le occupazioni di suolo pubblico ai sensi dell’art. 52 d.lgs. 22.1.2004 n. 42) tra cui quello relativo all’area in questione, riducendo il plateatico da mq. 33,00 a mq. 19,62 (mentre il plateatico collocato subito a fianco e concesso in tempi più recenti alla società -OMISSIS-. titolare dell’esercizio “-OMISSIS-” rimaneva uguale).

3. Con provvedimento -OMISSIS- del 20.9.2017 il Comune revocava il plateatico invitando contemporaneamente l’interessato a presentare domanda di occupazione per adeguare la superficie alla nuova pianificazione.

4. Il proprietario dell’azienda impugnava tale provvedimento dinanzi il TAR Veneto, insieme alla deliberazione di riordino del pianino che riduceva la superficie; provvedeva anche a presentare due distinte domande per ottenere la concessione alla occupazione di suolo pubblico secondo quanto previsto dalla nuova pianificazione, la prima (-OMISSIS-del 4.1.18) avente ad oggetto una superficie di circa mq. 20 nel sedime già oggetto in parte della precedente concessione e la seconda (-OMISSIS- del 4.1.18) per un’ulteriore superficie di mq. 4.

5. Il Comune rilasciava la concessione per l’occupazione di suolo pubblico-OMISSIS- del 12.3.2018 in accoglimento della prima domanda, mentre con provvedimento -OMISSIS- del 14.3.2018 dichiarava improcedibile la seconda in quanto concernente un’area oggetto della domanda precedente. Anche tali provvedimenti venivano impugnati dinanzi il TAR Veneto con motivi aggiunti (ricorso RG 1421/17).

6. Il ricorso RG 1421/17 e i motivi aggiunti venivano respinti dal TAR Veneto con sentenza n. 242 del 25.2.2019, che veniva impugnata con ricorso RG 4621/19 che, con decreto n. 576 del 12.5.2023, veniva dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

7. La controinteressata impugnava dinanzi il TAR Veneto la concessione rilasciata al proprietario dell’azienda con ricorso RG 637/18, respinto con sentenza n. 243 del 25.2.2019, appellata con ricorso RG 6341/19 che, con decreto n. 577 del 12.5.2023, veniva dichiarato improcedibile.

8. Nel mentre, poiché la controinteressata lamentava che la vicinanza dei due plateatici avrebbe determinato confusione nella gestione della clientela, il Comune convocava una conferenza di servizi all’esito della quale, con provvedimento del 27.7.2018, inseriva nelle concessioni dei due esercizi la prescrizione secondo la quale essi dovevano essere differenziati per tipologia di arredi e collocare (in deroga al generale divieto delle norme regolamentari) transenne di separazione.

9. I provvedimenti venivano impugnati dalla controinteressata avanti il TAR Veneto con ricorso RG 195/19 che, con sentenza n. 860 del 29.6.2021, lo respingeva.

10. Riferisce ancora l’appellante di aver ricevuto la comunicazione prot.-OMISSIS- del 16.12.2022 con la quale il Comune avvisava che la Giunta Comunale con delibera n. 167 del 28.7.2022 aveva proceduto alla revisione di alcuni pianini tra cui quello comprendente il Campo de le Beccarie sulla base della conferenza di servizi tenutasi il 24.6.2022, riducendo la superficie delle aree che possono essere oggetto di concessione per l’occupazione, ipotizzando di non assegnare quella prevista al ricorrente in quanto non rispettosa dell’art. 6 comma 1 lett. a) dell’allegato A alla delibera-OMISSIS- del 29.5.2015 e avviando il procedimento di revoca della concessione per l’occupazione di suolo pubblico di cui alla SCIA di subingresso dell’8.5.2019 e alla successiva concessione del 6.3.2020.

11. Il ricorrente verificava che la citata deliberazione della Giunta Comunale aveva proceduto alla revisione di alcuni pianini in conseguenza del fatto che con precedente deliberazione n. 135 del 15.5.2020 era stato consentito il rilascio di nuove concessioni di suolo pubblico e ampliamento di quelle esistenti in via straordinaria e temporanea al fine di assicurare il distanziamento sociale in considerazione dell’emergenza sanitaria Covid-19, prevedendo poi con -OMISSIS- del 31.3.2022, che chi aveva ottenuto una nuova concessione a tal titolo provvisoria potesse chiederne la trasformazione da emergenziale a ordinaria tramite la presentazione di istanze da valutarsi in deroga al divieto posto dalla deliberazione n. 266 del 9.11.2021 di rilascio di nuove concessioni di suolo pubblico, ma comprendendo nella predetta revisione i pianini dalla cui approvazione era decorso un quinquennio tra i quali quello oggetto della presente vicenda controversa e stabilendo (su istanza della controinteressata) di eliminare una delle due aree rimodulando l’altra sul fronte edilizio del pubblico esercizio della controinteressata.

12. Il ricorrente impugnava con ricorso al TAR Veneto RG 223/23 i provvedimenti di revisione del pianino e gli atti connessi.

13. In relazione alla comunicazione di avvio del procedimento di revoca del 16.12.2022 il ricorrente con nota 22.12.2022 chiedeva la proroga del termine per formulare osservazioni.

14. Il Comune non provvedeva sulla richiesta di proroga ma fissava un incontro, tenutosi in data 8.2.2023, nel corso del quale veniva convenuta la presentazione di una ulteriore nota illustrativa, poi inviata il 7.3.2023.

15. Nelle more, con disposizione 12.12.2022 comunicata l’1.2.2023 il Comune invitava i titolari di concessioni per l’occupazione di suolo pubblico a presentare entro il 31.3.23 una SCIA di rinnovo o una domanda di nuova concessione in quanto il nuovo regolamento CUP Canone Unico Patrimoniale non prevedeva più la proroga automatica; in ottemperanza a tale invito (nonché in considerazione del fatto che la concessione recava l’originaria data di scadenza del 12.3.2023) il 9.3.2023 il ricorrente presentava al Comune una domanda di rinnovo della concessione in adeguamento al pianino relativamente all’area prevista a tal fine dal medesimo.

16. Con provvedimento -OMISSIS- del 22.3.2023 il Comune revocava la concessione. Tale provvedimento veniva impugnato avanti il TAR Veneto con motivi aggiunti. Con nota -OMISSIS- del 27.11.2023 il Comune comunicava ai sensi dell’art. 10 bis L. 7.8.90 n. 241 i motivi ostativi all’accoglimento della domanda presentata il 13.3.2023 volta a ottenere il rinnovo della concessione PG 2018/4109 del 4.1.2018 in adeguamento al pianino, ricordando la revisione dello stesso da parte della Giunta Comunale giusta -OMISSIS- del 28.7.2022 e la conseguente modifica della superficie oggetto di occupazione già prevista, superficie che in base ai criteri previsti dalla deliberazione della Giunta Comunale-OMISSIS- del 29.5.2015 avrebbe potuto essere concessa solo alla controinteressata. Con nota del 7.12.2023 il ricorrente proponeva le sue osservazioni.

17. Con provvedimento 20.12.23 il Comune respingeva la domanda di concessione per l’occupazione di suolo pubblico presentata il 13.3.2023.

18. Il ricorrente impugnava con ulteriori motivi aggiunti l’atto presupposto di tali provvedimenti e cioè il pianino, nonché i provvedimenti di diniego della propria istanza e di accoglimento di quella della controinteressata.

19. Con sentenza n. 453 dell’11.3.2024 il TAR respingeva il ricorso.

20. Di tale sentenza, -OMISSIS- quale titolare dell’omonima ditta individuale, ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “ 1) Violazione dell’art. 88 cpa. Mancata o errata valutazione della censura concernente la violazione dell’art. 3 L. 7.8.90 n. 241, la violazione dell’art. 52 Dlvo 22.1.04 n. 42, lo sviamento di potere, l’eccesso di potere per genericità e perplessità, l’eccesso di potere per difetto di accertamento e di motivazione; 2) Violazione dell’art. 88 cpa. Mancata o errata valutazione della censura concernente la violazione degli artt. 7 e segg. L. 7.8.90 n. 241; 3) Violazione dell’art. 88 cpa. Mancata o errata valutazione della censura concernente la violazione degli artt. 7 e segg. L. 7.8.90 n. 241, l’eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà e l’eccesso di potere per difetto di motivazione; 4) Violazione dell’art. 88 cpa. Mancata o errata valutazione delle censure concernenti l’eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, la violazione del principio di ragionevolezza e il divieto di aggravio del procedimento, la violazione dei criteri regolamentari per l’occupazione di suolo pubblico approvati con deliberazione della Giunta Comunale di Venezia-OMISSIS- del 29.5.15, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di presupposti, il difetto di accertamento, la carenza di motivazione, la violazione del principio di imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa, la violazione del Regolamento CUP – Canone Unico Patrimoniale approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Venezia 4.3.21 n. 9, la violazione dell’art. 21 quinquies L. 7.8.90 n. 241, la violazione del principio di affidamento; 5) Violazione dell’art. 88 cpa. Mancata o errata valutazione della censura concernente la violazione dell’art. 52 L. 22.1.04 n. 42, la violazione del principio di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa, la violazione dei criteri regolamentari per l’occupazione di suolo pubblico approvati con deliberazione della Giunta Comunale di Venezia-OMISSIS- del 29.5.15, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di presupposti, l’eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, difetto di accertamento e di motivazione, lo sviamento di potere, la violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità e di tutela dell’affidamento”.

21. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, il Comune di Venezia e -OMISSIS-. Il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio con memoria di stile.

22. Alla udienza pubblica del 13 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

23. Le censure dell’appellante necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

24. Con il primo motivo l’appellante argomenta come segue.

24.1. Se è vero che la deliberazione di Giunta n. 167/22 aveva preso le mosse dalla necessità di riordinare la pianificazione di settore in seguito alle richieste di “stabilizzazione” dei plateatici concessi durante il periodo pandemico, vero è anche che tale problematica non rilevava in alcun modo per il pianino del Campo De Le Beccarie la cui modificazione è stata inserita nel contesto più ampio del predetto riordino ma nulla aveva a che vedere con esso. L’area in questione non era stata coinvolta da alcuna concessione in deroga mentre le problematiche che hanno portato alla revisione delle previsioni già vigenti sarebbero concentrate unicamente sulle richieste della controinteressata e su ragioni di modificazione della pianificazione del tutto diverse.

24.2. L’esigenza di assicurare la ripresa economica a seguito della pandemia sarebbe estranea alla questione. Se, cessata la pandemia, il Comune ha invitato i titolari dei pubblici esercizi a presentare istanza di “stabilizzazione” dei plateatici concessi in via emergenziale (allo scopo di ristorare i danni derivati dalla soppressione per un periodo dell’attività economica), nel caso in esame, in antitesi rispetto ai criteri regolanti la pianificazione che il Comune si era dato, il pianino ha eliminato il plateatico di pertinenza dell’azienda in discussione.

24.3. La considerazione secondo la quale il carattere storico dell’attività del ricorrente non avrebbe potuto influire sulla determinazione dell’Amministrazione sarebbe apodittica e contraddetta dalla normativa di settore che la sentenza vorrebbe ritenere correttamente applicata.

24.4. Il pianino è uno strumento che contempera le esigenze di tutela monumentale con quelle di disciplina del commercio e dell’uso di suolo pubblico, esigenze che comunque devono essere a loro volta contemperate con quelle dei gestori delle attività commerciali soprattutto quando in capo ad essi sia stata determinato un affidamento in ordine alla possibilità di proseguire le attività così come programmate.

24.5. Nel caso in esame, poi, tenuto conto che il plateatico eliminato aveva già subito una riduzione il Comune doveva svolgere una verifica e fornire una motivazione particolarmente stringente.

24.6. La non necessità di motivazione nella formazione dei pianini in quanto atti di natura generale e pianificatoria dovrebbe essere comunque raffrontata con la peculiarità del “contatto sociale qualificato” tra la ricorrente e il Comune in seguito ai numerosi provvedimenti intercorsi e al contenzioso in essere; inoltre, l’interesse del ricorrente doveva essere valutato quando a fronte di esso si privilegiava l’interesse di una ditta concorrente, non sussistendo quindi alcun presupposto connesso a un qualche interesse pubblico che giustificasse nella fattispecie la necessità di eliminare radicalmente la possibilità di continuare ad utilizzare il plateatico già concesso per tanti decenni.

24.7. In sede di revisione del pianino non si sarebbe tenuto del fatto che la “-OMISSIS-” era stata qualificata come locale storico del Veneto, risalendo essa addirittura al XVI secolo.

25. Con il secondo motivo l’appellante argomenta come segue.

25.1. Quanto alla non necessità di motivazione dell’atto di pianificazione, la sentenza non avrebbe affrontato quanto dedotto sotto il profilo generale in primo grado, relativamente al fatto che l’art. 13 L. 241/90, nell’escludere l’applicabilità del capo relativo alla partecipazione al procedimento in caso di emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, aggiunge che per gli stessi “ restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione ”, volendo così il legislatore far riferimento alla normativa di settore che in ogni caso già assicurava la possibilità di partecipare alla formazione degli atti generali e, in particolare, di pianificazione (come nella formazione degli atti di pianificazione urbanistica nei quali, tra la adozione e la approvazione, è garantito il momento partecipativo del cittadino).

25.2. Nel caso in esame la formazione del pianino non trova disciplina legislativa e conseguentemente le modalità di partecipazione non potrebbero essere desunte dalla fonte normativa cui si riferisce l’art. 13 L. 241/90; la formazione del pianino si basa infatti unicamente sull’art. 5 del regolamento COSAP (approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 35/99 e integrato per quanto qui interessa con deliberazione del Consiglio Comunale n. 15 del 26.2.2016) e ora sul regolamento del Canone Unico Patrimoniale di concessione (approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 9/21 ai sensi dell’art. 1 commi 816 e segg. L. 27.12.2019 n. 160) secondo il quale la Giunta Comunale delibera i criteri in base ai quali concedere le occupazioni di suolo pubblico, essendo così stata abilitata alla formazione dei pianini per la disciplina delle aree per le quali la tutela monumentale è di maggior rilevanza.

25.3. Il Comune ha disciplinato in via generale la gestione del suolo pubblico attraverso le deliberazioni sopra ricordate, rinviando ai pianini la gestione invece delle zone di particolare interesse monumentale; nell’ambito di tale disciplina si può quindi affermare che il Comune si è dotato di uno strumento costituito dai criteri regolamentari per la concessione di suolo pubblico paragonabile allo strumento urbanistico generale valido per tutto il territorio, e poi di strumenti costituiti dai pianini, paragonabili agli strumenti urbanistici attuativi. E, proprio per la formazione di un piano attuativo, la partecipazione al procedimento deve essere consentita non valendo il disposto di cui all’art. 13 L. 241/90 che tende a escludere una duplicazione delle forme di partecipazione procedimentale ma non certo a eliminarla radicalmente (il ricorrente cita a sostegno delle proprie ragioni, la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 24.10.2000, n. 5720).

25.4. Nel disciplinare la pianificazione in questione il Comune avrebbe dovuto prevedere le modalità attraverso le quali partecipare al procedimento, ad esempio e sul modello della pianificazione urbanistica prevedendo una fase di adozione e presentazione di osservazioni prima della approvazione del pianino, ovvero comunque la possibilità di partecipare al procedimento in una forma regolata.

25.5 Ove non si volesse ritenere che il Comune doveva garantire la partecipazione al procedimento di parte ricorrente in quanto parte di un contatto sociale qualificato e in quanto coinvolto da una pianificazione attuativa, dovrebbe comunque ritenersi che illegittimamente il Comune nel disciplinare la formazione dei pianini non ha previsto la partecipazione degli interessati al procedimento.

25.6. Tra il Comune e il proprietario nonché l’affittuario dell’azienda si erano intrecciati numerosi atti e contatti, oltre ai contenziosi ricordati, aventi ad oggetto proprio l’estensione della superficie assentibile per l’occupazione e il rapporto con la controinteressata; si sarebbe quindi configurato quello che viene definito un contatto sociale qualificato tra l’Amministrazione e le parti coinvolte dal procedimento e dal provvedimento, contatto che avrebbe imposto all’Amministrazione stessa di avvisare tutti i soggetti coinvolti dell’avvio del procedimento e della possibilità che l’occupazione di suolo pubblico già assentita potesse essere modificata pregiudicando gli interessi delle parti.

25.7. La revisione del pianino è la conseguenza di una specifica istanza presentata dalla controinteressata; conseguentemente l’interessato avrebbe dovuto essere avvisato dell’avvio del procedimento per consentire di rappresentare la propria posizione e proporre le necessarie osservazioni.

26. Con il terzo motivo l’appellante argomenta come segue.

26.1. Contrariamente a quanto affermato dalla sentenza, il provvedimento di revoca non era in alcun modo vincolato essendo un’iniziativa adottata prima di provvedere sulla domanda di rinnovo della concessione; era stato comunque comunicato l’avvio del procedimento con la conseguenza che delle osservazioni presentate l’Amministrazione doveva farsi carico e rendere conto di averle esaminate.

27. Con il quarto motivo l’appellante argomenta come segue.

27.1. La sentenza sarebbe erronea nella parte in cui afferma che la domanda del ricorrente non sarebbe stata volta ad ottenere propriamente il rinovo della precedente concessione in quanto formulata tenendo conto delle previsioni del nuovo pianino; il Comune aveva invitato gli interessati a chiedere il rinovo delle concessioni esistenti proprio in adeguamento alle nuove previsioni, e il predetto rinnovo concerneva evidentemente la possibilità di avere un plateatico anche se non esattamente corrispondente a quello precedente.

27.2. Una volta invitati gli interessati a presentare la domanda il Comune non avrebbe potuto, solo per il ricorrente, revocare la concessione in essere senza prima provvedere sulla domanda stessa. La sentenza, oltre a contraddire la pronuncia resa in sede cautelare, non avrebbe colto la censura dedotta e erroneamente afferma che comunque il Comune nel valutare la domanda avrebbe poi comunque dovuto rigettarla: la sentenza, in sostanza, sarebbe intervenuta nel campo riservato all’Amministrazione determinando essa nella sostanza quello che il Comune avrebbe dovuto fare.

28. Con il quinto motivo l’appellante argomenta come segue.

28.1. La sentenza non avrebbe tenuto conto del fatto che il provvedimento era motivato assumendo quanto considerato dalla conferenza di servizi del 24.6.2022 circa il fatto che si era giunti alla revisione della pianificazione in seguito alla richiesta della controinteressata e affermando che era opportuno assegnare l’area occupabile solo ad essa e non anche al ricorrente in considerazione del contenzioso pregresso, quando invece tale presupposto non avrebbe potuto reggere il provvedimento stesso.

28.2. La sentenza, poi, non avrebbe tenuto conto di quanto affermato dallo stesso TAR Veneto con la sentenza 29.6.2021 n. 860 secondo la quale “ tutte le censure relative alla confondibilità tra i due esercizi, devono ritenersi superate a seguito degli interventi effettuati, in corso di causa, dall’Amministrazione Comunale che, con provvedimento 27.7.2018, ha disposto l’integrazione delle concessioni già rilasciate alle dite -OMISSIS-(p.e. -OMISSIS-) e -OMISSIS- prevedendo l’inserimento di elementi divisori a filo delle due aree concesse. Sempre… in data 17.12.2018 è stata inoltre indetta una conferenza di servizi che ha respinto l’istanza del controinteressato (-OMISSIS- n.d.r.) di installare un elemento divisorio diverso da quello consentito ”.

28.3. A conferma dell’erroneità del presupposto varrebbe la sentenza del Tribunale di Venezia II Sezione Penale 23.7.24 n. 1692 (prodotta) che ha assolto il proprietario dell’azienda dall’accusa di turbativa della concorrenza.

28.4. Afferma poi la sentenza che la riduzione dell’area occupabile aveva reso necessario il ricorso a criteri logici con i quali dare prevalenza all’esercizio commerciale della controinteressata, così dovendosi intendere il richiamo ai criteri generali di cui all’art. 6 della delibera della Giunta Municipale-OMISSIS-/15 in base ai quali la distanza dal Campo dell’esercizio del ricorrente e l’adiacenza di quello della controinteressata legittimavano la concessione a quest’ultima del plateatico che avrebbe subìto un pregiudizio dall’eventuale presenza di un’altra concessione.

28.5. Tale affermazione non terrebbe conto del fatto che l’individuazione dell’area occupabile è oggettiva e non fa riferimento ad alcun esercizio possibile pretendente, nonché del fatto che proprio la presenza di due esercizi e di due concessioni già rilasciate (quella del ricorrente per molti decenni) avrebbe imposto al Comune di pianificare l’area tenendo conto di tale presupposto e quindi consentendo il mantenimento di entrambe le attività (così come già osservato in relazione all’impugnazione del pianino). La stessa affermazione costituirebbe nella sostanza una integrazione della motivazione del provvedimento, che si limitava a dare un’applicazione automatica dell’art. 6 dei criteri richiamati senza in alcun modo dire che essi sarebbero stati invocati ai fini di una scelta tra due istanze concorrenti.

28.6. L’esercizio del ricorrente si affaccia sul Campo ed è a pochi metri dall’area occupabile e quindi il plateatico avrebbe potuto essere concesso dividendo l’area in due porzioni, ovvero anche prevedendo una diversa conformazione della stessa in sede di formazione del pianino.

28.7. Nel censurare il pianino il ricorrente aveva dedotto come illegittimamente esso aveva ridotto la superficie occupabile, pur in assenza di una richiesta in tal senso da parte della Soprintendenza, che avrebbe legittimato la modifica della pianificazione ai sensi dell’art. 52 d.lgs. 42/04, per creare il presupposto in base al quale privilegiare la richiesta della controinteressata quando invece avrebbe potuto mantenere la superficie già prevista attribuendone una parte ad entrambi gli esercizi. L’area occupabile dai plateatici è stata modificata spostandola in adiacenza all’immobile quando prima era invece da esso distante 4,00 metri in ossequio al criterio invocato proprio dal provvedimento; quindi da un lato la pianificazione sarebbe stata “costruita” al fine di creare i presupposti per respingere la domanda del ricorrente e da altro lato che la domanda stessa sarebbe stata comunque valutata senza tener conto del fatto che i criteri generali richiamati non sono direttamente applicabili nella zona disciplinata dal pianino e consentivano un contemperamento degli interessi. Nella concorrenza delle due domande di concessione il Comune avrebbe dovuto accogliere entrambe.

28.8. La sentenza sarebbe errata anche dove afferma che il carattere storico del locale del ricorrente non avrebbe potuto consentire al Comune un diverso bilanciamento degli interessi perché sarebbe stato del tutto incongruo attribuire il plateatico sull’unica area concedibile ad un soggetto

il cui esercizio ha la sua sede in luogo diverso. Si tratta di un ragionamento e di una motivazione che mai il Comune ha ritenuto di dedurre, e che non avrebbe potuto quindi fare il Giudice di primo grado per fornire una spiegazione della preferenza della controinteressata nella concessione del plateatico.

28.9. Volendo ritenere che l’area occupabile poteva essere concessa solo a uno dei due pretendenti il Comune avrebbe dovuto tener presente non solo la vicinanza di un esercizio ma anche la storicità dell’altro, tutelata dalla legge e dalle disposizioni regolamentari, per eseguire una valutazione e fornire una adeguata motivazione in ordine alla preferenza dell’uno rispetto all’altro. Ciò il provvedimento non ha fatto e non avrebbe potuto farlo il Giudice di primo grado fornendo una motivazione e affermando che il carattere storico dell’esercizio del ricorrente non poteva prevalere sul fatto che quello della controinteressata era più vicino: si tratterebbe di una valutazione di merito non consentita al Giudice Amministrativo.

29. Le censure, così sintetizzate, ribadite e precisate nelle memorie depositate il 13 e il 23 gennaio 2025, possono a questo punto essere esaminate.

30. L’articolato atto di appello verte sulle seguenti questioni di fondo:

a) la natura degli atti di pianificazione dell’uso del suolo pubblico (c.d. “pianini”) e le disposizioni ad essi applicabili;

b) la sussistenza di un contatto sociale qualificato.

31. Si tratta di questioni che possono essere trattate congiuntamente tenuto conto che i motivi di appello, in sostanza, si risolvono nel contestare la pianificazione comunale con plurimi ma infondati argomenti.

31.1. Va anzitutto precisato che i “pianini” sono atti di pianificazione che riguardano la disciplina degli spazi pubblici da assegnare in concessione ai privati ai fini dell'esercizio del commercio. Si tratta dei criteri localizzativi per l’occupazione di suolo pubblico.

31.2. Com’è noto, va escluso l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento allorquando gli atti emanandi abbiano natura di atti normativi, di atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari forme che ne regolano la formazione (tra le tante, Consiglio di Stato sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2854).

31.3. La regola della necessaria motivazione degli atti amministrativi, scolpita nell’art. 3, L. 7 agosto 1990, n. 241, non è altro che il precipitato dei più generali principi di buona amministrazione, correttezza e trasparenza, cui la pubblica amministrazione deve uniformare la sua azione e rispetto ai quali sorge per il privato la legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni giustificative del provvedimento incidente sui suoi interessi, anche al fine di poter esercitare efficacemente le prerogative di difesa innanzi all'Autorità giurisdizionale (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5664). Il comma 2 dello stesso art. 3 della L. 241 del 1990 dispone: “ La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale ”. Tale previsione trova la sua ragione nella circostanza che l’atto amministrativo generale non decide in concreto dell’assetto degli interessi proprio perché ha portata generale, ma solo identifica regole suscettibili di successive applicazioni, non essendo tendenzialmente idoneo a incidere a titolo particolare sulla posizione degli interessati (Consiglio di Stato sez. V, 17 novembre 2016, n. 4794).

Va ricordato che non osta al riconoscimento della generalità di un atto neppure la circostanza che esso al momento dell’adozione sia applicabile a un solo soggetto, perché unico che attualmente presenti i requisiti previsti dalle norme, poiché altri soggetti potranno soddisfarli in seguito (ossia, seguendo Cons. Stato, Ad. Plen., 4 maggio 2012 n. 9, “ l’atto amministrativo generale ha destinatari indeterminabili a priori, ma certamente determinabili a posteriori in quanto è destinato a regolare non una serie indeterminati di casi, ma, conformemente alla sua natura amministrativa, un caso particolare, una vicenda determinata, esaurita la quale vengono meno anche i suoi effetti ”).

31.4. Essendo il “pianino” un atto amministrativo a carattere generale il provvedimento è sindacabile sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 7 agosto 2019, n. 5617) evenienze tutte che non si ravvisano nel caso di specie. Del resto, è agevolmente intuibile che non possa essere considerata illogica la scelta di non consentire una occupazione di suolo a un ristorante che non ha alcun affaccio su una piazza, per di più di fronte a un altro ristorante.

31.5. Il ricorrente offre una personalissima ricostruzione dei fatti che hanno dato origine alla controversia, ricostruzione che scivola verso una inammissibile richiesta di sindacato giurisdizionale di tipo sostitutivo sul provvedimento impugnato. Il Giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle dell'amministrazione a cui è affidata la cura dello specifico interesse pubblico in gioco. Il ricorrente lamenta (infondatamente) che il primo Giudice si sia sostituito all’amministrazione quando, in realtà, tutto l’impianto argomentativo del ricorso è volto a richiedere a questo Giudice di sostituirsi all’amministrazione nelle valutazioni ad essa riservate.

31.6. L’atto amministrativo rappresenta un frammento dell’attività che si presta ad essere valutato quanto alla sua conformità all’ordinamento, nonché quanto alla sua opportunità, valutando nel caso concreto la sua capacità di rispondere alle esigenze di cura dell’interesse pubblico. Il potere amministrativo, diversamente dall’autonomia privata, non è mai libero nel fine, ma è sempre teleologicamente vincolato al perseguimento dello scopo stabilito dalla legge di investitura. L’esercizio della discrezionalità può risultare funzionalmente deviato - e perciò divenire sindacabile in sede di legittimità - quando non renda manifesta e coerente la ragione che lo ispira e che in concreto ne rappresenta lo sviluppo, di modo che possa essere vagliata l'incongruenza della valutazione concreta rispetto all'interesse pubblico perseguito. Nel caso qui esaminato, i fatti di causa sono chiarissimi, così come l’interesse pubblico perseguito.

31.7. Contrariamente a quanto affermato dall’appellante, non è individuabile alcun contatto qualificato tra lo stesso e l’amministrazione dato che non si è instaurata una relazione meritevole di tutela. In generale, il rinnovo della concessione di suolo pubblico è del tutto assimilabile ad una nuova concessione, senza che possa venire in rilievo alcun affidamento in capo alla parte istante (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 10 maggio 2024, n. 1739).

31.8. Il fatto che il locale sia storico, circostanza su cui l’appellante insiste ripetutamente, non rileva in alcun modo dato che è il locale a essere storico e non certo l’occupazione di suolo. Evidenziare tale (ovvia) considerazione non significa sostituirsi all’amministrazione.

31.9. Tutto l’argomentare dell’appellante presenta un vizio di fondo che rende il ricorso manifestamente infondato: il considerare il fatto che il locale sia storico come una sorta di elemento che sottragga gli spazi di discrezionalità riconosciuti all’amministrazione nell’adozione degli atti di pianificazione dell’uso del suolo pubblico.

31.10. Non è superfluo ricordare che questa Sezione ha già chiarito che l’occupazione di una porzione di suolo pubblico va considerata alla stregua di un provvedimento con il quale l'amministrazione locale sottrae il predetto bene alla fruizione comune e lo mette a disposizione di soggetti particolari (c.d. uso particolare), al fine di perseguire il bene pubblico in via primaria o comprimaria unitamente alla tutela degli interessi privati coinvolti (Consiglio di Stato sez. V, 10 novembre 2022, n. 9847). Che si tratti di un atto discrezionale (la stessa concessione, non solo l’atto di pianificazione a monte) è pacifico e non è necessario indugiare particolarmente sul punto (oltre alla già citata pronuncia, si veda anche Consiglio di Stato sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5447); non sussiste alcun automatismo nel rinnovo di una concessione di suolo pubblico, né un diritto di insistenza.

31.11. È ancora il caso di precisare che:

a) il riferimento dell’appellante alla sentenza del TAR Veneto n. 243/2019 è inconferente tenuto conto che, come efficacemente evidenziato dal Comune a pagina 13 della memoria depositata il 13 gennaio 2025, in quel caso erano previste due aree concedibili;

b) la revisione della pianificazione ha origine nella naturale scadenza della precedente;

c) in questa controversia non ha alcun rilievo la sentenza del Tribunale di Venezia, II Sezione Penale, depositata dall’appellante, in quanto l’assoluzione di -OMISSIS-, tratto a giudizio per il reato di cui all’art. 513 c.p., è dovuta alla mancata dimostrazione della sussistenza dei requisiti del reato ascritto, cioè il compimento da parte dell’imputato, di atti fraudolenti diretti a turbare l’esercizio dell’attività commerciale limitrofa “-OMISSIS-”; l’assoluzione dal reato perché il fatto non sussiste riguarda una vicenda occasionata dal contenzioso tra i due gestori dei locali ma non esclude né la sussistenza della conflittualità né la promiscuità generata dal fraintendimento derivato dalla contestuale presenza di due occupazioni di suolo (pagine 5 e 6 della sentenza).

32. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo. Possono essere compensate nei confronti del Ministero della Cultura vista la differente posizione processuale e la natura dell’attività difensiva svolta.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 453/2024.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado del giudizio, che liquida in € 5.000/00 (cinquemila) oltre accessori e spese di legge in favore del Comune di Venezia e € 5.000/00 (cinquemila) oltre accessori e spese di legge in favore di -OMISSIS-.

Spese compensate nei confronti del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche menzionate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Alessandro Maggio

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.