Pubblicato il 11/02/2025

N. 01098/2025REG.PROV.COLL.

N. 00675/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 675 del 2024, proposto da
-OMISSIS- S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pontecagnano Faiano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Napoliello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione seconda di Salerno n.-OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pontecagnano Faiano, del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la richiesta di passaggio in decisione del Comune di Pontecagnano Faiano;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il Cons. Maria Stella Boscarino e udita l’avv. Gaia Stivali;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante premette di aver acquistato (in virtù di decreto di trasferimento del Tribunale di Salerno, rep. n. 1945/2018 del 14.09.2018) un opificio industriale assentito con concessione edilizia n. 43 del 10 maggio 1984 (prot. n. 6580) e autorizzazione edilizia in precario prot. n. 5681 del 30 aprile 1996, per il cui abusivo ampliamento era stata presentata istanza di condono, ex art. 39 della l. n. 724/1994, prot. n. 7381 del 31 marzo 1995.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la ricorrente impugnava il provvedimento prot. n. 0016130 del 10.09.2020, con il quale la Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino aveva espresso parere contrario al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica relativa all'istanza di condono prot. n. del 31.03.1995, unitamente agli atti presupposti e conseguenziali.

2.1. Con ricorso per motivi aggiunti la ditta impugnava il provvedimento n. 1/2023 del 19.01.2023, con il quale il Responsabile del Settore Pianificazione Urbanistica – Demanio Marittimo – Ufficio Condono Edilizio del Comune di Pontecagnano Faiano aveva respinto l'istanza di condono, la nota prot. n. 35396/20 con la quale il Comune di Pontecagnano – Faiano – Ufficio Locale Paesaggio, muovendo dal parere contrario della Soprintendenza, aveva negato l'assenso paesaggistico, atto richiamato nel diniego ma non trasmesso alla parte, nonché gli atti presupposti e conseguenziali.

3. Il TAR adito ha respinto il ricorso sulla base della seguente motivazione:

- il modulo provvedimentale tacito di cui all’art. 17 bis della l. n. 241/1990, evocato da parte ricorrente, non è da reputarsi esportabile entro il perimetro applicativo dell’iter di sanatoria ex art. 31 ss. della l. n. 47/1985, ove rileva il silenzio rifiuto previsto dall’art. 32, comma 1, della l. n. 47/1985, il cui termine (di 180 giorni) non risultava ancora spirato al momento dell’emissione dell’impugnato parere del 10 settembre 2020, prot. 16130- P;

- la volumetria contemplata nell’istanza del 31 marzo 1995, prot. n. 7381, e quantificata in mc 7.557,63, non era da reputarsi legittimamente sanabile a fronte di preesistenze abusive (anche sotto il profilo paesaggistico), consistenti in costruzioni progressivamente addizionate ad un originario opificio industriale assentito per una volumetria pari a mc 3.300, sino a ragguagliare una volumetria complessiva di mc 10.857,63;

- la Soprintendenza di Salerno e Avellino aveva legittimamente contestato il superamento del limite volumetrico di mc 750, avendo l’acclarata insussistenza della condizione di sanabilità ex art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994 reso in radice superfluo e precluso l’accertamento di merito paesaggistico;

- il limite volumetrico di mc 750 metri cubi è, infatti, da intendersi applicabile a tutte le opere, senza distinzione fra immobili a destinazione residenziale e immobili a destinazione produttiva;

- sufficienza della descrizione delle opere sottoposte a sanatoria e della motivazione circa l’incompatibilità tra l’edificazione sottoposta a sanatoria ed il pregio paesaggistico del contesto territoriale di riferimento;

- irrilevanza della denunciata omissione del preavviso di rigetto, dato il carattere vincolato della determinazione reiettiva della richiesta sanatoria, una volta intervenuto il parere negativo del 10 settembre 2020, prot. 16130-P, sicché un ulteriore apporto partecipativo dell’interessata sarebbe risultato meramente superfluo e ripetitivo, a fronte del contraddittorio procedimentale già ritualmente perfezionatosi in esito al preavviso di parere sfavorevole prot. n. 11329-P del 30 giugno 2020.

4. Con l’appello in epigrafe si chiede la riforma della decisione impugnata, della quale la parte appellante deduce l’erroneità sotto i profili di seguito sinteticamente riportati:

- sia il procedimento di autorizzazione paesaggistica comunale che il subprocedimento di competenza della Soprintendenza è stato attivato e definito ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs, n. 42/2004 e non dell’art. 32 della L. n. 47/1985, applicabile ai procedimenti di autorizzazione paesaggistica attivati prima del 1° gennaio 2010;

- con conseguente tardività del parere reso dalla Soprintendenza oltre il termine di 45 giorni di cui all’art. 146 comma 8 del D.Lgs. n. 42/2004 (decorrente non dal 28.05.2020 -data di trasmissione dell’integrazione documentale- ma dal 20.12.2019, posto che l’istanza era completa di tutta la documentazione necessaria per rendere il parere) ed intervenuta acquisizione di detto parere per IU ;

- non l’intera “consistenza immobiliare originaria” era stata realizzata in carenza di autorizzazione paesaggistica, in quanto con il decreto n. 58 del 1984 l’immobile originario era stato assentito sotto il profilo paesaggistico e con l’atto n. 5681 del 30.04.1996 era stata autorizzata la realizzazione di una mera tettoia;

- in virtù dell’art. 7 della L. n. 1497/1939, applicabile ratione temporis , era onere del Comune rilasciare l’autorizzazione paesaggistica e trasmetterla alla Soprintendenza ai fini del successivo, eventuale, provvedimento di autotutela;

- il limite dimensionale previsto dall’art. 39 comma 1 della L. n. 724/1994, come chiarito dalla circolare n. 2241/UL del 17.06.1995 del Ministero dei Lavori Pubblici, si applica solo per gli abusi a carattere residenziale e, quindi, non per quelli relativi ad immobili aventi diversa destinazione (industriale, nella specie);

- il parere reso dalla Soprintendenza doveva esprimersi sulla compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici, quindi il contestato superamento del limite di 750 mc. rappresenta una evidente invasione di campo;

- doveva trovare applicazione lo strumento del dissenso costruttivo;

- insussistenza di una effettiva e concreta valutazione sotto il profilo paesaggistico, essendosi, oltretutto, la Soprintendenza soffermata sull’intero complesso edificato e non solo sulle opere oggetto di condono, senza considerare che l’originaria consistenza era stata legittimamente assentita sia sotto il profilo edilizio che paesaggistico;

- l’immobile, destinato alla lavorazione del pomodoro, è ubicato in un contesto di tipo rurale-industriale, caratterizzato dalla presenza di strutture del tutto analoghe, come confermato nel parere favorevole della C.L.P., completamente ignorato dalla Soprintendenza;

- la (omessa) comunicazione dell’avvio del procedimento era dovuta;

- prima dell’adozione del diniego, il Comune avrebbe dovuto notificare il diniego paesaggistico di cui alla nota prot. n. 35396/20.

5. Il Comune di Pontecagnano Faiano ed il Ministero della cultura si sono costituiti in giudizio al fine di resistere al ricorso.

6. Con memoria il ricorrente ha ribadito ed ulteriormente argomentato le proprie difese.

7. In esito all'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2024, con ordinanza collegiale istruttoria n. 5394/2024 è stata disposta l’acquisizione del parere contrario dell’Ufficio Locale Paesaggio – VAS- Sisma dell’Ente, notificato con nota n. 35396/2020.

8. Il Comune ha ottemperato all’ordine istruttorio.

9. In vista dell’udienza di merito hanno presentato memorie sia l’appellante che le amministrazioni intimate, insistendo nelle rispettive deduzioni.

10. All'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025, esaurita la discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

11. Il Collegio ritiene l’appello infondato.

11.1. Quanto alla pretesa intervenuta acquisizione di detto parere per IU , con conseguente tardività del parere reso dalla Soprintendenza oltre il termine di 45 giorni di cui all’art. 146 comma 8 del D.Lgs. n. 42/2004, occorre premettere che l'art. 32, comma 1, della l. n. 47/1985 ha previsto che, in caso di abusi realizzati in zona vincolata - purché non si tratti di vincoli da cui derivi l'inedificabilità dell'area oggetto di intervento (art. 33) - il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, cd. condono, "è subordinato al preventivo parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso".

La citata disposizione prevedeva originariamente, nel caso di inerzia dell'ente di tutela, il silenzio-diniego; successivamente, l'art. 2, comma 39, della l. 23 dicembre 1996, n. 662 modificava - a decorrere dal 1 novembre 1997 – la norma richiamata, introducendo il silenzio assenso.

Tale disposizione è stata nuovamente modificata dall'art. 32, comma 43, del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, conv. in L. 24 novembre 2003, n. 326, mediante la quale l’art.32 della L. n.47/1985 prevede che, qualora il parere non venga formulato dalle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

Siffatta disposizione non si occupa di delineare l'iter del sub-procedimento relativo al parere de quo, ma detta disposizioni specifiche con riferimento al silenzio e trattandosi di norma speciale non può intendersi derogata dalla normativa generale sopravvenuta costituita dal D.Lgs. n. 42/2004, afferente all'ordinario regime di autorizzazione preventiva degli interventi edilizi e non al procedimento in questione, relativo al condono edilizio.

Sul punto la decisione appellata si pone nel solco della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato; di recente questa Sezione II (decisioni del 30/10/2024, n.8661 e del 16/07/2024 n. 6394) ha ribadito che l'emissione del parere da parte della Soprintendenza nel procedimento di sanatoria ex l. n. 47/1985 non è disciplinato dal d.lgs. n. 42 del 2004, bensì dalla normativa, speciale e di maggior rigore, contenuta nella medesima legge n. 47 del 1985.

Secondo tale norma la sanatoria delle opere eseguite in area vincolata è subordinata al parere favorevole dell'Amministrazione preposta alla tutela del vincolo e, se tale parere non viene espresso entro centottanta giorni dalla domanda, si intende reso in senso negativo.

Anche Consiglio di Stato sez. VI, 29/04/2024, n. 3895, dopo aver rilevato che, ove il parere della Soprintendenza sia stato richiesto nell'ambito del procedimento di concessione del titolo abilitativo in sanatoria ai sensi della L. n. 47/1985, è in tale legge che occorre rinvenire la disciplina del procedimento de quo, non rilevando che l'Amministrazione possa aver fatto riferimento anche all'art. 146, D.lgs. n. 42/2004, ha ribadito che:

< L'art. 32, comma 1, L. n. 47/1985, nel disciplinare il condono per immobili sottoposti a vincolo, prevede che "...il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto".

Pertanto, è in tal caso direttamente la legge a qualificare il silenzio dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo quale "silenzio-rifiuto" avverso il quale il privato può proporre immediata impugnazione.

Il decorso del detto termine di centottanta giorni, di cui all'art. 32 cit., non comporta, quindi, la formazione di un silenzio-assenso, non incide sul dovere dell'amministrazione di pronunciarsi né ne esaurisce il potere e abilita l'interessato a impugnare il silenzio-rifiuto al fine di ottenere un parere espresso (cfr. Cons. St., sez. IV, 19 dicembre 2016, n. 5366 e Id., sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4226; sulla differenza tra il procedimento di cui all'art. 146, D.lgs. n. 42/2004 e quello di cui all'art. 32, L. n. 47/1985 si veda anche Cass. pen., sez. III, 17 maggio 2023, n. 36580) >.

Della questione si è occupata anche Cassazione penale, sez. III, 04/09/2023 n.36580, escludendo che il D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 146, invocato in ricorso, trovi applicazione in quanto - come è fatto palese dal suo chiaro contenuto – < lo stesso regola il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica preventiva rispetto ad interventi sui beni oggetto della speciale protezione, e l'iter ivi delineato può semmai estendersi al rilascio delle autorizzazioni in sanatoria previste dallo stesso D.Lgs. n. 42 del 2004 e, in via analogica e soltanto in quanto applicabile, agli altri casi di sanatoria previsti da diverse disposizioni di legge. Essa, però, certamente non vale in toto laddove esista una disciplina speciale di maggior rigore, quale quella prevista dalla legge sul condono edilizio nel caso di specie applicabile, ossia la L. 23 dicembre 1994, n. 724.

6.4. In particolare, la L. n. 47 del 1985, art. 32, - quale sostituito dal D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, comma 43, convertito, con modificazioni. dalla L. 24 novembre 2003, n. 326 - rubricato "opere costruite su aree sottoposte a vincolo" e richiamato dalla L. n. 724 del 1994, art. 39, al comma 1 prevede, per quanto qui interessa, che "il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto". Il successivo comma 4 della disposizione specifica che, "ai fini dell'acquisizione del parere di cui al comma 1 si applica quanto previsto dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 20, comma 6. Il motivato dissenso espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, ivi inclusa la soprintendenza competente, alla tutela del patrimonio storico artistico o alla tutela della salute preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria".

6.5. Nell'ambito del procedimento per il rilascio del provvedimento in sanatoria previsto dalla legge sul condono edilizio, dunque, il legislatore, da un lato, ha ritenuto di concedere alla Soprintendenza uno spatium deliberandi più ampio (180 giorni, anziché 45), d'altro lato ha previsto che il decorso del termine valga quale silenzio-rifiuto impugnabile in sede di giustizia amministrativa, specificando, senza possibilità di deroghe, che il parere sfavorevole espresso dalla stessa soprintendenza preclude il rilascio del titolo in sanatoria. Tale disciplina, ben diversa da quella delineata nel D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 146, trova giustificazione alla luce del differente contesto e dei beni che vengono in rilievo: se, infatti, può essere ragionevole consentire di superare l'inerzia della Soprintendenza laddove la stessa, non pronunciandosi nel termine, rischi di bloccare l'iniziativa del privato che abbia scrupolosamente seguito il preventivo iter previsto, sottoponendolo ad un ingiusto aggravio procedimentale, ben si giustifica un più rigoroso regime laddove si tratti di sanare un illecito commesso, onerando il trasgressore che voglia avvantaggiarsi degli effetti della sanatoria di un più gravoso procedimento, che consenta in ogni caso di pervenire ad un effettivo vaglio di compatibilità paesaggistica dell'opera abusiva da parte dell'autorità preposta alla gestione del vincolo >.

Nello stesso senso Cassazione penale, sez. III , 08/11/2022 , n. 388.

11.2. Il Collegio condivide tale ricostruzione, alla stregua della quale le censure incentrate sulla pretesa formazione del silenzio assenso, con conseguente tardività del parere ed illegittimità del diniego di condono, risultano complessivamente infondate.

11.3. Non contrasta con tale orientamento la decisione, richiamata dall’appellante, di questo Consiglio, Sez. VI, n. 4492 dell’11.9.2013, focalizzata sulla diversa questione della competenza al rilascio dell'autorizzazione (se da parte della Regione o dell'ente subdelegato, con potere successivo di riesame e di annullamento ministeriale per motivi di legittimità, ovvero da parte della Soprintendenza, secondo il modulo introdotto dall'art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004), né la decisione della Sez. III n.8757/2024 del 4.11.2024, da ultimo depositata in giudizio dall’appellante, nella quale non risulta esaminato ed approfondito lo specifico profilo dell’applicabilità della norma speciale costituita dall’art.32 l. n.47/1985 cit.

Se ne conferma quindi l’infondatezza delle censure sopra richiamate; anche in ordine alla competenza al rilascio del parere, trovando applicazione la speciale normativa sul condono edilizio è stata correttamente investita la Soprintendenza.

12. Si ritiene, poi, irrilevante il riferimento all'art. 146, contenuto nel parere impugnato, trattandosi evidentemente di refuso, inidoneo a modificare la natura del procedimento azionato a suo tempo dalla società, che è pacificamente una istanza di condono edilizio ex l. n.724/1994 e n.47/1985.

13. Viene per completezza esaminato il profilo relativo alla motivazione del parere negativo.

L’atto risulta, ad avviso del Collegio, congruamente ed esaustivamente motivato, con riferimento, tra l’altro, alla circostanza che « i manufatti oggetto dell’istanza di condono in argomento, privi di qualsivoglia qualità edilizia e di notevole estensione (oltre 8.000 mq di superficie impermeabilizzata), sono caratterizzati da addizioni successive, tali da conferire al complesso edificato un’immagine disorganica, sciatta e oggettivamente incompatibile con qualsiasi tipo “paesaggio” (urbano, rurale, industriale, ecc.) … essi incidono molto negativamente proprio su uno degli aspetti che il vincolo paesaggistico intendeva tutelare, quali l’ubertosa e fertilissima campagna che qualificava le zone non urbanizzate del comune, connotando la stessa come squallida periferia urbana … i manufatti – che peraltro risultano ben visibili da punti di vista accessibili al pubblico, quali la viabilità che costeggia il lotto – non possono certamente ritenersi compatibili con le esigenze di tutela postulate dal vincolo paesaggistico gravante sull’area per effetto del d.m. 22 febbraio 1970 »

Ora, la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2019 n. 470 e 15 ottobre 2018 n. 5909) ha affermato che, essendo l'atto autoritativo espressione di un potere ampiamente discrezionale, per evitare che il giudizio di compatibilità paesaggistica si traduca nell'esercizio di una valutazione insindacabile, è necessario che il provvedimento dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo sia sorretto da un'ampia e circostanziata motivazione, dalla quale sia possibile ricostruire sia le premesse che l'iter logico seguito nel percorso valutativo che si conclude con il giudizio finale.

Nel caso in questione il parere espresso dall’autorità di vincolo soddisfa ampiamente i citati indici di legittimità, dando particolareggiata contezza del disvalore paesaggistico dei manufatti in questione, con circostanziata dimostrazione della valutazione dei relativi elementi fattuali esaminati, rendendo comprensibili le ragioni per cui la sanatoria dell'opera comprometterebbe irrimediabilmente, e in rilevante misura, gli interessi che il vincolo mira a tutelare, ragioni pienamente giustificative del diniego.

13.1. Il profilo relativo al “dissenso costruttivo” deve essere parimenti disatteso: come chiarito da questa Sezione (sentenza del 30/10/2024 n.8661), deve ritenersi che, laddove emerga che il contrasto dell'intervento edilizio con l'ambiente circostante è tale da impedire la conservazione dell'opera abusiva, non possa predicarsi l'esigenza di possibili interventi di mitigazione per renderla coerente con l'ambiente circostante, eventualità che è da intendersi riservata all'ipotesi in cui l'opera medesima abbia un impatto non dirompente.

14. Ma anche a prescindere dalla condivisibilità delle ragioni, nel merito, di diniego del parere dell’autorità di vincolo, risulta dirimente la sussistenza del profilo di radicale inammissibilità dell’istanza.

14.1. Come si legge nella nota del SUAP del Comune intimato del 28.5.2020, prodotta nel giudizio di primo grado, si evince, dall’esame della documentazione tecnica, grafica e descrittiva dell’immobile contenuta nella pratica di sanatoria edilizia, la consistenza volumetrica complessiva delle opere pari a mc 10.857,63, dei quali 3.300,00 assentiti con i precedenti titoli edilizi.

Dunque, la volumetria dichiaratamente realizzata supera largamente la soglia fissata in mc 750 dall’art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994.

14.2. Al riguardo, la sentenza appellata risulta immune dalle censure formulate in appello, non potendosi condividere l’asserzione che gli edifici non residenziali siano ammessi a sanatoria senza limiti di cubatura: al contrario, il limite opera indipendentemente dalla destinazione delle opere, giacché il riferimento del legislatore è alle opere abusive tout court senza ulteriore distinzione tra abusi a carattere residenziale e non residenziale (Consiglio di Stato sez. V, 17/06/2014, n.3076).

A tale conclusione questo Consiglio di Stato era già pervenuto con la decisione della Sez. V, 23 giugno 2008, n. 3098, secondo la quale < il limite posto dal citato art. 39, comma 1 il quale è diretto espressamente ad individuare gli immobili oggetto di sanatoria, si riferisce a qualsiasi tipo di costruzione, senza alcuna distinzione a seconda della sua destinazione" (il superamento del limite è ammesso, nel medesimo comma, solo nel caso di annullamento della concessione edilizia) ...>.

Altra decisione (Sez. V, 17 settembre 2008, n. 4416), nel rilevare come non possa ammettersi un condono privo di limiti quantitativi, ha ricordato come la Corte Costituzionale (28 luglio 1995, n. 416; 12 settembre 1995, n. 427; 23 luglio 1996, n. 302; 17 luglio 1996, n. 256) abbia sottolineato che le norme sul condono anno carattere del tutto eccezionale e sono, pertanto, particolarmente soggette al limite di ragionevolezza, con la conseguenza che l'esclusione di ogni limite quantitativo alla condonabilità degli edifici commerciali o industriali trasformerebbe la L. n. 724 del 1994, art. 39, da disposizione di eccezione a disposizione di rottura incondizionata del controllo edilizio. Infatti sarebbe del tutto irragionevole ritenere condonabili in modo indiscriminato gli immobili a destinazione non residenziale, spesso di rilevante impatto sul territorio, e di porre invece limiti volumetrici invalicabili solo per quelli ad uso abitativo e, d'altra parte si giungerebbe altrimenti alla conclusione che gli abusi relativi agli immobili non residenziali sarebbero sanabili senza alcun limite, in contrasto con quanto stabilito in materia di condono anche da provvedimenti legislativi successivi (cfr. D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, comma 25).

Nello stesso senso anche Cassazione penale sez. III, 15/07/2020, n.20889.

14.3. La parte appellante, al fine di sostenere che la suddetta previsione operi solo nei confronti di manufatti a uso residenziale, invoca la Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 2241/UL del 17.6.1995, relativa all’applicabilità del limite volumetrico solo agli edifici residenziali.

Al riguardo questa Sezione, con decisione del 26.4.2021, n. 3342, ha chiarito che le circolari non sono fonti del diritto e non vincolato gli organi giurisdizionali; esse possono avere rilievo soltanto nel concreto accertamento del vizio dell'eccesso di potere. Sul tema la giurisprudenza ha reiteratamente e univocamente sottolineato che le circolari ministeriali non costituiscono fonte di diritti ed obblighi, non discendendo da esse alcun vincolo neanche per la stessa amministrazione che le ha emanate (cfr. Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza 30 settembre 2020, n. 20819, e Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 2 novembre 2007, n. 23031) e a fortiori per un'amministrazione diversa da quella emanante, come nel caso di specie; è stato altresì evidenziato che " Le circolari amministrative non hanno valore normativo o provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno l'onere di impugnarle, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che avrebbe dovuto essere disapplicata; ne discende, a fortiori, che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d'ufficio dal giudice investito dell'impugnazione dell'atto che ne fa applicazione, anche in assenza di richiesta delle parti " (Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 28 gennaio 2016, n. 310; in termini identici anche Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 4 dicembre 2017, n. 5664; in tal senso cfr. inoltre, ex aliis, Consiglio di Stato, sezione IV, sentenze 17 aprile 2018, n. 2284, 8 gennaio 2016, n. 30, Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 29 novembre 2013, n. 5714).

Quindi, la circolare in questione non può essere invocata al fine di contrastare l'orientamento interpretativo consolidato in questa materia, che è ormai nel senso di ritenere che anche per le opere a destinazione non residenziale valgano i prescritti limiti quantitativi (Consiglio di Stato sez. VII, 02/01/2023, n.56).

Ne consegue l’infondatezza della censura, inclusi gli aspetti evidenziati con il secondo motivo di appello, in quanto pure a ritenere regolari le opere edificate in virtù dei precedenti titoli edilizi, la volumetria realizzata con le opere oggetto dell’istanza di condono supera ampiamente il limite di legge.

15. L’appellante sostiene che la Soprintendenza non potesse esprimersi su aspetti diversi dalla compatibilità paesaggistica delle opere.

Ma al riguardo deve sottolinearsi come l’amministrazione in questione abbia evidenziato un profilo di ammissibilità della domanda.

La mancata integrazione di un presupposto legale ai fini dell'accoglimento della domanda di condono comportava la inutilità della richiesta di parere all'autorità competente alla gestione del vincolo, ammissibile soltanto ove si debba valutare la compatibilità con le ragioni di tutela sottese all'imposizione del vincolo di opere comunque condonabili.

Ma anche a tralasciare tale considerazione, si deve evidenziare che il diniego di condono espresso dal Comune abbia recepito e fatto propria la motivazione del parere paesaggistico negativo, che risulta espresso anche con riferimento alla circostanza ostativa del superamento del limite volumetrico; quindi, a prescindere dall’ingerenza o meno della Soprintendenza nell’ambito dei profili di ammissibilità dell’istanza di condono, il Comune in sede di diniego ha respinto l’istanza anche per tale profilo.

Ne consegue l’infondatezza della censura.

16. Vengono a questo punto in esame i profili di carattere procedimentale dedotti dalla parte, che risultano parimenti infondati.

In assenza dei presupposti di sanabilità previsti dalla legge, come nel caso in esame, il parere dell’autorità di vincolo così come il diniego di sanatoria hanno carattere vincolato, essendo la preclusione della sanatoria, in tali casi, assoluta, per cui non era necessaria, contrariamente a quanto dedotto nel ricorso, la comunicazione di avvio del procedimento o di preavviso di rigetto.

In ogni caso, in coerenza con i principi di economicità e speditezza dell’azione amministrativa, discendenti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, deve escludersi il rilievo di eventuali vizi formali allorché emerga il carattere inevitabile del contenuto dispositivo degli atti impugnati, secondo quanto previsto dall'art. 21- octies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. II, 6 marzo 2020, n. 1643).

Peraltro, nel caso in esame, neanche nel corso del giudizio sono emersi elementi che avrebbero potuto indurre l'amministrazione resistente a pervenire a diverse conclusioni.

17. Infine, risulta irrilevante, ai fini della legittimità degli atti impugnati, che il Comune non abbia trasmesso, prima dell’adozione del diniego, il parere paesaggistico negativo di cui alla nota prot. n. 35396/20, circostanza che non inficia la legittimità del diniego e non ha nemmeno compromesso la difesa in giudizio in capo al ricorrente.

18. Conclusivamente, l'appello dev'essere respinto.

Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n. 8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

19. Le spese, come per legge, seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere alle Amministrazioni resistenti le spese di giudizio, liquidate in euro quattromila/00 oltre accessori, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Stella Boscarino	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.