Pubblicato il 29/01/2025

N. 00674/2025REG.PROV.COLL.

N. 04660/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4660 del 2021, proposto da PP OT, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Norcia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Betti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44;

nei confronti

Regione Umbria, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria n. 00487/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Norcia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Giovanni Tulumello, e uditi per le parti gli avvocati Francesco Rossi per la parte appellante e Marta Polenzani su delega avv. Vittorio Betti per la parte appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. PP OT ha impugnato davanti al T.A.R. dell’Umbria l’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino n. 128 del 4 ottobre 2019 emessa dal Comune di Norcia, avente ad oggetto opere abusive realizzate, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione sismica, sull’area di sua proprietà sita presso il Comune di Norcia, censita al catasto terreni fg. 201, part.lle 372 e374; nonché una serie di note ed atti ad essa prodromici e connessi.

Le opere contestate nel provvedimento impugnato in primo grado consistono in: “costruzione realizzata con struttura portante in legno poggiata su di una platea in cls; l’opera misura 12,10 metri di lunghezza e 6,10 metri di larghezza. Nella parte posteriore è aggettante rispetto alla pianta rettangolare una porzione di fabbricato misurato in 3,60 metri di lunghezza e 1,95 metri di larghezza. L’altezza in gronda di 2,59 metri e l’altezza al colmo 3,78 metri (opera edilizia A); edificio con rifinitura esterna in lamiera grecata appoggiato su di una platea in cls; le dimensioni sono 5,70 metri di larghezza e 7,90 metri di lunghezza, con tetto a capanna con altezza in gronda di 2,9 metri e al colmo di 3,54 metri (opera edilizia B)”.

Sul punto, il ricorrente deduce come si tratti di manufatti realizzati dalle autorità competenti per far fronte all’emergenza derivante dal sisma del settembre 1979 e di essere divenuto proprietario in via esclusiva dell’area interessata solo in data 7 giugno 2017.

2. Il T.A.R., rilevata preliminarmente d’ufficio la tardività e conseguente inutilizzabilità del deposito documentale di parte ricorrente del 15 settembre 2020 nonché l’inammissibilità delle nuove censure introdotte con le memorie del 21 febbraio 2020 e del 5 settembre 2020 “nella parte in cui non costituiscono repliche alle difese di controparte”, ha respinto il ricorso innanzitutto sull’assunto che, a prescindere dal soggetto cui sia imputabile la realizzazione delle opere abusive, non sussiste alcun dubbio in ordine alla titolarità della proprietà del terreno e degli immobili in capo al ricorrente. Tale rilievo ha determinato la conclusione dell’irrilevanza delle istanze istruttorie attesa l’irrilevanza delle vicende che hanno interessato l’area e la sua occupazione da parte dell’amministrazione comunale.

Sotto altro profilo, il giudice di prime cure, esaminando la doglianza con la quale parte ricorrente lamentava l’omesso riscontro alla richiesta di autorizzazione e di titolo abilitativo in relazione all’opera edilizia A, ha osservato che in assenza di un’azione avverso l’inerzia ai sensi dell’art. 117 c.p.a. anche ove si considerasse la suddetta istanza quale accertamento di conformità sulla stessa dovrebbe ritenersi formato un silenzio rigetto, con relativo onere di impugnazione (art. 36, comma 3, d.P.R. n. 380/2001).

Pertanto il TAR, richiamata la natura vincolata del provvedimento di demolizione, da un lato esclude la sussistenza di un vizio di motivazione, coerentemente ai principi espressi dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato (n. 9/2017); dall’altro lato, ha rilevato la sussistenza della legittimazione passiva all’esecuzione dell’ordine demolitorio anche in capo al proprietario non autore materiale dell’abuso, dovendosi accogliere una nozione di “responsabile dell’abuso” tale da ricomprendere altresì colui che “subentrando nella titolarità e comunque nella detenzione del bene, ne ha protratto la permanenza avvalendosi nel tempo dell'utilità del bene stesso senza demolirlo”.

3. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dal ricorrente in primo grado.

Con esso l’appellante ripropone e sviluppa le doglianze disattese dal TAR attraverso specifiche critiche alla sentenza impugnata, concludendo, previa istanza istruttoria, per l’accoglimento del ricorso di primo grado.

3.1. Nello specifico, parte appellante contesta preliminarmente l’omessa pronuncia e violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, con particolare riguardo al secondo e al terzo motivo di ricorso di primo grado, che il TAR erroneamente avrebbe ritenuto introdotti in giudizio con le memorie del 21.02.2020 e del 5.09.2020, e che l’interessato ivi ripropone ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

3.2. Ciò premesso, con il primo mezzo parte appellante censura l’erroneità della sentenza impugnata innanzitutto nella parte in cui statuisce che il ricorrente non avrebbe espresso alcuna riserva circa la realizzazione sine titulo delle opere.

Sul punto, il ricorso in appello evidenzia la carenza di istruttoria e di motivazione dei provvedimenti impugnati, come già dedotte in primo grado con particolare riguardo alla verifica delle circostanze di realizzazione dei manufatti e della legittimità o meno di questi ultimi: un vizio che, ad avviso di parte appellante, è ancor più evidente nella misura in cui, a fronte dell’istanza di accesso presentata, il Comune ha riscontrato manifestando la non accessibilità dei propri archivi.

In relazione poi ai profili di responsabilità in qualità di proprietario, l’appellante afferma come l’amministrazione comunale avesse la disponibilità del terreno occupato e, conseguentemente, il dovere di vigilanza e di controllo sullo stesso.

Ne desume, dunque, l’onere della rimozione dei manufatti e della rimessa in pristino dell’area a carico del Comune, se non quale autore materiale degli abusi quanto meno come soggetto responsabile per non aver impedito gli abusi ovvero per aver omesso di agire per anni. Del resto, parte appellante richiama sul punto la produzione documentale di atti notori e foto aeree dai quali si evince la circostanza che la costruzione delle opere sia avvenuta durante il periodo di occupazione del terreno da parte del Comune di Norcia.

Alla stregua di tali argomentazioni, parte appellante contesta dunque l’erroneità della decisione di prime cure per aver disatteso le doglianze inerenti alla nota del 20.08.2019 recante la richiesta per l’opera edilizia A dell’autorizzazione come presidio di primo soccorso e del titolo abilitativo.

3.3. Sotto altro profilo, l’appellante richiama nella vicenda in esame la sollecitazione di approfondimenti istruttori da parte dei Carabinieri di Norcia e della Regione Umbria, e invoca il principio di vicinanza della prova anche al fine di lamentare una carenza di motivazione del provvedimento sanzionatorio adottato, che il TAR erroneamente non avrebbe rilevato.

3.4. Con il secondo motivo parte appellante lamenta per l’appunto l’erroneità della sentenza impugnata per essersi limitato il TAR ad esaminare solo il primo motivo di ricorso omettendo, in violazione per principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, di pronunciarsi sul secondo e terzo motivo di ricorso, formalmente riproposti: “a. Violazione di legge per contrasto con le disposizioni di cui all’art. 141, comma 6 e 142, comma 1 della legge regionale Umbria 25 gennaio 2015, n. 1. Eccesso di potere per travisamento del fatto tipico. Buona fede ed affidamento incolpevole del sig. OT; b. Violazione dell’art, 31 del DPR 380 del 2001, nonché dell’art. 143 della l.r. Umbria n. 1 del 2015. Violazione dell’art. 97 della costituzione in tema di buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 3 della l. 241 del 1990. assenza e carena della motivazione nella misura in cui l’amministrazione non fornisce spiegazione delle ragioni di pubblico interesse sottese alla demolizione di manufatti”.

Nello specifico, la difesa di parte appellante eccepisce come la stessa amministrazione comunale abbia controdedotto su tali doglianze nella propria memoria di costituzione, a riprova che le censure erano già state dedotte nel ricorso introduttivo. Da qui, ne deriva l’erroneità della sentenza TAR per omessa pronuncia.

L’appellante afferma che con le suddette doglianze aveva argomentato, alla luce degli artt. 141, comma 6 e 142, comma 1, L.R. Umbria n. 1/2015, sulla propria posizione di terzo incolpevole e sulla responsabilità del Comune quale “autore dell’abuso”, che paradossalmente avrebbe poi esercitato il potere sanzionatorio (secondo motivo di ricorso). Proseguendo, poi, a contestare un difetto di adeguata motivazione in ordine alle ragioni di interesse pubblico sottese ai provvedimenti impugnati nonché una lesione del legittimo affidamento ingenerato anche dall’inerzia dell’amministrazione (terzo motivo di ricorso).

4. Il Comune di Norcia si è costituito in giudizio per resistere al gravame eccependo l’infondatezza di quanto ex adverso dedotto nonché la correttezza della sentenza appellata.

In primo luogo, l’amministrazione appellata afferma la correttezza della decisione di prime cure nella parte in cui rileva la mancata contestazione da parte del sig. OT dell’assenza di titolo legittimante le opere contestate.

Sul punto, il Comune evidenzia una prestata acquiescenza da parte dell’appellante che piuttosto si sarebbe limitato a contestare una carenza di istruttoria rispetto alla richiesta di cui alla nota 20 agosto 2019 per l’autorizzazione a destinare uno dei due manufatti a presidio di primo soccorso e per il titolo abilitativo; nonché rispetto all’individuazione dell’effettivo responsabile della realizzazione dei manufatti. Peraltro, ad avviso dell’amministrazione comunale, si sarebbe formato giudicato sull’accertamento da parte del TAR dell’intervenuto silenzio rigetto in ordine all’istanza di accertamento di conformità.

Sotto il profilo del preteso vizio di istruttoria in ordine all’esistenza di titoli abilitativi, il Comune deduce preliminarmente la correttezza della statuizione di inammissibilità in quanto censura eccepita per la prima volta nelle memorie difensive del 21 febbraio 2020 e del 5 settembre 2020, affermandone nel merito l’infondatezza a fronte di un’istruttoria adeguata e completa che, ad avviso di parte appellata, non sarebbe inficiata dalla produzione documentale di controparte.

In punto di fatto, il Comune evidenzia come i prospettati profili di responsabilità a suo carico come “parte in causa” piuttosto che “amministrazione terza” debbano considerarsi privi di fondamento e anzi smentiti dalle stesse dichiarazioni sostitutive di atto notorio nella parte in cui si fa riferimento ad opere realizzate dalla Caritas.

In relazione ai motivi riproposti dall’appellante, il Comune eccepisce poi la mancata impugnazione dei capi della sentenza che argomentano sulla legittimità dell’ordine demolitorio e sul carattere vincolato del provvedimento repressivo dell’abuso edilizio, con conseguente inammissibilità delle censure di cui a pagg. 20-21 del ricorso in appello e della riproposizione dei motivi di ricorso di primo grado.

In via conclusiva, l’amministrazione censura l’inammissibilità dell’istanza istruttoria in quanto volta a realizzare una remissione in termini rispetto all’omessa impugnazione dei dinieghi, espressi e taciti, formatisi sulle istanze di accesso presentate dall’appellante.

Del resto, si tratterebbe, ad avviso del Comune, di richiesta irrilevante ai fini del presente giudizio in quanto le pregresse vicende del terreno non inciderebbero sull’ordine di demolizione sub iudice ed in quanto, per ammissione della stessa parte ricorrente, si tratterebbe di manufatti di natura emergenziale rispetto ai quali il Comune non potrebbe esibire alcun titolo edilizio.

5. La Regione Umbria, ancorché ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

All’udienza straordinaria del 4 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente deve esaminarsi la questione relativa all’impugnazione della statuizione di inammissibilità del secondo e terzo motivo di ricorso di primo grado, in quanto ad avviso del T.A.R. introdotti soltanto con memorie successive al ricorso introduttivo.

Esaminando gli atti del fascicolo di primo grado, detti motivi - per come testualmente riproposti nel ricorso in appello - vengono effettivamente rinvenuti nelle memorie richiamate dal TAR. Tuttavia, si tratta di esplicite argomentazioni e censure che sia pure in modo molto più sintetico sembrano potersi già sostanzialmente individuare, quanto meno nei profili di doglianza più essenziali, nel ricorso introduttivo.

Ciò detto, formalmente e a stretto rigore, il ricorso introduttivo come disponibile nel fascicolo telematico riporta la formulazione di un unico motivo così rubricato: “ Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione nella misura in cui l’amministrazione non ha preso in considerazione l’istanza dell’appellante acquisita al prot. del Comune di Norcia 17623 del 20 agosto 2019 volta ad ottenere le autorizzazioni per l’immobile denominato “Opera Edilizia A” quale “… presidio di primo soccorso e richiesta di titolo abilitativo …”. Eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta. Violazione dell’art. 3 L. 241 del 1990 .” (pag. 7-9).

Si osserva, però, come la versione digitale del ricorso suddetto passi da pag. 9, direttamente a pag. 16 con un salto numerico di 6 pagine.

Il che verosimilmente depone nel senso che si sia verificato materialmente un errore nella digitalizzazione del ricorso introduttivo.

Tale ricostruzione fattuale trova riscontro nella circostanza che il Comune di Norcia innanzi al TAR abbia di fatto controdedotto sul “secondo” e sul “terzo” motivo di ricorso come da memoria di costituzione del 19.02.2020 (antecedente alle citate memorie difensive del ricorrente del 21.02.2020 e del 5.09.2020).

Una simile conoscenza “anticipata” può spiegarsi soltanto con la circostanza che l’atto sia stato notificato in copia cartacea nella sua versione integrale.

Così argomentando, peraltro, posto che non risulta essere stato leso – per quanto sopra rilevato - il diritto di difesa del Comune resistente, può al più ipotizzarsi l’omesso esame di domande o eccezioni da parte del giudice di primo grado, imputabile in tali circostanze alla stessa parte ricorrente, ma nella sostanza non ostativo ai sensi dell’art. 105 c.p.a. ad un esame delle stesse, espressamente riproposte, in sede di gravame (Cons. St., sez. III, n.8363/2023).

7. Tanto chiarito, le censure proposte nel presente giudizio (incluse quelle specificamente riproposte dall’appellante) possono essere esaminate in chiave unitaria, stante la stretta connessione delle stesse.

7.1. La tesi del ricorrente è nel senso che le opere sono state costruite in epoca in cui il terreno era “probabilmente” di proprietà comunale; in tal senso aveva presentato un’istanza di accesso agli atti non riscontrata dal Comune, sulla quale il T.A.R. ha affermato che “Tale istanza presenta invero un contenuto piuttosto incerto, ed è comunque riferita ad uno solo degli immobili per cui è causa. Posto che parte ricorrente non ha agito avverso l’inerzia dell’Amministrazione ex art. 117 cod. proc. amm., anche laddove si volesse considerare la suddetta istanza quale richiesta di accertamento di conformità urbanistica - unica tipologia che appare rilevante rispetto alla questione edilizia in esame - sulla stessa si sarebbe comunque formato il silenzio rigetto ex art. 36, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, con onere di impugnazione in capo al ricorrente”.

La questione è reintrodottta nel giudizio di appello con un’istanza istruttoria.

Parte appellante chiede ai fini dell’accoglimento del presente appello “di voler ordinare all’Amministrazione Comunale la produzione di tutta la documentazione non prodotta nonostante fosse indicata nell’istanza d’accesso agli atti del 16 settembre 2019, nonché in quella del 2 settembre 2020 e segnatamente: a) ogni atto di autorizzazione, concessione e/o altro avente ad oggetto le particelle di terreno di cui sopra e che sia stato adottato nel lasso temporale che va dal 1979 e fino ad oggi; b) tutta la documentazione relativa alla realizzazione di opere post sisma del 1979, ivi incluse quelle strumentali come quelle relative agli eventuali impianti realizzati sulle stesse particelle; c) ogni atto di requisizione, occupazione, esproprio e/o altro che riguardi l’utilizzo dei terreni citati dopo il sisma del 1979. …”. E di ogni ulteriore documentazione che questo Ecc.mo Consiglio di Stato adito riterrà opportuno acquisire”.

7.2. Osserva in argomento il Collegio che le eccezioni formulate, in rito, dal Comune di Norcia nel presente giudizio non risultano fondate, ma refluiscono certamente nel senso dell’infondatezza, nel merito, del gravame.

Le ragioni della parte appellante sottese alle richiamate domande sono infatti infondate: il ricorrente risulta essere destinatario del provvedimento impugnato in quanto “responsabile” dell’abuso non perché autore materiale dello stesso, ma perché – incontestatamente – proprietario del fondo all’atto dell’adozione di tale provvedimento.

L’appellante sostiene che le opere sarebbero state realizzate durante il periodo in cui il Comune ha occupato il terreno: quand’anche ciò fosse dimostrato la cosa attiene ad un profilo (di responsabilità) interno ai rapporti fra i due soggetti, ma non inficia la legittimità del provvedimento di demolizione, tanto più alla luce del fatto che è incontestata la proprietà del fondo.

In tal senso non sussistono ragioni per discostarsi dall’indirizzo giurisprudenziale che ha affermato che “ …i provvedimenti sanzionatori a contenuto ripristinatorio/demolitorio riferiti ad opere abusive hanno carattere reale, con la conseguenza che la loro adozione prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell'occupante l'immobile, applicandosi gli stessi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell'irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine giuridico violato (cfr., ex aliis, Consiglio di Stato, sezione VII, sentenze 27 novembre 2023, n. 10115 e 9 gennaio 2023, n. 237; Consiglio di Stato, sezione VI, sentenze 23 dicembre 2020, n. 8283 e 23 ottobre 2020, n. 6446) ” (così, ex multis, Cons. Stato, Sez. II, 19/08/2024, n. 7168)

Ogni pretesa relativa alla posizione dei precedenti proprietari può dunque al più rilevare sul terreno delle regole di responsabilità degli stessi, ma non certo sul piano della validità e legittimità del provvedimento in questione (a meno che il proprietario fornisca la prova, il che non risulta nel presente giudizio, di aver intrapreso iniziative che, oltre a rendere palese la sua estraneità all'abuso, siano anche idonee a costringere il responsabile dell'attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi: Consiglio di Stato sez. VII, 21/08/2023, n.7882).

La sentenza gravata dunque non ha omesso di esaminare alcun profilo di doglianza, né alcuna domanda istruttoria, avendo esposto – al paragrafo 10.1. della motivazione – le ragioni che irrimediabilmente si frappongono alla pretesa del ricorrente, e che non risultano superate (per quanto fin qui argomentato) dagli argomenti che l’appellante ha formulato a sostegno dell’appello.

7.3. Infondati, per pacifica giurisprudenza, sono poi gli ulteriori motivi di ricorso relativi, rispettivamente, alla responsabilità del Comune quale autore dell’abuso, alle ragioni d’interesse pubblico della demolizione e alla lesione del legittimo affidamento (Consiglio di Stato sez. VI, 02/10/2024, n. 7948; Consiglio di Stato sez. VII, 03/01/2023, n.115).

Tutti gli argomenti relativi ai pretesi vizi istruttori e motivazionali del provvedimento demolitorio attengono a profili estranei ai presupposti legittimanti lo stesso, e comunque si scontrano con il carattere vincolato di tale provvedimento (Consiglio di Stato sez. VI, 06/02/2019, n.903).

7.4. Quanto all’istanza istruttoria, al di là della dedotta inammissibilità deve comunque rilevarsi come la stessa attenga ad un thema probandum privo di rilevanza nel presente giudizio, in quanto – come già chiarito - le pregresse vicende del terreno non incidono sulla legittimità dell’ordine di demolizione in relazione ai vizi dedotti (lo stesso dicasi quanto alla documentazione inerente il giudizio di primo grado).

8. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell'ormai consolidato "principio della ragione più liquida", corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all'ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti difensivi non accolti e ciononostante non espressamente richiamati – in ossequio al principio di sinteticità di cui all’art. 3, comma 2, cod. proc. amm. - sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione, in ragione dell’economia della stessa, e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è infondato e che va pertanto respinto, con conferma della sentenza di primo grado qui gravata.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Norcia delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Marco Lipari

IL SEGRETARIO