Pubblicato il 09/04/2025

N. 03028/2025REG.PROV.COLL.

N. 08190/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8190 del 2023, proposto dalla San Raffaele S.p.a., e dalla Irccs San Raffaele Roma S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall' avvocato Roberta Barone, domiciliataria ex lege in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;

nei confronti

il Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio, non costituito in giudizio

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. III n. 2266/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Vista la memoria depositata dalla Regione Lazio in data 28 marzo 2024;

Vista la memoria di replica dell’appellante depositata il 18 aprile 2024;

Vista la memoria ex art 73 c.p.a. della San Raffaele, depositata in data 16 dicembre 2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra e sentiti i difensori delle parti come da verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso per revocazione in esame, le società San Raffaele S.p.a. e Irccs San Raffaele Roma S.r.l. impugnano la sentenza 6 marzo 2023 n. 2266, con la quale questa Sezione, ha accolto l’appello proposto dalla Regione Lazio e, in riforma della sentenza n. 5839/2022 del TAR Lazio, sezione III, ha respinto il ricorso proposto in primo grado dalla parte appellante, avverso la delibera di riduzione del budget adottata dal Commissario ad acta .

1.1. Secondo la tesi della parte ricorrente, la sentenza del Consiglio di Stato deve essere revocata non essendo pervenuto al domicilio elettivo della parte appellata “l’avviso dell’udienza pubblica di decisione dell’appello, con conseguente sconoscenza della data dell’udienza di discussione del gravame e l’impossibilità del difensore delle società appellanti di presenziarvi e svolgere l’attività difensiva”.

1.2. La decisione revocanda è stata, quindi, adottata, secondo la parte ricorrente, all’esito di udienza pubblica, svoltasi in assenza del difensore delle società appellati che, malgrado si fosse costituto, non è stato ritualmente avvisato della fissazione dell'udienza di merito: si duole, in estrema sintesi l’istante, che l’ufficio di segreteria non ha provveduto a comunicare ex art. 71, co 5, c.p.a il decreto di fissazione dell’udienza.

2. Con sentenza non definitiva n. 6513, emessa nella camera di consiglio del 9 maggio 2024, il ricorso è stato accolto, limitatamente alla fase rescindente; laddove, in applicazione dell’art. 73, comma 3, del c.p.a, il Collegio ha assegnato alle parti un termine per il deposito di eventuali memorie in vista dell’esame della decisione della fase rescissoria.

2.1. In riscontro a detta ordinanza la parte ricorrente, ha depositato in data 16.12.2024 memoria, insistendo nelle svolte conclusioni, con riguardo specifico alla fase rescissoria.

2.1.1. In ordine a quest’ultima fase, le società San Raffaele S.p.a. e Irccs San Raffaele Roma S.r.l. hanno chiesto che la succitata sentenza n. 2266/2023 sia revocata nei plurimi motivi accolti dal Tribunale, con conseguente conferma della decisione di prime cure, il cui accoglimento avrebbe, in ogni caso, condotto, a dire della parte ricorrente, all’annullamento del D.C.A. n. 349/2012.

2.2. La Regione Lazio ha depositato in data 15.1.2025 richiesta di passaggio in decisione, insistendo per la reiezione della fase rescissoria perché inammissibile e/o infondata.

2.3. Nella udienza pubblica del 16.1.2025 la causa è stata riservata in decisione.

3. Il ricorso per revocazione, pur superando la fase rescindente, non conduce a un esito diverso della sentenza revocanda nella fase rescissoria, trattandosi di censure che non risultano fondate.

3.1. Come ricordato nella narrativa del fatto, la società San Raffaele, ha riproposto, in sede di gravame due motivi di illegittimità con i quali, da un lato, ha contestato l’applicazione della normativa primaria e secondaria ai rapporti pregressi, con conseguente incostituzionalità della Legge del 7 agosto n. 135/2012; dall’altro lato, ha eccepito l’erronea applicazione della previsione normativa, anche alle prestazioni erogate a mente dell’art. 8 sexies , comma 2, del D.lgs. n. 502 del 1992, afferenti alle “funzioni”, quali: il pronto soccorso, le emergenze, l’attività di coordinamento con la ricerca e lo studio universitario che, in quanto tali, non sarebbero coperte dalle tariffe a prestazioni.

3.2. Con sentenza n. 203/2016, la Corte costituzionale ha ritenuto, in parte inammissibili ed in parte infondate le questioni di legittimità, sollevate dal TAR Lazio, sede di Roma, con ordinanza n. 2325/2014.

3.3. Indi la causa è stata rimessa sul ruolo e, con la sentenza n. 5839/2022 -appellata con la decisione revocanda- il primo giudice, nel respingere le eccezioni preliminari sollevate dalla Regione, ha accolto nel merito la domanda avanzata dalla ricorrente, disponendo l’annullamento (per difetto di istruttoria e motivazione) del DCA 349 del 2012, sull’assunto per cui la Regione Lazio non ha dimostrato l’ iter tecnico-logico posto a sostegno della ragionevolezza dei tagli applicati.

4. I motivi ora in sintesi richiamati sono infondati e da respingere.

4.1. La società San Raffaele s.p.a., rientrante tra le strutture interessate dalla revisione della spesa sanitaria, ha impugnato, come detto, la determina commissariale per la Regione Lazio n. 349 /2012 che, in applicazione del disposto dell’art.15, comma 14, del d.l. n. 95 del 6 luglio 20121, convertito con legge n. 135/2012, recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini” – ha rideterminato, apportandovi una diminuzione percentuale del 6,8519%, i budget già assegnati per l’anno 2012 (DCA n. 88/2012).

4.2. Con il primo motivo di ricorso si contesta la decisione del Consiglio di Stato che ha accolto l’eccezione d’ inammissibilità del ricorso - respinta dal primo giudice - per mancata notifica ad almeno un controinteressato.

4.3. Secondo la tesi della parte ricorrente, ad escludere la presenza di controinteressati, si pone un dato sostanziale, individuato nell’asserita insussistenza di ripercussioni sui budget contrattualizzati delle altre strutture pur destinatarie del provvedimento impugnato; tanto più, soggiunge la deducente, che era stata fatto acquiescenza, da parte di dette strutture destinatarie …in caso di accoglimento del ricorso e ripristino del tetto assegnato con i precedenti DCA 88 e 94/2012.

4.4. La Regione Lazio, in contrario, sostiene che, la norma sulla spending review , impone la riduzione dello 0,5 per cento per l'anno 2012 della spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011. Ne consegue che, il “ripristino” del finanziamento in favore delle strutture San Raffaele, in ossequio al DCA n. 88/2012, non può che tradursi in una conseguente riduzione del finanziamento assegnato alle altre strutture, le quali, dunque, verrebbero ad assumere la posizione di soggetti controinteressati.

4.5. L’accoglimento del gravame, in sintesi, generando l'assegnazione alla società ricorrente di un più elevato tetto di spesa individuale, necessariamente implica una diminuzione del tetto di spesa individuale assegnato agli altri erogatori citati nel provvedimento impugnato, a meno di una (non possibile) violazione della norma prescrittiva dei tagli.

4.6. Il motivo è infondato.

4.7. Osserva, anzitutto, il Collegio condividendo pienamente le argomentazioni formulate sul punto specifico nella sentenza revocanda che, a rendere peculiare la fattispecie qui all’esame rileverebbe, il solo effetto dell’ aumento dei livelli generali di finanziamento del settore, che la parte ricorrente adombra come esito alternativo a quello di una diversa distribuzione orizzontale delle risorse già stanziate.

4.8. In disparte,poi, l’esame della questione sulle modalità delle nuove risorse aggiuntive che avrebbero potuto essere rinvenute, in difformità ai limiti già definiti per la programmazione già attuata nonché ai vincoli di carattere generale applicabili in materia, per le quali la parte ricorrente, per la verità, non spiega come tali risorse avrebbero potuto essere reperite; ciò che rileva sottolineare è che l’aumento degli stanziamenti non possa che rappresentare una mera eventualità, che può ricorrere là dove si verta in ipotesi di annullamento degli atti della pianificazione finanziaria.

4.9. Le parti controinteressate vantano, in contrario, un interesse alla conservazione degli atti impugnati e, con essi dei budget lì definiti; ed è - come ha osservato la Sezione nella sentenza n. 2266/2023- rispetto alla sorte di tali atti che si determina la loro posizione di interesse contrario all’accoglimento del ricorso.

5. Con ulteriore motivo, l’odierna ricorrente lamenta l’erroneità della sentenza revocanda, là dove ha accolto la censura proposta dalla Regione a mezzo della quale si era contestato il capo decisorio che respingeva l’eccezione sollevata dallo stesso ente resistente, in virtù della sottoscrizione -da parte della San Raffaele S.p.a.- degli accordi contrattuali relativi al 2012 e recanti la cd. “clausola di salvaguardia”.

5.1. Il primo giudice, dopo aver evidenziato talune incoerenze nei contratti depositati in giudizio dalla Regione, perché contenevano una prescrizione che non coincideva con la c.d. clausola di salvaguardia inserita negli accordi, concludeva nel senso che: “La clausola contenuta nei contratti 2012 non impedisce la contestazione innanzi all’autorità giudiziaria competente dei provvedimenti amministrativi a monte e soprattutto a valle delle determinazioni budgettarie, né impone la rinuncia a ricorsi proposti o proponendi, né tantomeno esclude la possibilità di accettazione con riserva”.

5.2. La sentenza revocanda, accogliendo il quarto motivo proposto dalla Regione ha fatto, invece, richiamo, oltre che alla lettera dell’art v) dei contratti sottoscritti dalle strutture ricorrenti per l’anno 2012, che smentisce la prospettazione della ricorrente; alla consolidata giurisprudenza della Sezione sulla valenza di tali clausole e, segnatamente, sull’effetto preclusivo che esse determinano ( ex multis , sentenza n. 8451 del 2021).

6. Il Collegio non ravvisa ragionevoli motivi, confermando la sentenza revocanda, per discostarsi dal proprio consolidato orientamento che attribuisce piena legittimità alle clausole di salvaguardia contenute nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria (Cons. Stato, Sez. III, sentt. nn. 3917 del 2023; n. 5559 del 2020).

6.1. L’accordo sottoscritto dalla società San Raffaele reca, come detto, una specifica clausola, che prevede, in capo al singolo operatore, l’accettazione incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto e stabiliscono, tra l’altro, che: “con la sottoscrizione del contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili”.

6.2. Sul punto specifico, questa Sezione ha avuto modo di chiarire che, in ipotesi analoghe a quella in esame, viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza, in quanto il soggetto privato aderente (nel caso all’esame, la San Raffaele) in maniera inequivocabile, attraverso manifestazioni espresse, manifesta la sua intenzione di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica (asseritamente) lesa dal provvedimento, rinunciando altresì, sul piano processuale, al proprio diritto a ricorrere. Né varrebbe a superare questa conclusione – è stato ancora precisato in giurisprudenza - la circostanza che il contratto sarebbe stato unilateralmente predisposto dalla Regione e definito non modificabile e quindi non oggetto di reale contrattazione, e, dall’altro che, la sottoscrizione della clausola non implica rinuncia alle azioni giudiziali esperite: in senso contrario a tali deduzioni rileva – sulla base del richiamato indirizzo giurisprudenziale - il carattere perentorio e incondizionato della clausola di salvaguardia e della rinuncia espressa, ivi riportata, ad ogni contenzioso pregresso o futuro (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 7479 del 2 novembre 2019).

6.3. Di qui la reiezione della censura in esame.

7. Con il secondo articolato motivo l’odierna ricorrente contesta, anzitutto, l’erroneità della sentenza revocanda nella parte in cui ha disatteso l’interpretazione che il giudice di prime cure ha dato dei principi desumibili dalla sentenza 203/2016 della Corte Costituzionale. Inoltre, San Raffaele lamenta il capo di censura che ha disatteso la sentenza del Tribunale a mezzo della quale l’ente regionale avrebbe, a suo dire, omesso di indicare le concrete modalità poste in essere dall’ente per conseguire gli obiettivi, ossia i criteri con cui erano stati individuati gli importi ai fini sia della determinazione del consuntivato 2011, che della spesa 2012; e, quindi, … di quali fossero stati i criteri con cui erano stati individuati gli importi e le poste ai fini sia della determinazione del consuntivato 2011, che della spesa 2012 .

7.1. Secondo la prospettazione del ricorrente la documentazione prodotta dimostrerebbe l’erroneità del consuntivato 2011 indicato dalla Regione (specie riguardo all’attività connessa alla fase di riconversione di posti letto che si era verificata proprio nel 2011), asseritamente non definitivo, tenuto conto che le spese relative all’attività del 2011, non sarebbero state interamente considerate. Di qui, l’illegittimo incremento della percentuale di abbattimento, che a cascata avrebbe aggravato il taglio effettuato sul 2012

7.2. In altri termini, nel perimetrare l’oggetto della censura, San Raffaele, oltre a menzionare l’erroneo computo dei finanziamenti per le su viste funzioni assistenziali, evidenzia che il decreto impugnato tiene conto, per l’anno 2012, anche della concordata riconversione di una parte dei posti letto; laddove, analoga operazione non sarebbe stata operata per l’anno 2011: l’incidenza della contestata riconversione avrebbe dovuto perciò essere considerata … per entrambi gli anni di riferimento o per nessuno di essi, al fine di garantire la comparazione di grandezze omogenee .

7.3. La censura non merita condivisione, dovendosi in proposito richiamare il DCA n. 349/2012 in cui, oltre ai criteri utilizzati si dà conto dei dati e, precisamente, dei provvedimenti 2012 di attribuzione dei budget e delle funzioni, ivi compendiati; agli importi riferiti al neonato sano e ai controlli esterni ed automatici, oltre degli importi risultanti dal CE consuntivo, nonché di ulteriori voci riportate nel totale; si dà conto, inoltre, dei passaggi matematici effettuati e, pertanto, del risultato in percentuale di riduzione dei budget del 6,8159%.

7.4. Analogamente viene specificato nel provvedimento stesso che il tetto di spesa complessivo relativo all’anno 2021 tiene conto anche degli accantonamenti relativi alle attività ospedaliere oggetto di riconversione, riorganizzazione, riattribuzione, importi facilmente deducibili anche dal ricorrente, come differenza tra i budget assegnati con i relativi provvedimenti (pubblicati sul BURL o comunque assolutamente acquisibili) e l’importo individuato dal DCA 349/2012 di € 1.415.462.449 .

7.5. Ne deriva che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, nella elaborazione dei conteggi, il Dca 349/2012 ha tenuto conto di una non irrilevante somma (oltre 20.000 euro) per le attività ospedaliere oggetto di riconversione, riorganizzazione, riattribuzione.

7.6. In ogni caso, la correttezza dell’operato della Regione trova poi conferma nella giurisprudenza della Sezione, là dove è stato chiarito, in analoga vicenda, che: “…con riferimento ai ricoveri ospedalieri per acuti e come si evince dall’impugnato decreto n. 349/2012, conformemente al medesimo disposto normativo, l’Amministrazione ha assunto a base del calcolo la spesa consuntivata nell’anno 2011 (€ 1.325.102.000) e che l’obiettivo, ai sensi della disposizione citata, era di ricondurre il limite di spesa complessiva per l’anno 2012 al 99,5% dell'importo anzidetto, ossia a € (1.325.102.000 x 0,995 =) 1.318.476.490: conseguentemente, poiché il corrispettivo globale dei contratti e degli accordi in vigore nell'anno 2012 risultava ammontare a € 1.415.462.449, come stabilito con il decreto commissariale n. 88/2012, la riduzione in valore assoluto avrebbe dovuto essere pari a € (1.415.462.449 - 1.318.476.490 =) 96.985.959, corrispondente alla percentuale del 6,8519%.”(sentenza n. 6437/2020). È stato, ancora, chiarito che il legislatore ha inteso applicare siffatte riduzioni percentuali ai costi già accertati (consuntivati) per un dato anno (2011) e non a quelli – tendenzialmente superiori – che già erano stati assegnati in via del tutto previsionale per il 2012 mediante la tecnica del budget , in un momento peraltro antecedente alla data di entrata in vigore della disposizione in contestazione.

7.9. Alla stregua di tali coordinate ermeneutiche risultano, dunque, ragionevoli i criteri e i dati utilizzati per la riduzione la riduzione della spesa sanitaria da parte della regione in piena aderenza al decreto in contestazione.

8. Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto; gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9. Sussistono giusti motivi, in ragione della complessità della vicenda contenziosa, per compensare tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione - quanto alla fase rescissoria- lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Michele Corradino

IL SEGRETARIO