Pubblicato il 12/03/2025

N. 02033/2025REG.PROV.COLL.

N. 07395/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7395 del 2022, proposto dalla sig.ra NI MA RG, rappresentata e difesa dall’avv. Vito Crimi, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Comune di Villa San Giovanni, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sezione staccata

di Reggio Calabria, del 31 gennaio 2022, n. 49, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione orale, depositata dalla parte appellante;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il cons. Francesco Guarracino, nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, la sig.ra NI MA RG impugnava il provvedimento con cui il Comune di Villa San Giovanni le aveva negato, per l’incompletezza della necessaria documentazione, il rilascio del titolo edilizio in sanatoria per la costruzione di un fabbricato per civile abitazione, chiesto con istanza di condono ai sensi della l. 28 febbraio 1985, n. 47, e ne aveva ingiunto la demolizione.

Con motivi aggiunti, estendeva l’impugnazione al successivo atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e al conseguente provvedimento con cui le era stato ingiunto il pagamento, a titolo di sanzione pecuniaria, della somma di € 20.000,00.

2. – Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r. respingeva sia il ricorso introduttivo, sia i motivi aggiunti.

A fondamento della reiezione del ricorso adduceva, in sintesi, che:

- il primo motivo di ricorso, relativo alla presunta violazione degli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, era infondato in ragione della natura vincolata del potere repressivo esercitato dall’amministrazione; le richieste di integrazione documentale inviate al ricorrente, con l’espressa avvertenza che in caso di mancata produzione della documentazione richiesta si sarebbe proceduto a negare il condono, valevano, peraltro, a escludere la lesione del suo interesse alla partecipazione procedimentale;

- il secondo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente aveva lamentato la violazione dell’art. 32, comma 37, della l. 24 novembre 2003, n. 326, assumendo la formazione del silenzio assenso, era infondato, in primo luogo, per l’inapplicabilità della suddetta normativa al caso di specie e, comunque, perché, avendo l’amministrazione richiesto documentazione integrativa in data 31 gennaio 1992, 7 marzo 2006, 24 febbraio 2012 e 24 settembre 2014, doveva escludersi che potesse essersi formato il silenzio assenso;

- il terzo motivo di ricorso, sulla completezza della documentazione, era infondato, in quanto (i) dal tenore del provvedimento e dai documenti versati in atti si evinceva, invece, l’omessa produzione di atti rilevanti ai fini dell’istruttoria, (ii) non vi era traccia dell’invio dei documenti richiesti dalla Provincia, il 7 novembre 2014, per il rilascio del nulla osta paesaggistico ambientale, (iii) nonostante nel ricorso, sostenuta la completezza della documentazione, si fosse precisato che “sarà tutta debitamente allegata al fascicolo di produzione” (pag. 7), tale produzione non risultava effettuata;

- il quarto e ultimo motivo di ricorso, incentrato sulla supposta avvenuta formazione di un legittimo affidamento in capo all’interessato e sulla denunciata sproporzione della misura demolitoria rispetto all’abuso contestato, era infondato alla luce della consolidata giurisprudenza che, a far data dall’Adunanza plenaria n. 9 del 2017, ha escluso che il lungo tempo trascorso dalla presentazione della domanda di condono e l’inerzia dell’amministrazione possano radicare in capo all’interessato un legittimo affidamento sulla favorevole conclusione del procedimento e del fatto che, in linea generale, l’applicazione di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione è una misura destinata ad operare in un momento successivo all’adozione dell’ordine di demolizione, nel caso in cui in sede esecutiva risulti l’impossibilità di attuare il comando.

Quanto alla reiezione dei motivi aggiunti, il T.a.r., rilevato che i i primi quattro motivi riproponevano de plano motivi formulati col ricorso principale, giudicava infondato anche il quinto, ulteriore motivo, con cui la ricorrente aveva prospettato l’illogicità della previsione contenuta dell’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e ipotizzato dubbi d’incostituzionalità, sotto il profilo della violazione degli artt. 3 e 97 Cost, perché essa punirebbe con una sanzione amministrativa pecuniaria un soggetto privo di legittimazione passiva (in ragione dell’intervenuta ablazione del diritto dominicale), già sanzionato per la medesima condotta con misura “reale” e comunque obbligato a sostenere le spese di ripristino; secondo il T.a.r. le prospettate censure di incostituzionalità non erano condivisibili, giacché « La misura in questione … non mira a sanzionare ulteriormente la condotta dell’attività edilizia illecita, ma mira piuttosto a colpire la successiva perdurante inottemperanza all’ordine di demolizione. Non è neppure vero che la sanzione affligga un soggetto privo di legittimazione, in virtù dell’intervenuta ablazione del diritto dominicale, perché quando la condotta sanzionata è stata tenuta il soggetto era ancora nella piena disponibilità del bene ».

3. – Avverso la suddetta sentenza la ricorrente ha proposto appello.

4. – Il Comune appellato, ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

5. – Alla pubblica udienza del 4 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. – L’appello è infondato.

7. – Con un primo mezzo d’impugnazione l’appellante si duole del rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, sostenendo che la sua partecipazione al procedimento, unitamente a un suo tecnico di fiducia, avrebbe certamente potuto modificare il contenuto della statuizione gravata, poiché le richieste formulate dal Comune sarebbero state evidentemente errate nell’individuazione sia della pratica di condono, sia delle particelle oggetto di condono, tanto da destare confusione.

Il motivo, nella misura in cui amplia surrettiziamente il thema decidendum per come delimitato dalle censure ritualmente introdotte in primo grado, dove non risulta mai fatta questione dei suddetti presunti errori, risulta inammissibile, mentre è infondato nella parte relativa all’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio esclude che i provvedimenti aventi natura di atto vincolato, come quello impugnato nel giudizio di primo grado, debbano essere, in ogni caso, preceduti da tale comunicazione ( ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 15 gennaio 2025, n. 308; sez. VI, 23 dicembre 2024, n. 10357), tanto più che neanche nel corso del presente giudizio sono emersi elementi che avrebbero potuto indurre l’amministrazione appellata a pervenire a conclusioni diverse.

8. – Con un secondo mezzo d’impugnazione l’appellante torna a sostenere che le richieste di integrazione documentale del Comune sarebbero state errate e afferenti ad altre pratiche edilizie, con ciò nuovamente incorrendo nella violazione del divieto dei nova in appello.

Per altro verso, critica la reiezione del secondo motivo di ricorso, sostenendo che una comunicazione del Comune (prot. 3697 del 2006) comproverebbe che il dante causa dell’appellante aveva già fornito documenti (quelli relativi alla descrizione delle opere; la documentazione fotografica; la documentazione per l’accatastamento) e che una richiesta d’integrazione documentale della Provincia di Reggio Calabria, peraltro acquisita in sede di accesso agli atti, consentirebbe di evincere, in maniera inequivocabile, che la stessa appellante aveva istruito la richiesta di autorizzazione paesaggistica allegando i documenti che, erroneamente, il Comune aveva assunto come mancanti, dato che la Provincia non aveva richiesto quegli stessi documenti, ma si era limitata a chiedere documentazione ulteriore.

Il motivo di appello, che in parte qua si riferisce, in realtà, al rigetto del terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, è infondato, poiché la richiesta della Provincia, attinente al diverso e autonomo procedimento per il rilascio del nulla osta paesaggistico-ambientale, non consente affatto d’inferire la completezza della documentazione necessaria per l’istruttoria del procedimento di sanatoria edilizia incardinato presso il Comune, né l’appellante ha allegato al fascicolo processuale, al contrario di quanto preannunciato nel ricorso di primo grado e finanche in quello di appello (pag. 10), la documentazione rilevante.

8. – Con un terzo mezzo d’impugnazione l’appellante si duole del rigetto del motivo di ricorso per cui l’amministrazione avrebbe illegittimamente omesso di valutare, preventivamente, la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 34, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e insiste che la valutazione delle condizioni per l’applicabilità della sanzione pecuniaria alternativa, al fine di evitare pregiudizi per la statica dell’edificio, dovrebbe precedere l’emanazione dell’ordine di demolizione.

Il motivo è infondato, poiché, per giurisprudenza consolidata di questo Consiglio, la disposizione di cui all’art. 34, comma 2, D.P.R. n. 380/2001 « ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all’amministrazione procedente di dover valutare, prima dell’emissione dell’ordine di demolizione dell’abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme » (cfr., ex ceteris , Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2024, n. 9241; sez. VI, 12 febbraio 2024, n. 1387; sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3666; sez. II, 17 febbraio 2021 n. 1452).

9. – Con un quarto e ultimo mezzo d’impugnazione l’appellante torna a prospettare la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 31, co. 4 bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, negli stessi identici termini (cfr. motivi aggiunti di primo grado, pag. 15-17) che sono stati disattesi dal T.a.r. con motivazione, sopra riportata al punto 2 della presente decisione, che il Collegio ritiene pienamente condivisibile (cfr. anche, ex ceteris , Cons. Stato, sez. VI, 16 gennaio 2024, n. 529: « Premesso che la formulazione della disposizione non lascia adito a dubbi di costituzionalità considerato che essa sanziona il soggetto che, pur essendovi tenuto, non esegue l’ordine di demolizione, deve essere ricordato che la sanzione pecuniaria di cui trattasi è proprio volta a «presidiare» l’inottemperanza all’ordine di demolizione (Corte cost. n. 140 del 2018) il cui accertamento deve necessariamente precedere l’irrogazione della sanzione (Cons. Stato, Ad. plen., n. 16 del 2023) »; nonché Cons. Stato, sez. VI, 15 dicembre 2023, n. 10862).

Perciò, anche l’ultimo motivo dev’essere rigettato.

10. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

11. – Nulla deve disporsi per le spese del presente grado del giudizio, non essendosi costituita l’appellata amministrazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Guarracino	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO