Pubblicato il 18/06/2025

N. 05323/2025REG.PROV.COLL.

N. 05427/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5427 del 2023, proposto da Ital Bio Green s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Saverio Sticchi Damiani e Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ostuni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Tanzarella e Mary Capriglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Brindisi, Regione Puglia, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce (Sezione prima) n. 1974 del 15 dicembre 2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ostuni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla nota prot. n. 31303/2018 del 2 luglio 2018 con la quale il Comune di Ostuni ha disposto “il diniego della richiesta di permesso a costruire n. 2017-P-212”, presentata da Ital Bio Green s.r.l. il 31 luglio 2017;

- dalla nota prot. n. 46281/17 del 20 ottobre 2017 con cui il Comune stesso ha comunicato il preavviso di diniego – ex art. 10- bis , l. n. 241/1990 – rispetto alla suddetta istanza di rilascio di permesso di costruire del 31 luglio 2017;

- dalla nota regionale prot. AOO_079/PROT 9 gennaio 2017 – 0000124, allegata al predetto preavviso comunale di diniego prot. n. 46281/17;

- dal parere espresso dal Settore urbanistica e SUE del Comune di Ostuni il 25 settembre 2017 e dalla successiva nota comunale prot. n. 44139/'17 del 10 ottobre 2017;

- da ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso del procedimento.

2. Tali atti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce dalla Ital Bio Green s.r.l., che aveva richiesto il permesso di costruire, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione ed erronea applicazione dell’art. 4, l.r. n. 14/2009, eccesso di potere (difetto di motivazione, erronea presupposizione, carenza istruttoria, perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa);

b) violazione ed erronea applicazione degli artt. 3 e 10- bis , l. n. 241/1990, eccesso di potere (difetto di motivazione, erronea presupposizione, carenza istruttoria, perplessità e irragionevolezza dell’azione amministrativa);

c) violazione ed erronea applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990, violazione ed erronea applicazione dell’art. 4, l.r. n. 14/2009, eccesso di potere (carenza istruttoria, difetto motivazionale, erronea presupposizione).

3. Con la sentenza n. 1974 del 15 dicembre 2022 il T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I - sull’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto l’intervento in progetto non pertinente con la facoltà accordata dall’art. 4 della l. reg. n. 14/2009 , error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della l. reg. n. 14/2009, erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di motivazione e carenza istruttoria, error in procedendo , omessa motivazione del rigetto, violazione degli artt. 24 e 111 Cost., dell’art. 1 c.p.a. e dell’art. 13 CEDU, violazione del principio di effettività della tutela processuale;

II - riproposizione ex art. 101, co. 2, c.p.a. delle censure di cui al II e III motivo del ricorso introduttivo, non esaminate dal primo Giudice.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Ostuni, deducendo l’infondatezza dell’appello avversario.

6. Con memorie del 17 febbraio 2025 e repliche del 27 febbraio 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 20 marzo 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo, la società appellante, che si era vista negare dal Comune di Ostuni un permesso di costruire, richiesto in data 31 luglio 2017, per la demolizione di un edificio sito sul territorio comunale – che in origine avrebbe dovuto essere adibito a contro congressi, ma non era stato mai ultimato - e la ricostruzione, al suo posto, di 19 unità edilizie residenziali per un totale di 56 appartamenti, ha lamentato l’erroneità della sentenza del T.a.r. che ha respinto il suo ricorso sul presupposto che le opere progettate avrebbero determinato “ uno stravolgimento del quadro urbanistico esistente” e “una totale trasformazione urbanistica del lotto di intervento”, non consentita in base alla legge regionale n. 14/2009, che “si occupa(va) solo ed esclusivamente di interventi edilizi e non di interventi urbanistici”.

9. Secondo l’appellante la sentenza impugnata sarebbe stata inficiata, anzitutto, da una rappresentazione dei lavori da eseguire “ differente dalla realtà”, nonché da una illegittima interpretazione dell’art. 4 della disciplina regionale sul cd. “piano casa”, poiché il progetto da essa presentato, ove autorizzato, avrebbe determinato l’eliminazione dal territorio comunale di un edificio mai effettivamente entrato in funzione come centro congressi e versante in uno stato di degrado e di abbandono e la successiva costruzione di unità edilizie residenziali dislocate all’interno del medesimo unico lotto e con caratteristiche analoghe a quelle degli insediamenti già esistenti, senza necessitare di opere di urbanizzazione, consistendo semplicemente nella “creazione di un condominio con sviluppo orizzontale con parti comuni e con infrastrutture impiantistiche comuni ad esclusivo servizio delle singole unità immobiliari per un volume da ricostruire inferiore a quello preesistente”.

10. L’art. 4 della legge regionale n. 14/2009, poi, avendo come obiettivo quello di “ migliorare la qualità del patrimonio edilizio esistente ”, avrebbe legittimato anche la ricostruzione dei fabbricati su sedime differente da quello precedente, “nel rispetto dei limiti dettati esclusivamente in punto di volume, altezze massime e distanze minime”, potendo, dunque, ben “ coinvolgere in astratto anche profili urbanistici”.

11. La zona in cui i lavori avrebbero dovuto essere realizzati, inoltre, non avrebbe potuto essere considerata priva di “vocazione residenziale”, essendo inserita a pieno titolo “in un’area più vasta …turistico-residenziale…ubicata nei pressi del complesso residenziale situato lungo la costa” e i lavori progettati, ove autorizzati, avrebbero portato alla costruzione di un complesso unitario “senza alcun frazionamento del lotto originario ”, né la necessità, come detto, di opere di urbanizzazione primaria, “ma solo di strutture e impianti condominiali all’interno di area privata e recintata” (avendo comunque il legislatore successivamente contemplato, attraverso le modifiche apportate alla legge regionale n. 14/2009 anche la possibilità di eseguire opere di urbanizzazione attraverso lo strumento del permesso convenzionato).

12. Con il secondo motivo l’appellante ha, altresì, riproposto le doglianze già formulate ai punti secondo e terzo del ricorso di primo grado, che il T.a.r. avrebbe omesso di esaminare specificamente, in relazione, da un lato, alla violazione delle garanzie partecipative per la mancata considerazione dei rilievi critici mossi al preavviso di diniego, e, dall’altro, al difetto di motivazione del provvedimento, non avendo il T.a.r. nella sua pronuncia in alcun modo illustrato le ragioni per le quali, dinanzi alle puntuali osservazioni dei privati, il diniego di permesso di costruire avrebbe comunque configurato “un esercizio non irragionevole della discrezionalità amministrativa”.

13. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

14. Come sottolineato dalla difesa dell’Amministrazione, l’area in esame ricade in zona T3 di PRG “attrezzature a livello urbano ed extraurbano” in cui “sono ammesse costruzioni di uso collettivo al servizio del turismo come centri congressi, ecc.” e non la realizzazione di unità residenziali private. Il progetto della Ital Bio Green s.r.l. sotto tale profilo si pone, dunque, prima di tutto, in contrasto con la pianificazione urbanistica che rappresenta, invece, l’indefettibile cornice nella quale devono avvenire tutti gli interventi di trasformazione del territorio per uno sviluppo armonico e sostenibile di quest’ultimo e delle attività umane destinate a svolgervisi.

15. Deve, al contempo, riconoscersi il carattere “straordinario” della normativa del cd. “AN casa”, insuscettibile di interpretazioni estensive, che potrebbero condurre a stravolgere l’ordinata pianificazione del territorio. Sul punto la Sezione ha avuto modo, anche di recente, (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 17 ottobre 2024 n. 8326; 3 aprile 2024, n. 3045) di ribadire che “la deroga prevista dal AN SA…non può ammettere ampi poteri di deroga allo strumento urbanistico comunale; diversamente opinando, si potrebbero avere effetti di <<destrutturazione dell’ordinato assetto del territorio>>, che può essere assicurato esclusivamente dalla pianificazione urbanistica (Corte Costituzionale, sentenza n. 17/2023)…(secondo) una precisa scelta di indirizzo politico-amministrativo.. la cui immutazione non può essere demandata al privato, ovvero a iniziative soggettive di stampo egoistico, tipiche del privato, dovendo piuttosto scontare un ripensamento, a livello più alto e generale di esercizio della potestà pianificatoria, da parte degli organi amministrativi deputati alla cura dell’interesse pubblico”.

16. Nella medesima pronuncia citata n. 8326/2024, questo Consiglio di Stato ha, inoltre, osservato - anche in ciò aderendo a un preciso indirizzo giurisprudenziale – che “il AN SA , laddove consente la deroga agli strumenti urbanistici vigenti, in realtà fa riferimento alle ipotesi di cui all’art. 14 del t.u. n. 380 del 2001, sul presupposto che la deroga sia istituto di carattere eccezionale da circoscrivere ai parametri urbanistici e da non estendere alla conformazione urbanistica, ossia alla zonizzazione, che richiede, invece, una apposita variante…L’inciso <<in deroga agli strumenti urbanistici>> non può, infatti, essere valorizzato al punto tale da poter prescindere dal vaglio di compatibilità con le destinazioni di zona”.

17. Le suddette considerazioni conducono a respingere le doglianze formulate dall’appellante con il primo motivo circa la possibilità di far rientrare il progetto della Ital Bio Green nella fattispecie della ristrutturazione edilizia di cui alla legge regionale n. 14/2009, come intervento teso a realizzare semplicemente, al posto del centro congressi, “un condominio con sviluppo orizzontale”.

18. Come correttamente ritenuto dal Comune e rilevato dal T.a.r., infatti, i lavori in questione avrebbero costituito, per le loro specifiche caratteristiche quantitative e qualitative e per il loro rilevante impatto sull’assetto dei luoghi, non una mera trasformazione edilizia, ma una vera e propria lottizzazione, destinando la zona ad un’utilizzazione non coerente con il vigente PRG e necessitando, in ogni caso, di opere di urbanizzazione in alcun modo previste dal privato, ma essenziali per garantire la vivibilità dell’ambiente urbano.

19. Da qui la legittimità del diniego che, da questo punto di vista, risulta basato su di un’esatta ricostruzione degli elementi fattuali di rilievo, immune da qualsiasi travisamento, e su di una ragionevole lettura della disciplina dettata dalla legge regionale n. 14/2009 che, anche in forza di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 17/2023, pur potendo ammettere interventi di demolizione e ricostruzione con diversa sistemazione plano-volumetrica e differenti dislocazioni del volume massimo consentito, non può permettere di “aggirare” il principio del necessario rispetto della pianificazione urbanistica , essenziale, come anticipato, al fine di un ordinato sviluppo del territorio.

20. Parimenti non meritevoli di condivisione sono le censure riproposte dalla società appellante con il secondo motivo, in rapporto alle asserite violazioni delle garanzie partecipative per la mancata espressa replica da parte dell’Amministrazione comunale, nel provvedimento finale, alle osservazioni svolte dalla società interessata in seguito alla comunicazione ex art. 10- bis della legge n. 241/1990 ed alla pretesa carenza di motivazione del diniego di permesso di costruire.

21. Da un lato, come sottolineato dalla costante giurisprudenza amministrativa, “l'onere di cui all'art. 10-bis, l. n. 241 del 1990 non comporta la puntuale confutazione analitica delle argomentazioni svolte dalla parte privata; al contrario, per giustificare il provvedimento conclusivo adottato è sufficiente la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso, alla luce delle risultanze acquisite” (cfr. Cons. Stato Sez. V, 30 agosto 2023, n. 8063; Sez. VII, 29 marzo 2023, n.3283; Sez. VI, 18 novembre 2022 n. 10189), dall’altro, il rigetto dell’istanza di rilascio del permesso di costruire risulta, nel caso in esame, sufficientemente motivato, anche attraverso il rinvio alle ragioni ostative illustrate nel preavviso di diniego, essendo del tutto idoneo a far comprendere al destinatario le insuperabili criticità che caratterizzavano il suo progetto, non coerente né con la dimensione essenzialmente edilizia, e non urbanistica della disciplina del AN SA, né con gli utilizzi dell’area consentiti dal PRG.

22. In conclusione, l’appello deve essere, perciò, integralmente respinto.

23. Per la particolarità delle questioni trattate sussistono, tuttavia, giuste ragioni per compensare tra le parti le spesse del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO