Pubblicato il 07/03/2025

N. 01904/2025REG.PROV.COLL.

N. 04915/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4915 del 2024, proposto da
Agea - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura e Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

OS EN, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 6/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Giordano Lamberti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – EN OS, socio e amministratore della società agricola OL e produttrice di latte vaccino e come tale assoggettata al regime europeo delle quote latte fino alla campagna 2014-2015, ha impugnato avanti il Tar per la Lombardia, sezione di Brescia, l’intimazione di pagamento n. 064 2022 90001182 73/000, con la quale è stato chiesto il pagamento della somma di €656.495,69 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per la campagna 2006-2007.

L’intimazione di pagamento impugnata è fondata sulla cartella di pagamento 064 2008 00127648 24/000, notificata alla società agricola OL il 29 ottobre 2008. Sulla base della stessa cartella di pagamento sono state notificate alla società agricola OL l’intimazione di pagamento n. 547 02 2019 00000115 000 di data 23 gennaio 2019, e l’intimazione di pagamento n. 064 2021 90001565 08/000 di data 14 ottobre 2021.

2 – Al riguardo, a seguito dell’ordine istruttorio del Tar, Agea ha fornito i seguenti chiarimenti:

- il TAR Lazio, con decreto presidenziale n. 6057 del 4 novembre 2016, ha dichiarato perento il ricorso presentato da una pluralità di produttori, tra cui la società agricola OL, contro non meglio specificati provvedimenti relativi alle quote latte per la campagna 2006-2007;

- il TAR Lazio, con decreto presidenziale n. 518 del 9 febbraio 2017, ha dichiarato perento il ricorso presentato da una pluralità di produttori, tra cui la società agricola OL, contro provvedimenti di imputazione del prelievo supplementare per la campagna 2006-2007;

- con riferimento alla medesima campagna 2006-2007, l’AGEA ha inviato all’azienda agricola ricorrente l’intimazione di pagamento n. AGEA.AGA.2009.33184 di data 19 giugno 2009, notificata il 21 luglio 2009. Sulla base di questa intimazione, la società agricola OL ha presentato istanza di rateizzazione in data 5 ottobre 2009, accolta dall’AGEA in data 3 maggio 2010. Il contratto di rateizzazione è stato sottoscritto (anche dalla ricorrente) il 15 novembre 2010. L’impegno assunto con la rateizzazione non è però stato adempiuto. L’AGEA, con provvedimento prot. n. AGEA.AGA.2013.11427 di data 18 marzo 2013, ha avviato la procedura di accertamento del mancato pagamento delle rate scadute.

3 – Con la sentenza indicata in epigrafe il Tar adito ha accolto il ricorso, rilevando che:

- “ la pronuncia di C.Giust. Sez. VII 27 giugno 2019 C-348/18 (Barausse) ha dichiarato l’incompatibilità della compensazione nazionale ex art. 1 comma 8 del DL 1 marzo 1999 n. 43, nonché ex art. 1 comma 5 del DL 4 febbraio 2000 n. 8, in vigore fino alla campagna 2002-2003, con l’art. 2 par. 1, comma 2, del Reg. CEE 28 dicembre 1992 n. 3950/92. La pronuncia di C.Giust. Sez. II 11 settembre 2019 C-46/18 (San Rocco) ha poi dichiarato l’incompatibilità del meccanismo di rimborso del prelievo in eccesso ex art. 9 comma 3 del DL 49/2003, in vigore a partire dalla campagna 2003-2004, con l’art. 2 par. 4 del Reg. CEE 3950/92, in combinato con l’art. 9 par. 1 del Reg. CE 9 luglio 2001 n. 1392/2001 … L’esistenza di un conflitto tra l’art. 9 comma 3 del DL 49/2003 e la coppia costituita dall’art. 13 par. 1-b del Reg. CE 1788/2003 e dalla versione originaria dell’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004 è stata accertata da C.Giust. Sez. II 13 gennaio 2022 C-377/19 (Benedetti) ”;

- “ la campagna oggetto del presente giudizio è astrattamente regolata dalle pronunce della Corte di Giustizia. Più precisamente, la campagna 2006-2007 ricade nelle statuizioni della sentenza C-377/19” ;

- l’atto impugnato è in contrasto con il diritto dell’UE e seppure i provvedimenti che hanno preceduto quello oggetto del presente processo si sono consolidati (per avere il ricorrente lasciato estinguere i relativi giudizi di impugnazione o non aver impugnato le successive cartelle di pagamento), ciò non osterebbe alla loro disapplicazione in caso di violazione del diritto UE.

4 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello l’Agea, contestando l’assunto del Tar per cui, nonostante il credito fosse stato accertato da provvedimenti divenuti inoppugnabili, ciò non sarebbe un ostacolo alla deduzione del vizio di violazione del diritto UE anche attraverso l’impugnazione di atto di mera esecuzione, quale l’intimazione di pagamento, fintanto che non vi sia un giudicato di merito sul credito.

5 – Nello specifico, secondo l’appellante, il supposto vizio di violazione del diritto UE non è sempre e in ogni tempo deducibile/rilevabile d’ufficio, né concreta una nullità dell’atto; per converso, esso rappresentata un mero vizio di illegittimità, come tale non più rilevabile se non fatto tempestivamente valere con rituale impugnazione (al pari del vizio da violazione di legge domestica), e comunque non rilevabile gravando gli atti a valle dell’atto di accertamento del credito.

5.1 – L’appellante contesta inoltre il richiamo del Tar alla giurisprudenza UE sull’autotutela cd. doverosa, dal momento che, in primo luogo, l’azienda agricola non ha mai proposto alcuna istanza di autotutela, difettando, quindi, il presupposto per discorrere di autotutela (doverosa o meno).

Inoltre, Agea deduce che la giurisprudenza citata dal Giudice di primo grado riguarda la diversa questione (che comunque non è risolta in senso semplicemente affermativo) dell’autotutela cd. doverosa allorché un provvedimento venga impugnato dal privato e solamente dopo l’infruttuoso esito del processo domestico la giurisprudenza dell’UE si schieri in senso favorevole al privato che, però, l’atto comunque l’aveva impugnato. Tale situazione sarebbe differente da quella oggetto di causa, dove l’atto a monte si è consolidato per avere il privato volontariamente abbandonato il giudizio per il suo annullamento.

5.2 - L’appellante – premesso che è pacifico inter partes (lo stesso TAR dà contezza della circostanza) che il provvedimento oggetto del presente processo è stato preceduto da atti a monte inoppugnabili (per avere Controparte lasciato andare in perenzione i relativi giudizi di annullamento, e non avere neppure impugnato ulteriori atti) - precisa che in nessuna sentenza della Corte di Giustizia si è mai sancito il principio secondo cui il provvedimento amministrativo inoppugnabile irrispettoso del diritto dell’UE potrebbe essere disapplicato. Al contrario, la Corte di Giustizia ha più volte ribadito che:

- in linea di principio, l’inoppugnabilità dei provvedimenti amministrativi è un corollario del principio di certezza del diritto, che è principio anche di rango eurounionale;

- il vizio di violazione del diritto UE può ben essere qualificato dallo Stato come lo desidera: il diritto UE non si spinge a imporre di qualificarlo come nullità piuttosto che annullabilità, fermo che deve poter essere fatto valere con un rimedio equivalente a quello concesso alla tutela delle situazioni domestiche, e comunque efficace.

5.3 - L’appellante insiste nell’affermare che la giurisprudenza eurounionale non ha mai sancito il principio secondo cui una violazione del diritto UE può esser fatta valere contro atti a valle anche allorché ciò implichi, nella sostanza, la sostanziale impugnazione di un atto a monte inoppugnabile, con conseguente, inevitabile sacrificio della certezza del diritto, evidenziando che disapplicare i provvedimenti a monte significherebbe introdurre un principio – mai sancito dal diritto UE – per cui la violazione del diritto eurounionale può sempre e comunque essere fatta valere, anche se non si sono rispettati i termini di impugnazione dei provvedimenti amministrativi, ovvero che ogni provvedimento irrispettoso del diritto UE potrà sempre, in futuro, essere disapplicato, in qualsiasi sede di impugnazione in cui dovesse rilevare.

6 - L’appello va accolto.

E’ pacifico ed accertato anche nella sentenza impugnata che l’intimazione di pagamento oggetto del presente processo è stata preceduta dalla rituale notifica degli atti di accertamento del credito, divenuti inoppugnabili (vedasi punto 2).

Siccome oggetto dell’impugnazione è una intimazione di pagamento riferita a pregresse debenze già accertate, vale a dire non già un autonomo atto impositivo, bensì un invito prodromico all’esecuzione forzata, questa è impugnabile unicamente per vizi propri ( cfr. Cons. St. 1316/2024); ne deriva l’impossibilità di dedurre nuove censure che avrebbero dovuto essere rivolte all’originario atto di accertamento del credito.

Il Tar ha ritenuto di poter entrare nel merito della fondatezza o meno della pretesa creditoria di AGEA, pur nella dichiarata consapevolezza dell’inoppugnabilità dell’atto a monte, sul presupposto che la violazione del diritto dell’UE imporrebbe al giudice nazionale di disapplicare anche provvedimenti inoppugnabili (con l’unico limite di un giudicato di merito).

Tale prospettazione si pone in contrasto con i consolidati principi di seguito richiamati.

6.1 - La violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica (e addirittura al pari del caso del provvedimento c.d. incostituzionale), si risolve “solamente” in un motivo di annullabilità dell’atto, non di sua nullità. Con l’assorbente conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle rispetto a quelli nei confronti del quale si sarebbe potuto (e quindi dovuto) già far valere il vizio (proprio in riferimento ad un caso similare cfr. Cons. St. n. 5041 del 2021: “ ad essere dichiarata comunitariamente incompatibile con le sentenze rese dalla Corte di Giustizia UE (nelle cause C 46 e 348/2018) non è la norma attributiva del potere conferito allo Stato di applicare il prelievo supplementare, ma una delle disposizioni nazionali disciplinanti le modalità di esercizio di tale potere (più in particolare il calcolo del prelievo). Ebbene, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (si vedano, tra le altre, sez. V, n. 3072/2009 e sez. VI n. 1983/2011), anche la contrarietà del provvedimento amministrativo al diritto dell'Unione, sia essa "diretta" (laddove il contenuto del provvedimento contrasti in sé con tale diritto), sia essa "indiretta" come nella presente fattispecie (in cui il provvedimento è conforme alla norma nazionale, ma questa è incompatibile con il diritto dell'Unione), si risolve in un normale vizio di violazione di legge che determina la semplice annullabilità del provvedimento amministrativo, da far valere entro il termine di decadenza con una ordinaria azione di annullamento. Sotto tutti i profili considerati, pertanto, non si può che registrare la definitiva decadenza della parte dalla possibilità di far valere i motivi di doglianza qui azionati ”; cfr. anche Cons. St. n. 6335 del 2022: “ la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo non viene meno se la disposizione attributiva del potere è poi dichiarata incostituzionale … o si manifesta in contrasto col diritto europeo (Cons. St. 2580/22; 2194/22; 1920/22), a maggior ragione quando – come nella specie – il contrasto col diritto UE non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere; tali considerazioni rilevano sia quando la cartella di pagamento non sia stata a suo tempo impugnata (Cons. St., III, n. 3910/22) sia, a maggior ragione, quando essa sia stata impugnata e si sia formato un giudicato …”).

In definitiva, per la giurisprudenza, la violazione del diritto europeo implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela (in senso conforme cfr . Cons. St., VI, n. 8 del 2024; Cons. St., VI, n. 11168 del 2023).

6.2 – Fermo il dato oggettivo per cui nel caso di specie non è mai stata formulata alcuna domanda di intervento in autotutela in ragione delle sopravvenute pronunce della Corte di Giustizia, esulando pertanto dal perimetro del presente giudizio ogni disquisizione sul dovere di provvedere su un’ipotetica istanza di autotutela, va in ogni caso precisato che il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, risulta connesso al primario principio di certezza del diritto e da ciò deriva che, tendenzialmente, il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo ( cfr . Corte Giust. sentenza Kuhne & Heitz del 13 gennaio 2004). Nello stesso senso, la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea ( cfr . le sentenze della Corte di Giustizia TA del 21 dicembre 2021 e FM La Roche del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori).

6.3 – Non appare infine risolutivo il richiamo del Tar all’art. 10 bis del d.l. n. 69 del 2023, tenuto conto che la procedura di ricalcolo ivi prevista è testualmente rivolta ai soli soggetti che hanno ottenuto un annullamento giurisdizionale favorevole, o a coloro che hanno comunque impugnato (con giudizio ancora pendente) l’atto a monte. Trattasi cioè di un assetto del tutto coerente con i principi innanzi richiamati, restando infatti esclusi da detta procedura i rapporti che si sono comunque consolidati in senso sfavorevole all’azienda agricola.

7 – Per le ragioni esposte l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va integralmente rigettato il ricorso di primo grado.

La complessità del giudizio giustifica la compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO