Pubblicato il 30/05/2025

N. 04756/2025REG.PROV.COLL.

N. 02872/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2872 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
E-Distribuzione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Clarich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Comune di Collio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Bezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 50/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Collio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il Cons. Marco Valentini e udito per la parte appellante l’avvocato Marcello Clarich;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originario ricorrente, odierno appellante, ha chiesto l’annullamento:

-della nota prot. n. 989 emessa dal Comune di Collio (BS) in data 27 febbraio 2020, avente ad oggetto “intimazione e messa in mora pagamento canoni interferenze impianti e reti 2 tecnologiche di e-distribuzione ENEL con reticolo idrico minore del comune di Collio ”, nella parte in cui manifesta la volontà dell’Amministrazione comunale “ di non sottoscrivere la convenzione in oggetto ”; nonché di tutti gli atti e provvedimenti da essa presupposti e ad essa conseguenziali e comunque connessi.

Il primo giudice ha respinto il ricorso.

In particolare, emerge dagli atti di causa che E-distribuzione è titolare in varie aree del Paese del servizio di distribuzione dell’energia elettrica, che avviene trasmettendo la stessa dalla rete di alta tensione, di competenza di Terna s.p.a., ai clienti finali, attraverso un sistema di linee di medio-bassa tensione.

Le linee elettriche oggi di pertinenza di E-distribuzione interessano larghe porzioni del demanio idrico: i corsi d’acqua vengono infatti attraversati dalle reti elettriche o per via aerea (sorvolo), o mediante cavi inseriti all’interno di tubi attaccati ai ponti, o mediante linee interrate che corrono sotto l’alveo.

La legge della Regione Lombardia n. 4/2016 regola le indennità di concessione e le sanzioni dovute da chi utilizza le aree del demanio idrico fluviale senza titolo concessorio e promuove la regolarizzazione delle opere e delle occupazioni prive di titolo concessorio prevedendo che la Giunta regionale, per il reticolo idrico principale, e i Comuni, per il reticolo idrico minore, “ possano ” concludere, con soggetti gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali che interferiscono con il reticolo stesso, una convenzione per tale regolarizzazione, ottenendo per il futuro una riduzione molto cospicua dei canoni di occupazione, da determinarsi sulla base di criteri fissati dalla Giunta regionale.

Il Comune di Collio, con nota prot. 989 del 27 febbraio 2020, “ accertata la volontà dell’Amministrazione comunale di non sottoscrivere la convenzione in oggetto in quanto come riferito dal parere della Corte dei Conti si configurerebbe un danno erariale visto e considerato che deve essere garantito il minimo dei canoni regionali di polizia idraulica ”, e richiamate le sue precedenti note del 24 settembre 2018 e del 16 maggio 2019 con le quali aveva intimato il pagamento di euro 54.226,80 per le occupazioni degli anni dal 2013 al 2017 e di euro 21.942,80 per le occupazioni degli anni dal 2018 al 2019, ha chiesto a E-distribuzione di pagare detti importi entro dieci giorni, con avvertimento che in difetto avrebbe avviato le procedure esecutive.

Il 3 giugno 2020 il Comune ha iscritto a ruolo le relative somme.

Tanto premesso, Il TAR ha preliminarmente ritenuto infondate le eccezioni relative alla giurisdizione del giudice amministrativo dedotte dal Comune.

Il Comune ha altresì eccepito in primo grado l’inammissibilità del ricorso perché l’atto impugnato non avrebbe natura provvedimentale.

Anche tale eccezione è stata ritenuta infondata.

Nel merito, con il primo motivo la ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, perché non le sono state previamente comunicate le ragioni ostative all’accoglimento della sua istanza di convenzionamento.

La censura è stata considerata infondata.

Nel caso di specie il contenuto dispositivo dell’atto impugnato, con il quale il Comune ha manifestato la volontà di non sottoscrivere una convenzione con E-distribuzione ai sensi dell’art. 13, commi 2-4, l.r. n. 4/2016, non avrebbe potuto essere diverso.

Col secondo motivo di ricorso la ricorrente ha censurato la decisione del Comune di non sottoscrivere la convenzione.

Il Comune ha adottato questa decisione “in quanto come riferito dal parere della Corte dei Conti si configurerebbe un danno erariale visto e considerato che deve essere garantito il minimo dei canoni regionali di polizia idraulica ”.

La ricorrente ha lamentato che il parere della Corte di Conti citato nella nota richiamata non le è stato comunicato, e obietta che la responsabilità erariale presuppone una condotta antigiuridica, mentre nel caso di specie stipulare la convenzione sarebbe conforme all’art. 13 l.r. 4/2016 e anzi costituirebbe un atto dovuto in forza di tale disposizione, che riconosce, ai soggetti gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali che interferiscono con il reticolo idrico, un vero e proprio diritto di concludere una convenzione e, nell’ambito della stessa, di conseguire una riduzione dell'importo dei canoni di polizia idraulica.

Anche tale motivo è stato ritenuto dal primo giudice infondato. perché l’art. 13, comma 2, l.r. 4/2016, nel prevedere testualmente che i comuni “ possono ” stipulare convenzioni con i soggetti gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali che interferiscono con il reticolo idrico minore, non configura affatto un vero e proprio diritto al convenzionamento e alla correlata riduzione dell’importo dei canoni di polizia idraulica.

Conclusivamente, il ricorso è stato, come detto, rigettato.

Avverso la sentenza impugnata in data 8 aprile 2024 è stato depositato ricorso in appello.

Si è costituito in giudizio il Comune di Collio.

In data 11 aprile 2025 ha depositato memoria il Comune di Collio,

In data 22 aprile 2025 ha depositato memoria di replica la parte appellante.

All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello, è stato dedotto:

-Error in iudicando et in procedendo. Violazione dell’art. 10-bis della 11 legge n. 241/1990. Difetto di motivazione

La sentenza sarebbe errata, per l’appellante, in quanto ha respinto il primo motivo di ricorso perchè il contenuto del provvedimento non poteva essere diverso da quello adottato, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

In realtà, secondo l’appellante, la disposizione impone all’amministrazione di dimostrare questa circostanza e il Comune non avrebbe ottemperato a tale onere.

Al contrario il TAR, sostituendosi all’amministrazione, avrebbe secondo l’appellante inammissibilmente espresso d’ufficio le ragioni per le quali il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, ragioni non presenti né nel provvedimento impugnato, né nelle difese del Comune.

-Error in iudicando et in procedendo. Violazione dell’art. 13 legge regionale n. 4/16, come modificato dall’art. 20 della legge regionale 4 dicembre 2018, n. 17. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e logicità. Perplessità. Violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990.

La sentenza sarebbe errata, per l’appellante, anche perché ha respinto il secondo motivo di ricorso statuendo che E-distribuzione non aveva il diritto alla stipula della convenzione prevista per legge la quale è soltanto una facoltà per l’amministrazione.

Si tratterebbe di una interpretazione errata e meramente letterale basata sul termine “ possono ” presente nella disposizione (art. 13, comma 2, legge regionale n. 4/2016) e riferito alla stipulazione delle convenzioni.

In realtà, da una lettura sistematica della disposizione in connessione con le altre contenute nel medesimo articolo (in particolare dei commi 1 e 2) emerge che la stessa, al fine di incentivare la regolarizzazione delle occupazioni senza titolo conferisce un diritto di chiedere detta regolarizzazione e accedere ai relativi benefici.

In primo grado la ricorrente aveva chiesto “ la produzione in giudizio da parte dell’Amministrazione resistente ” del parere della Corte dei conti espressamente richiamato nel provvedimento impugnato in primo grado.

L’amministrazione non ha adempiuto a tale produzione e il TAR non l’ha ordinata.

E’ stato chiesto pertanto, in sede di appello, di ordinare la produzione in giudizio del citato parere, poiché esso costituirebbe l’unica motivazione alla base della scelta dell’amministrazione e pertanto il suo esame consentirebbe di avere contezza delle ragioni alla base del diniego del Comune.

Con ordinanza collegiale n. 10309/2024 la Sezione ha disposto:

“ Ritenuto necessario, al fine del decidere, acquisire agli atti del giudizio il seguente atto:

-parere della Corte dei Conti di cui è espresso riferimento nella nota del Comune di Collio prot. 989 del 27 febbraio 2020, impugnata nel giudizio di primo grado.

Al predetto adempimento l'Amministrazione appellata dovrà provvedere entro trenta giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza;

Ritenuto di dover fissare l'udienza di discussione del merito alla data del 18 marzo 2025 ”.

In data 17 gennaio 2025 è stata depositata nota del Sindaco di Collio con la quale:

“ Con riferimento alla richiesta istruttoria in oggetto, si comunica che il riferimento al parere della Corte dei Conti, indicato nella nota prot. 989 del 27 febbraio 2020, trattasi di mero refuso in cui è incorso il Comune, intendendo la nota che ne riporta richiamo significare il rischio di causazione di danno erariale nel caso di eventuale accoglimento dell'istanza di Enel Distribuzione. Ciò premesso, le ragioni ostative risiedono, in ogni caso, nella discrezionalità di cui è titolare il Comune nella relativa decisione e nell'inesistenza di obbligo ad aderirvi ”.

In data 18 febbraio 2025 il Comune di Collio ha depositato istanza di rinvio così motivata:

“ Posto che in data odierna la ricorrente ha notificato l’allegato ricorso per motivi aggiunti, con la presente si chiede un rinvio dell’udienza fissata al 18 marzo p.v., con conseguente concessione di termini a difesa per potere replicare a quanto contenuto in detto ricorso. Tale rinvio si chiede anche nel caso di mancato deposito del citato ricorso per motivi aggiunti, dato che già a semplice notifica non consente di spiegare piena difesa nei termini di replica ad oggi indicati al vicinissimo 25 febbraio 2025”

In data 19 febbraio 2025 l’appellante ha depositato ricorso per motivi aggiunti, deducendo:

- Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, legge n. 241/1990. Insussistenza/carenza/apparenza della motivazione. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento. 7 Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990. Violazione dei principi di buona fede, correttezza e collaborazione. Eccesso di potere per carenza di motivazione e/o di istruttoria

Secondo l’appellante, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per insussistenza della motivazione e/o per motivazione apparente.

Infatti, il provvedimento di diniego si fonderebbe su un’unica motivazione, secondo la quale “ come riferito dal parere della Corte dei Conti si configurerebbe un danno erariale visto e considerato che deve essere garantito il minimo dei canoni regionali di polizia idraulica ”.

Oltre al riferimento a tale parere, il Comune non avrebbe indicato nessun’altra motivazione alla base del proprio diniego.

Pertanto, il parere della Corte dei conti rappresenterebbe la stessa motivazione del provvedimento impugnato, il quale risulterebbe motivato “ per relationem ”.

A differenza di quanto affermato nel provvedimento impugnato, non sarebbe mai stato acquisito un parere della Corte dei conti sulla vicenda in esame.

In assenza del documento su cui si fonda l’unica motivazione del provvedimento impugnato, quest’ultimo risulterebbe quindi privo di motivazione, da qui la violazione dell’art. 3, comma 1, legge n. 241/1990.

In data 28 febbraio 2025 l’appellato ha reiterato l’istanza di rinvio stante l’assenza dei termini a difesa rispetto al ricorso per motivi aggiunti, notificato il 18 febbraio 2025 e depositato da parte appellante in data 19 febbraio 2025.

Nell’udienza pubblica del 18 marzo 2025, con ordinanza n. 2948/2025 è stato disposto il rinvio fissando l’udienza al 13 maggio 2025.

Successivamente, sia l’appellante che la parte appellata hanno depositato memorie.

In particolare, con la memoria in data 11 aprile 2025 il Comune di Collio ha rappresentato di aver acquisito un parere della Corte dei Conti, depositandolo.

In detta memoria, stante l’avvenuta cessione del ramo d’azienda da parte dell’appellante, eccepisce altresì il difetto di legittimazione, chiedendo l’improcedibilità dell’appello.

Quanto al citato parere della Corte dei Conti, l’appellato ne evince che l’organo contabile si esprime per l’esercizio di un potere valutativo anche laddove la Regione dettasse disposizioni regolanti il canone concessorio volte a quantificare il canone al di sotto del limite fissato dall’amministrazione regionale.

Il che finirebbe, per l’appellato, per confermare la decisione comunale volta a non entrare nel negoziato ammesso dalla legge regionale, decisione, come noto, impugnata da parte appellante.

In replica al ricorso per motivi aggiunti, si deduce, con riferimento alla lamentata carenza di motivazione della comunicazione pre-negoziale impugnata, che non solo essa si fonda sul motivo dell’eventuale rischio di natura erariale che si sarebbe potuto aprire, ma anche che tale decisione risulta avallata dalla Corte dei Conti con il recentissimo intervento richiamato.

In replica, la parte appellante sostiene che non essendo avvenuto alcun intervento o chiamata in giudizio del cessionario Duereti S.r.l., la cessione del ramo d’azienda non avrebbe alcun effetto rispetto al presente giudizio, che prosegue tra le parti originarie ai sensi del combinato disposto degli artt. 39 c.p.a e 111 c.p.c.,

Sul parere reso dalla Corte dei Conti, esso costituirebbe invece un’inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato del 27 febbraio 2020.

Ciò sarebbe confermato dal Comune stesso, il quale qualifica il parere quale “ sopravvenienza ” e afferma che il quesito oggetto del parere è stato formulato “ successivamente alla dichiarata inesistenza del precedente parere della Corte dei Conti di cui veniva accennato nel ricorso ”.

Il parere risulterebbe in ogni caso inconferente rispetto alla presente controversia, la quale ha ad oggetto il rifiuto da parte del Comune di stipulare la convenzione prevista dalla legge regionale n. 4/2016 per regolarizzare l’occupazione di aree demaniali.

L’appello è fondato.

Osserva il Collegio, preliminarmente, che l’eccezione di sopravvenuto difetto di legittimazione è infondata.

Infatti, la cessione del ramo di azienda integra una successione a titolo particolare nel rapporto, con la conseguenza che il giudizio prosegue tra le parti originarie (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 1435/2005; Consiglio di Stato, sez. V, n.3342/2015).

Tanto premesso, ritiene il Collegio sussistere i motivi per l’accoglimento del ricorso in appello e dei motivi aggiunti.

In particolare, è accertato che il provvedimento impugnato è stato motivato attraverso il rinvio ad un parere della Corte dei conti inesistente, per come si deduce dalla stessa comunicazione dell’amministrazione comunale in adempimento all’istruttoria esperita da questa Sezione.

Rileva pertanto a tal fine il difetto di motivazione dedotto dalla parte appellante nel ricorso per motivi aggiunti, ammissibile – ai sensi dell’art. 104, comma 3, c.p.a. - in quanto a seguito della ordinanza di questa Sezione la parte è venuta a conoscenza di ulteriori vizi dell’atto impugnato in primo grado.

A nulla può rilevare la prodotta deliberazione della Corte dei Conti n. 60/2025 sia perché irrilevante rispetto allo specifico oggetto della presente controversia, sia perché costituirebbe in ogni caso un inammissibile integrazione postuma della motivazione.

Quanto al secondo motivo di appello, è anch’esso fondato.

La legge della Regione Lombardia n. 4/2016 recante “ Revisione della normativa regionale in materia di difesa del suolo, di prevenzione e mitigazione del rischio idrogeologico e di gestione dei corsi d'acqua” disciplina, tra l’altro, opere e occupazioni senza titolo concessorio o eccedenti il termine di concessione in aree demaniali fluviali (art. 12).

Il successivo articolo 13, ai commi 2,3 e 4 così dispone:

“2. Per le finalità di cui ai commi 1 e 1 bis, la Giunta regionale e i comuni, anche tramite loro forme associative o organizzazioni rappresentative oppure anche mediante convenzioni con i consorzi di bonifica ai sensi dell’articolo 80, comma 5, della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale), in relazione al reticolo idrico di rispettiva competenza, possono stipulare convenzioni con soggetti gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali che interferiscono con il reticolo stesso.

3. I soggetti di cui al comma 2 che richiedono la regolarizzazione, segnalando sul supporto informatico di cui all'articolo 8 le interferenze delle proprie reti con il reticolo idrico principale e minore e georeferenziandole, possono usufruire di una riduzione sull'importo dei canoni di polizia idraulica.

4. La Giunta regionale stabilisce, con successivo provvedimento, i criteri per la determinazione, in sede di convenzione di cui al comma 2, della percentuale di riduzione sull'importo dei canoni di polizia idraulica e sulla relativa cauzione, ove dovuta, comunque non superiore al novanta per cento dell'importo totale del canone”.

Ad avviso del Collegio, la lettura combinata dei tre commi evidenziati fa emergere chiaramente la ratio della disposizione volta a prevedere una riduzione dell’importo dei canoni di polizia idraulica, con le modalità ivi previste.

Per conseguenza, nel rispetto delle finalità della norma, l’espressione “ possono stipulare ” contenuta nella parte finale del comma 2 e l’espressione “ possono usufruire” contenuta nella parte finale del comma 3 vanno intese nel senso di una facoltà concessa ai Comuni di avvalersi di una convenzione per operare la richiamata riduzione ovvero di provvedere con atto unilaterale, risultando per converso irragionevole l’interpretazione proposta dalla parte appellata, secondo cui si tratterebbe di una mera facoltà per i Comuni.

Peraltro, sostenere che si tratti di una mera facoltà e che una riduzione del canone possa integrare una ipotesi di danno erariale significa giungere alla tesi che l’amministrazione non potrebbe e non dovrebbe mai applicare un istituto, che è invece previsto dalla legge regionale.

Si ribadisce, infine, che la citata sopravvenuta delibera della Corte dei Conti non fornisce argomenti per distaccarsi da detta interpretazione.

Il primo motivo di appello è conseguentemente, assorbito.

L’appello, pertanto, va accolto.

Sussistono nondimeno peculiari motivi per la compensazione delle spese tra le parti del doppio grado di giudizio, tenuto conto della parziale novità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l 'appello e i motivi aggiunti in appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla l’atto impugnato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO