Pubblicato il 11/03/2025

N. 02022/2025REG.PROV.COLL.

N. 08613/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8613 del 2023, proposto da
Art Studies and Collecting Ag, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Parducci e Matteo Spatocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 5630/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udito per la parte appellante l’avvocato Spatocco Matteo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. E’ impugnata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. II quater, n. 5630/2023, depositata il 3 ottobre 2023, che ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo proposto per l’annullamento del provvedimento del Ministero della Cultura del 27.4.2021 con cui la Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio ha annullato in via di autotutela l’attestato di libera circolazione n. 18603 del 3.9.2019 rilasciato per il dipinto “ Pittore del XVII Secolo SA PI Olio su tavola ” e ha respinto i motivi aggiunti proposti per l’annullamento dei seguenti ulteriori atti dallo stesso assunti (i) provvedimento del 22/09/2022|DECRETO 1182] di dichiarazione di interesse artistico e storico particolarmente importante ai sensi degli artt. 10, comma 3, lettera a), 13 e 14 del Codice dei beni culturali del dipinto “ SA PI, 1462 c, tempera su tavola, cm 47,5 x 39,5 ” di EN FO, già appartenente ad un polittico smembrato assieme al pannello con SA Cristoforo oggi a Denver; (ii) la ivi richiamata relazione tecnica (a firma Dott.ssa VO-SI) ai sensi dell’art. 68, co. 6, del Codice dei Beni Culturali; (iii) l’incognita nota prot. 2157 del 21.1.2021 della Direzione Generale APAB del MIC citata nel provvedimento impugnato e (iv) la nota prot. 2201 del 21.1.2022 recante richiesta di rientro del dipinto sul territorio nazionale.

2. Le vicende in punto di fatto possono essere ricostruite come segue.

2.1. In data 29 maggio 2019 la casa d’aste ES di Genova, con sede in Palazzo del Melograno, Piazza Campetto, 2, 16123 Genova, metteva all’asta un catalogo intitolato “ Dipinti Antichi e del XIX Secolo, asta 282-283, 29 maggio 2019, ore 15:00, Palazzo del Melograno, Piazza Campetto 2, Genova ”; tra le varie opere in vendita vi era anche il dipinto oggetto del presente contenzioso che veniva proposto in vendita sotto il lotto 412 con le seguenti indicazioni “ 412/Pittore del XVII Secolo/SA PI/Olio su tavola, cm 47X40/Stima € 100 – 500 ” e aggiudicato all’odierna appellante per un importo di € 2.080,00.

2.2. In data 5 giugno 2019 la casa d’aste ES di Genova presentava per conto della società acquirente, che aveva manifestato l’intenzione di vendere il dipinto all’estero, domanda per il rilascio dell’attestato di libera circolazione tramite caricamento dei dati sul sistema informativo dell’Ufficio Esportazione (SUE) - Soprintendenza di Genova e Savona.

2.3. In data 2 settembre 2019 l’Ufficio Esportazione di Genova rilasciava il richiesto attestato di libera circolazione sulla base del giudizio della Commissione che, esaminati i dati trasmessi e visionata l’opera, aveva espresso parere favorevole per i seguenti motivi: “ Il dipinto raffigurante SA PI, presentato come opera del XVII secolo, appare, nonostante il difficile stato di conservazione, nel suo complesso come opera precedente, risalente al XIV-XV secolo. Tuttavia l’opera, da una disamina attenta, risulta più volte rimaneggiata e ritoccata, fino a perdere una propria identità: se la parte centrale del santo, con la mano destra, le chiavi e il libro risultano ancora originali, il resto della figura appare restaurata in più punti, mentre il fondo oro è sicuramente rifatto in epoca recente, XIX o XX secolo. Da questi elementi risulta difficile comprendere il reale valore dell’opera, che appare ormai decontestualizzata e snaturata, non rimanendo pressoché più traccia delle forme originali, e pertanto si ritiene di poter concedere l’attestato di libera circolazione ”.

2.4. Nel periodo a cavallo del 2020 e 2021 il dipinto veniva sottoposto ad un intervento di restauro, come emerge dalla quietanza del 3.2.2021 di Ticci Stefano.

2.5. Il 4.3.2021 la società ricorrente inviava il dipinto alla nota casa d’aste Christie’s di New York per la vendita – tramite plico postale - riportante la seguente descrizione “ Pittore del XVII secolo: SA PI Dipinto su tavola fondo oro cm. 47x40 – ALC (Genova) n. 18603 del 3.9.2019 ” e al valore dichiarato di “ 2.080 euro ”; il plico faceva rinvio alla rappresentazione fotografica che ritraeva l’opera nella versione pre-restauro come da documentazione inviata al Ministero.

2.6. A New York il dipinto avrebbe dovuto essere battuto all’asta presso la citata d’aste all’incanto nella vendita Old Masters del 22 aprile 2021, al lotto n. 5, come “ VI OP, (Bagnolo 1427/30-1515/6 Brescia), Saint Peter, tempera and gold on panel, unframed, 18 ¾ x 15 ¾ in. (47.5 x 39.5 cm.), $ 200,000-300,000 ”.

2.7. Venuto a conoscenza, tramite un post pubblicato sul gruppo privato di Facebook “ Le Connisseure” , dell’intervenuto riconoscimento, all’estero, dell’opera in questione come il “ SA PI ” di EN FO, il Ministero della Cultura – Direzione generale ABAP Servizio IV - Circolazione, con nota del 22 aprile 2021, richiedeva l’intervento del Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale affinché ne arrestasse la procedura di vendita giacché “ sussistono seri dubbi sulla legittimità della sua esportazione e in particolare sulla conferenza del titolo abilitativo all’uscita, il citato attestato di libera circolazione n. 18603 del 3 settembre 2019, con i reali autore, cronologia, materia e tecnica, stato di conservazione e valore economico dell’opera ”.

2.8. Con provvedimento del 27.4.2021 la Direzione generale ABAP del MIC avocava a sé l’esercizio della funzione di tutela dell’opera e disponeva “ l’annullamento in autotutela ” ex art. 21 nonies L. n. 241/1990 dell’attestato di libera circolazione rilasciato il 3 settembre 2019 dall’Ufficio Esportazioni di Genova, motivata dal fatto che “un esame attento del dipinto condotto sulle fotografie ad alta risoluzione rinvenibili sui rispettivi siti delle case d’aste sopra citate, ES per la vendita del 29 maggio 2019 e Christie’s per quella del 22 aprile 2021, mostra come la tavola ora a New York sia la stessa che è stata venduta in asta a Genova e successivamente presentata al locale Ufficio Esportazione per l’ottenimento dell’attestato di libera circolazione….”, dando altresì atto che “ se la tavola fosse stata presentata all’Ufficio Esportazione di Genova nella sua reale consistenza, libera degli occultamenti “plastificanti” e dal maldestro ripasso del fondo oro testimoniati dalla fotografia pubblicata sul sito della casa d’aste ES (versione sia on-line che pdf) e caricata dalla parte istante anche sul SUE, sarebbe stato immediatamente riconosciuta dalla Commissione dell’Ufficio Esportazione di turno il giorno 8 agosto 2019, e dalla successiva commissione consultiva centrale, per un’opera certa, e sino ad allora incognita, del celebre pittore bresciano, capostipite e iniziatore del Rinascimento in pittura in Lombardia, EN FO, e che, in quanto tale, mai avrebbe ricevuto l’attestato di libera circolazione n. 18603 del 3 settembre 2019 ”; la Direzione procedente concludeva quindi nella nota che si versa in fattispecie di rappresentazione carente e incompleta di dati e fatti anche alla luce di quanto prescritto dall’art. 134, comma 1, lett. e) del RD n. 363/1913 che prevede la descrizione completa delle “cose” da esportare e sussistere ragioni di interesse pubblico in considerazione dello straordinario pregio sotto il profilo storico e storico-artistico.

Con la stessa nota il Ministero dava anche “ preavviso di diniego ” al rilascio dell’attestato di libera circolazione sulla denuncia prot. 25520 dell’8 agosto 2019, concedendo termine per controdeduzioni e impartiva l’ordine di immediato rimpatrio in Italia entro il termine di 40 giorni.

2.9. Nel frattempo la casa d’aste di New York aveva ritirato il lotto dalle vendite.

2.10. Il provvedimento di annullamento dell’attestato di libera circolazione veniva impugnato con ricorso al T.a.r. del Lazio, affidato a tre motivi di censura, per dolersi riassuntivamente della illegittimità dell’ordine di rientro in assenza di previa dichiarazione di interesse culturale, della violazione delle garanzie procedimentali, di difetto di istruttoria, carenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento di secondo grado oltre il termine di legge in assenza di prove sul tipo di restauro e quindi sull’intento di occultamento, la buona fede dell’acquirente, la violazione degli indirizzi di carattere generale fissati nel D.M. 537/2017 nella valutazione dell’interesse culturale posto a base dell’annullamento, la mancata motivazione sul pubblico interesse e ponderazione con le facoltà dominicali della società ricorrente.

2.11. Con successivo provvedimento del 21 gennaio 2022 la Direzione generale ABAP esprimeva il “ diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione ” e comunicava “ l’avvio del procedimento ” per la dichiarazione dell’interesse culturale di cui agli articoli 10, comma 3, lettera a), 13 del Codice dei beni culturali alla Casa d’Aste Christie’s sede di New York, mandataria della vendita, ed alla proprietà, Art Studies and Collecting AG di Lugano, facendo richiamo alla presupposta e allegata relazione storico-artistica a firma della dott.ssa Beatrice VO-SI e ordinava nuovamente l’immediato rientro in Italia dell’opera.

2.12. Con Decreto n. 1182 del 22.9.2022, comunicato in pari data, la Direzione generale ABAP del MIC, preso atto che non sono pervenuto osservazioni in merito al precedente avvio, dichiarava “ di interesse artistico e storico particolarmente importante ” ai sensi degli artt. 10, comma 3, lettera a), 13 e 14 del Codice dei beni culturali il dipinto “ SA PI, 1462 c, tempera su tavola, cm 47,5 x 39,5 ” di EN FO, già appartenente ad un polittico smembrato assieme al pannello con SA Cristoforo oggi a Denver;

2.13. Il Decreto n. 1182 del 22.9.2022, la relativa nota di trasmissione prot. 34471 e la ivi citata nota del 21.1.2022 prot. 2157 (che si dichiarava essere incognita) e la nota prot. 2201/2022 contenente l’ordine di rimpatrio venivano impugnati con motivi aggiunti per censurare, in via principale, l’omessa comunicazione del diniego e della comunicazione di avvio del procedimento di vincolo, prevista dall’art. 10, comma 3, lett. a) 13 e 14 del Codice dei beni culturali; per il resto la società riproponeva nuovamente i motivi di censura originari facendoli valere sia come illegittimità derivata sia come vizi autonomi del decreto impositivo del vincolo.

3. In esito al giudizio, il T.a.r. ha dichiarato improcedibile, per carenza di interesse, il ricorso introduttivo, per mancata impugnazione del diniego del 21.1.2022 di rilascio della libera circolazione; ha invece respinto, ritenendoli infondati, i motivi aggiunti proposti avverso il decreto di dichiarazione di dichiarazione di interesse.

4. Avverso questa sentenza, ritenuta illegittima ed errata sia nella parte recante la pronuncia di rito sia riguardo alla pronuncia di rigetto, ha proposto appello la società Art Studies and Collection AG, affidandolo alle seguenti due censure:

I. Motivo di appello “ Erroneità della dichiarazione di improcedibilità della sentenza (punti 1 e 2) per grave difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e documenti, erronea interpretazione dei motivi di diritto, contraddittorietà, error in iudicando, violazione dei principi di non aggravamento del procedimento e economia del giudizio, carenza dei presupposti ”, con riproposizione in via devolutiva dei quattro motivi del ricorso introduttivo nonché dei primi due motivi del ricorso recante motivi aggiunti che sono cosi rubricati:

1) “Violazione dei principi costituzionali di trasparenza, buon andamento ed imparzialità di cui agli artt. 97 e 98 Cost.; Violazione degli artt. da 10 a 15 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante “ Codice dei beni culturali e del paesaggio ” e s.m.i.; Violazione delle regole europee di libera circolazione del patrimonio culturale, in mancanza di indicazione del danno subito dal patrimonio nazionale; Violazione degli artt. 1, 3, 7 8 9 e 10 e segg. l. 241/90 e s.m.i.; Eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione e difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà”;

2) “Violazione degli artt. 10-15, 65-72, 73 e 74 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante “ Codice dei beni culturali e del paesaggio ” e s.m.i.; Violazione del DM 537/2017; Violazione degli artt. 1, 3, 7 8 9 e 10 e segg. l. 241/90 e s.m.i.; Eccesso di potere per sviamento, grave travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, carenza dei presupposti difetto di motivazione”;

3) “Violazione degli artt. 10-15, 65-72, 73 e 74 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante “ Codice dei beni culturali e del paesaggio ” e s.m.i.; Violazione del DM 537/2017; Violazione degli artt. 1, 3, 7 8 9 e 10 e segg. l. 241/90 e s.m.i.; Eccesso di potere per sviamento, grave travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, carenza dei presupposti difetto di motivazione;

4) “Violazione degli artt. 1, 3, 7, 8, 9, 10 e 21 e segg. e segg. l. 241/90 e s.m.i.; Mancata indicazione dell’interesse pubblico; Eccesso di potere per carenza di motivazione sull’interesse pubblico attuale. Illegittimità cost. per violazione art. 42”;

1) “Mancata comunicazione di avvio del procedimento di vincolo - Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 10, comma tre lettera a), 13 e 14 del Codice dei beni culturali; violazione o falsa applicazione articoli 7 8 9, 10 e 10-bis L. 241/90 e s.m.i.; eccesso di potere per difetto d'istruttoria contraddittorietà carenza dei presupposti carenza di motivazione”;

2) “Illegittimità derivata. Violazione articolo 3 e 21 quinquies, octies e nonies legge 241 del 90. Eccesso di potere per difetto di motivazione specifica sulla prevalenza dell’interesse pubblico e sul superamento dei 18 mesi. Violazione del D.M 6 dicembre 2017 n. 537. Mancata indicazione dell’interesse pubblico; Eccesso di potere per carenza di motivazione sull’interesse pubblico attuale. Illegittimità costituzionale per violazione art. 42. Violazione del legittimo affidamento”.

II. Motivo di appello “ Erroneità della sentenza (punti 4 e 5) per genericità, illogicità e contraddittorietà nella parte motiva, per plurimi difetti di pronuncia sul secondo, terzo e quarto motivo di diritto dei motivi aggiunti sulla violazione dell’art. 42 della Costituzione e della normativa comunitaria articoli 26 a 37 del TFUE, sulla lesione del legittimo affidamento, difetto di istruttoria, evidente error in judicando ”, con riproposizione in via devolutiva di tutti i motivi del ricorso per motivi aggiunti, così rubricati:

1) “Mancata comunicazione di avvio del procedimento di vincolo - Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 10, comma tre lettera a), 13 e 14 del Codice dei beni culturali; violazione o falsa applicazione articoli 7 8 9, 10 e 10-bis L. 241/90 e s.m.i.; eccesso di potere per difetto d'istruttoria contraddittorietà carenza dei presupposti carenza di motivazione”;

2) “Illegittimità derivata. Violazione articolo 3 e 21 quinquies, octies e nonies legge 241 del 90. Eccesso di potere per difetto di motivazione specifica sulla prevalenza dell’interesse pubblico e sul superamento dei 18 mesi. Violazione del D.M 6 dicembre 2017 n. 537. Mancata indicazione dell’interesse pubblico; Eccesso di potere per carenza di motivazione sull’interesse pubblico attuale. Illegittimità costituzionale per violazione art. 42. Violazione del legittimo affidamento”;

3) “Violazione dei principi costituzionali di trasparenza, buon andamento ed imparzialità di cui agli artt. 97 e 98 Cost.; Violazione degli artt. da 10 a 15 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante “ Codice dei beni culturali e del paesaggio ” e s.m.i.; Violazione delle regole europee di libera circolazione del patrimonio culturale in mancanza di indicazione del danno subito dal patrimonio nazionale; Violazione degli artt. 1, 3, 7 8 9 e 10 e segg. l. 241/90 e s.m.i.; Eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione e difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, carenza dei presupposti”;

4) “Violazione degli artt. 10-15, 65-72, 73 e 74 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante “ Codice dei beni culturali e del paesaggio ” e s.m.i.; Violazione del DM 537/2017; Violazione degli artt. 1, 3, 7 8 9 e 10 e segg. l. 241/90 e s.m.i.; Eccesso di potere per sviamento, grave travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, carenza dei presupposti difetto di motivazione”;

5) “Violazione degli artt. 10-15, 65-72, 73 e 74 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante “ Codice dei beni culturali e del paesaggio ” e s.m.i.; Violazione del DM 537/2017; Violazione degli artt. 1, 3, 7 8 9 e 10 e segg. l. 241/90 e s.m.i.; Eccesso di potere per sviamento, grave travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, carenza dei presupposti difetto di motivazione”.

5. Si è costituito in giudizio di appello con mero atto di stile il Ministero della Cultura. Nei termini di rito solo l’appellante ha depositato memoria ex art. 73, co. 1 c.p.a..

7. All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Può quindi passarsi all’esame delle censure formulate nel ricorso in appello.

1.1. Con il primo motivo di impugnazione la società appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui dichiara improcedibile il ricorso introduttivo in quanto la ricorrente non avrebbe impugnato con ulteriori (i secondi) motivi aggiunti la nota protocollo 2157 del 21 gennaio 2022 che è stata depositata solamente in giudizio, in data 13 dicembre 2022, dall'Avvocatura dello Stato.

In primo luogo, sostiene che una siffatta incombenza non sarebbe in questo specifico caso necessaria per il fatto che l’accoglimento dei motivi di ricorso proposti avverso il procedimento di II grado farebbe automaticamente rivivere l’autorizzazione originaria, con conseguente e automatica caducazione del successivo diniego in base al principio tempus regit actum . A ciò aggiunge che, alla data del deposito in giudizio della nota del 21.1.2021, lo spazio per osservazioni in sede amministrativa era già esaurito ed era già intervenuta la “ dichiarazione di interesse culturale ” che è stata contestata in giudizio con i motivi aggiunti unitamente a tutti gli atti ad essa presupposti.

Afferma che, sin dall’origine, ha diffusamente contestato in giudizio l’intero procedimento attivato dal Ministero e che avrebbe formalmente impugnato la nota del 21.1.2021 richiamandola nell’epigrafe dei motivi aggiunti e due volte in punto di fatto. Rileva, inoltre, che la base motiva del provvedimento di annullamento, del diniego dell’attestato di libera circolazione e della dichiarazione di vincolo e quindi di tutti gli atti adottati dal Ministero è sempre la stessa, ovvero quella contenuta nella unica relazione a firma della dottoressa VO SI che è stata contestata ampiamente in tutti i punti di diritto dei motivi aggiunti (dal II al V), quindi in realtà la base motiva che ha diretto l’agire della p.a., contrariamente a quanto ritenuto dal Tar sarebbe ampiamente gravata e contestata.

Sulla base di questi presupposti esige la riforma della sentenza che a suo parere sarebbe errata e viziata da un difetto di istruttoria e chiede l’esame dei motivi del ricorso introduttivo.

1.2. La censura è infondata.

Il pronunciamento di primo grado è corretto sia nella parte in cui il T.a.r. ha rilevato che è stata omessa l’impugnazione del provvedimento prot. n. 2167-P del 21.1.2021 con cui la Direzione Generale presso il Ministero della Cultura - dopo aver annullato l’attestato di libera circolazione del 3.9.2019 - è tornata sulla base di una analitica motivazione ad esprimersi sull’istanza esprimendo il diniego sul rilascio dell’attestato di libera circolazione del dipinto sia laddove il giudice di prime cure afferma che tale omissione, ossia la mancata impugnazione del suddetto provvedimento, ha determinato l’improcedibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse ad ottenere una declaratoria di annullamento dell’annullamento dell’attestazione di libera circolazione del dipinto.

Invero, da una analisi del contenuto dei ricorsi di primo grado e dei motivi in essi formulati non emerge che il diniego di rilascio dell’attestazione di libera circolazione del dipinto – avente un oggetto specifico e differente da quello che costituisce la base degli altri provvedimenti impugnati ed effetti suoi propri - sia stato impugnato in modo specifico e puntuale con la formulazione di motivi di censura per vizi propri o derivati con richiesta di annullamento. A tale fine non è certamente sufficiente il generico richiamo contenuto nell’epigrafe del ricorso recante motivi aggiunti alla nota del 21.1.2021 che ha contenuto plurimo in quanto finalizzata anche a dare comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione di interesse.

E’ pur vero che la ricorrente in sede di proposizione dei motivi aggiunti ha contestato di essere a conoscenza del contenuto della nota prot. 2157 del 21.1.2021, che afferma di non aver mai ricevuto e con riguardo alla quale, in effetti, manca prova in atti in ordine alla rituale notifica a cura dell’amministrazione procedente, tuttavia, in seguito al deposito del provvedimento in giudizio, in data 13 dicembre 2022, lo stesso – in considerazione del suo carattere autonomamente lesivo - avrebbe dovuto essere impugnato in modo specifico con la proposizione di motivi aggiunti nel rispetto dei termini di cui all’art. 43 c.p.a. in relazione con l’art. 29 c.p.a.

Secondo giurisprudenza costante, confermata tra le altre dalla pronuncia di questo Consiglio n. 1814 del 4 marzo 2025, l’azione di annullamento è subordinata a due distinte condizioni che devono permanere per tutta la durata del processo fino al momento della decisione. Una di queste condizioni è la titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come interesse legittimo, inteso come posizione qualificata – di tipo oppositivo o pretensivo – che distingue il soggetto dal “ quisque de populo ” in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa. A questo requisito, si aggiunge quello attinente l’interesse ad agire ( rectius , a ricorrere) di cui all’art. 100 c.p.c., ossia la concreta possibilità di perseguire una utilità personale (ossia il bene della vita), anche di natura residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto.

Su queste basi, la mancata impugnazione del diniego del 21.1.2022, conosciuto sia in forza del suo richiamo contenuto del decreto del 22.9.2022 (ritualmente comunicato) sia in forza del successivo deposito in giudizio, ha reso il divieto di fuoriuscita del dipinto dal territorio nazionale definitivo e inoppugnabile, di talché una pronuncia di annullamento sul pregresso provvedimento di ritiro (annullamento) del certificato di libera circolazione, non avrebbe potuto (e non potrebbe) far conseguire alcuna concreta utilità neppure di natura residuale alla ricorrente.

In questi casi, come previsto dall’art. 35, comma 1 lett. c) del codice del processo amministrativo, quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse della parte alla decisione, il giudice - anche d’ufficio - deve dichiarare il ricorso improcedibile.

Per le ragioni esposte, il Collegio ritiene priva di vizi la pronuncia di rito sul ricorso introduttivo e questo preclude in via definitiva il riesame dei quattro motivi del ricorso originario e del secondo motivo dei motivi aggiunti (illegittimità derivata) con riguardo a tutti i vizi dedotti in relazione al procedimento di II grado (mancato avvio, superamento del termine dei 18 mesi, mancato riconoscimento di un giusto indennizzo, violazione dell’art. 42 Cost. e della normativa comunitaria artt. 26 a 37 del TFUE, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, mancata considerazione del legittimo affidamento).

2. Il secondo motivo di appello è invece teso a censurare l’erroneità della pronuncia, per genericità, illogicità e contraddittorietà, in relazione al primo, terzo, quarto e quinto motivo dei motivi aggiunti nella parte in cui riguardano il decreto del 22.9.2022 di dichiarazione di particolare interesse storico artistico del dipinto di EN FO.

2.1. A tale riguardo afferma l’appellante che, in prime cure, con il primo motivo dei motivi aggiunti, come sopra riportato per esteso, aveva censurato la mancata comunicazione di avvio del procedimento non solo in relazione all’azione di annullamento dell’attestato ma anche in relazione alla procedura di dichiarazione di vincolo, intervenuta a distanza di due anni dal rilascio dell’originaria autorizzazione all’esportazione. Tali omissioni avrebbero gravemente violato i diritti partecipativi normativamente imposti in questi casi, in cui si viene ad incidere con limitazioni sul diritto di proprietà costituzionalmente garantita e dove l’apporto procedimentale, invece, sarebbe imprescindibile. Sul punto rimprovera al giudice non solo una omissione di pronuncia ma di aver assunto una posizione rigidamente formalistica nei confronti delle censure del ricorrente (ritenute improcedibili) e benevola per le gravi carenze procedimentali poste in essere dall’amministrazione.

2.2. Con il terzo quarto e quinto motivo, sui quali il giudice avrebbe pure errato e di cui si chiede il riesame, la ricorrente lamenta che il procedimento di dichiarazione del vincolo sarebbe stato condotto in violazione dell’art. 68 D.Lgs. 42/2004 e delle linee guida cui rinvia, ovvero gli indirizzi di carattere generale a cui gli Uffici nella valutazione delle opere devono attenersi e che sono stati recentemente stabiliti dal Ministero nel D.M 6 dicembre 2017 n. 537 il quale prevede sei criteri che dovrebbero essere tutti presi in considerazione e trovare riscontro nella motivazione ai fini della dichiarazione di vincolo. Sostiene che l’amministrazione avrebbe motivato il provvedimento in contestazione in modo generico, con esclusivo riguardo al solo requisito della qualità artistica dell’opera, ex se insufficiente all’imposizione del vincolo, cd. “rarità”, asseritamente incompatibile con l’insistenza sul territorio nazionale di un numero notevole di opere di EN FO.

3. Il Collegio ritiene meritevole di accoglimento il secondo motivo di impugnazione con riguardo al primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, di natura assorbente, relativa alla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale ai sensi dell’art. 14 D.lgs. n. 42/2004.

3.1. Come già rilevato dal primo giudice e ribadito sopra, nel capo relativo al primo motivo di impugnazione, non vi è prova che la comunicazione in questione e la ivi richiamata relazione tecnica, resa in uno al diniego di rilascio dell’attestato di libera circolazione prot. n. 2157 del 21.1.2022, sia giunta nella sfera di conoscenza della società ricorrente in modo tempestivo – ossia prima dell’emissione del decreto di vincolo. L’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento oltre ad essere previsto in via generale dall’artt. 7 e segg. della L. 241/1990 che impone l’effettiva partecipazione del privato è previsto in modo più specifico, proprio per il procedimento di vincolo dall’art. 14 del Codice dei beni culturali che a riguardo stabilisce “ 2. La comunicazione contiene gli elementi di identificazione e di valutazione della cosa risultanti dalle prime indagini, l'indicazione degli effetti previsti dal comma 4, nonché l'indicazione del termine, comunque non inferiore a trenta giorni, per la presentazione di eventuali osservazioni” con l’imposizione di un certo contenuto, che in questi casi risulta riportato nella relazione tecnica.

L’avvio del procedimento nella presente fattispecie sarebbe stato particolarmente importante per il fatto che la dichiarazione di vincolo è intervenuta dopo due anni dall’avvenuto rilascio dell’attestato di libera circolazione dell’opera e perché la ricorrente afferma che avrebbe potuto chiarire all’amministrazione la sua posizione di buona fede rispetto alle vicende dedotte e dimostrare la presenza di carenze e contraddittorietà nella relazione che afferma di aver potuto conoscere solo mediante deposito in giudizio.

Ritiene il Collegio che, nel caso che ci occupa in cui sono mancati anche l’avvio del procedimento per il procedimento di II grado e la comunicazione del precedente provvedimento di diniego che ex lege fa scattare l’obbligo di avviare il procedimento di dichiarazione di interesse, alla luce delle deduzioni della ricorrente, la partecipazione procedimentale avrebbe dovuta essere garantita per il fatto che un apporto procedimentale del proprietario dell’opera - anche se in presenza dei rilevanti interessi pubblici che connotano la materia appare difficilmente idoneo ad orientare in modo differente l’ agere pubblico - avrebbe potuto rendere più completa la motivazione e fornire adeguata risposta in ordine ai rilievi sulla carenza di istruttoria, illogicità di giudizio e mancata considerazione nella valutazione dell’opera dei criteri di cui al D.M. 6 dicembre 2017 n. 537. Ne consegue quindi l’illegittimità del decreto del 22.9.2022 per violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale.

Va infine rilevato che non è possibile fare applicazione di quanto previsto al comma 2, secondo periodo, dell’art. 21octies della legge 241/1990 per il fatto che l’amministrazione non ha fornito in giudizio la prova che la partecipazione del privato nel procedimento in questione, seppur complesso, sarebbe stata del tutto inutile e che «il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato».

4. Il secondo motivo di impugnazione laddove riguarda i motivi tre, quattro e cinque dei motivi aggiunti, in considerazione della fondatezza del primo motivo e del conseguente obbligo per l’amministrazione di procedere al riavvio del procedimento ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 68, comma 6 e 14 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, può invece ritenersi interamente assorbito.

5. Per le ragioni sopra esposte, in parziale accoglimento del secondo motivo di appello e in parziale riforma dell’impugnata sentenza, va accolto il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, va disposto l’annullamento del decreto del Ministero della Cultura DG-ABAP|22/09/2022|DECRETO 1182 del 22.9.2022, nei limiti di cui alla parte motiva.

Sono fatti salvi – in sede di riedizione del procedimento – i poteri e le valutazioni dell’amministrazione ministeriale.

6. Sussistono nondimeno, in considerazione della complessità della vicenda, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così dispone:

- accoglie parzialmente il ricorso in appello proposto dalla società Art Studies and Collecting AG;

- e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso per motivi aggiunti nei limiti di cui in parte motiva e annulla il decreto del Ministero della Cultura n. 1182 del 22.9.2022 DG-ABAP;

- per il resto, conferma la statuizione di improcedibilità del ricorso principale;

- compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta SI, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO