Pubblicato il 24/02/2025

N. 01586/2025REG.PROV.COLL.

N. 06430/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6430 del 2023, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Nucara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria n.198/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 il Cons. Sebastiano Zafarana e udito per parte appellante il difensore come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Il signor -OMISSIS- ha proposto ricorso innanzi al T.A.R. per la Calabria (sezione staccata di Reggio Calabria) per l’annullamento del provvedimento prot. N. P-RC/L/N/-OMISSIS- adottato dallo Sportello Unico per l'Immigrazione della Prefettura di Reggio Calabria il 22 giugno 2021, con il quale è stata respinta l'istanza di emersione di lavoro irregolare proposta dal datore di lavoro del ricorrente, ai sensi dell’art. 103 comma 1 del D.L. 19 maggio 2020 n. 34.

Il gravato provvedimento di diniego era stato adottato a seguito del parere sfavorevole formulato dal competente Ispettorato Territoriale del Lavoro, motivato in ragione della circostanza che il datore di lavoro non raggiungeva il reddito minimo previsto dall'art. 9 del Decreto del Ministero dell'Interno del 27.05.2020 e non aveva provveduto ad integrare la documentazione necessaria a supportare la domanda di emersione, indicata dall’amministrazione con nota del 31 marzo 2021 (afferente alla dichiarazione fiscale 2020 del datore di lavoro e della persona che con questi integra il suo reddito per raggiungere il requisito reddituale previsto dall’art. 9 del citato DM 27 maggio 2020 e dichiarazione di disponibilità a tale integrazione).

1.2. Il gravame era affidato alle seguenti articolate censure:

- con un primo ordine di censure il ricorrente lamentava che il procedimento si è concluso negativamente per fatti imputabili esclusivamente al suo datore di lavoro, senza che l’autorità preposta abbia mai accertato il possesso in capo al signor -OMISSIS-dei requisiti per l'ottenimento del permesso di soggiorno per motivi di attesa occupazione previsto all'art. 22 del D.lgs. n. 286/1998;

- con il secondo ordine di censure il ricorrente ha reiterato la richiesta del titolo provvisorio, invocando l’applicazione della circolare del Ministro dell’Interno dell’11.05.2021 per cui sarebbe sufficiente dimostrare la comprovata sussistenza di un precedente rapporto lavorativo, che nel caso di specie sarebbe cessato per causa non imputabile al lavoratore avendo il datore di lavoro inteso per ragioni sconosciute interrompere il rapporto in questione;

- con il terzo motivo di ricorso il ricorrente lamentava la violazione del proprio diritto di partecipare al procedimento definito dal gravato provvedimento di diniego, in ragione della mancata ricezione di alcuna comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 tradotta in una lingua a lui comprensibile; - infine con il quarto ed il quinto motivo di ricorso ha denunziato il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, nel quale non vi sarebbe traccia alcuna di criticità imputabili ad atti e comportamenti riguardanti il lavoratore, che peraltro è esente da qualsiasi pregiudizio penale.

1.3. L’Ufficio Territoriale del Governo di Reggio Calabria e il Ministero dell’Interno si sono costituiti in giudizio con atto di mera forma.

1.4. Con sentenza n.198 del 27 febbraio 2023 il T.A.R. ha respinto il ricorso.

2.1. Con atto notificato il 21 luglio 2023 il sig. -OMISSIS- ha proposto appello avverso la suddetta sentenza limitatamente al capo in cui il giudice di prime cure ha respinto, ritenendola infondata, la prima doglianza con cui il ricorrente lamentava, in particolare, che il procedimento si era concluso negativamente per fatti imputabili esclusivamente al suo datore di lavoro, senza che l’autorità preposta abbia mai accertato il possesso in capo al signor -OMISSIS-dei requisiti per l'ottenimento del permesso di soggiorno per motivi di attesa occupazione previsto all'art. 22 del D.lgs. n. 286/1998.

Ha dichiarato, per il resto, “… acquiescenza alle determinazioni assunte dal TAR che neppure si riportano atteso che non se ne contesta la fondatezza” .

Il gravame è affidato a un unico motivo di appello rubricato: Violazione e falsa applicazione dell’art. 103, comma 6, del d.l. n. 34/2020.

2.2. L’Ufficio Territoriale del Governo di Reggio Calabria e il Ministero dell’Interno si sono costituiti in appello con atto di mera forma.

2.3. Con ordinanza n.-OMISSIS-del 15 settembre 2023 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dall’appellante esclusivamente sotto il profilo del danno grave e irreparabile riveniente dall’esecuzione del provvedimento impugnato, impregiudicata ogni valutazione sulla fondatezza del ricorso alla fase di merito.

2.4. Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Preliminarmente, stante l’espressa dichiarazione resa dall’appellante nell’atto di appello, va precisato che l’appello è limitato al capo della sentenza con il quale il T.A.R. ha ritenuto infondate le censure con le quali il ricorrente in primo grado aveva lamentato che il procedimento si era concluso negativamente per fatti imputabili esclusivamente al suo datore di lavoro, senza che l’autorità preposta abbia mai accertato il possesso in capo al signor -OMISSIS-dei requisiti per l'ottenimento del permesso di soggiorno per motivi di attesa occupazione previsto all'art. 22 del D.lgs. n. 286/1998.

3.1. Sul punto il T.A.R. ha osservato che la possibilità di rilasciare il permesso per attesa occupazione è prevista dal comma 4 dell’articolo 103 del D.L. n. 34 del 2020 nel caso di interruzione del rapporto di lavoro, ed avrebbe come presupposto un’istanza di emersione presentata da un datore di lavoro in possesso dei requisiti richiesti.

Deduce l’appellante che, dunque, il T.A.R. non ha posto in dubbio che la mancata positiva definizione della procedura di emersione del lavoro irregolare prestato dal ricorrente sia dipesa da un fatto ascrivibile al datore di lavoro – così ammettendo implicitamente la ragionevolezza della tesi sostenuta in ricorso - e tuttavia avrebbe erroneamente ritenuto che non sussisterebbero comunque le condizioni, enucleate nelle circolari ministeriali del 24/7/2020, del 21/4/2021 e dell’11/5/2021, per l’eventuale rilascio di un titolo di soggiorno in attesa di occupazione.

3.2. L’appellante deduce al riguardo che la sentenza sarebbe erronea sul punto, sostenendo che l'attività lavorativa prestata produce effetti rilevanti per l'ordinamento a prescindere dalla validità del contratto di lavoro od addirittura dalla stessa sua esistenza. Non vi sarebbe dubbio che, per conseguenza, l'istituto debba applicarsi non solo al caso del licenziamento, ma a tutti i casi in cui il rapporto pur effettivamente instaurato e svolto sia affetto da irregolarità formali dovute a responsabilità esclusiva del datore di lavoro.

Questa, ad avviso dell’appellante, sarebbe l'unica interpretazione possibile coerente ed orientata costituzionalmente. Viceversa si dovrebbe concludere per la necessaria incostituzionalità della norma de quo che in tal modo inciderebbe gravemente sulla sfera di un soggetto debole che non ne avrebbe alcuna colpa.

Con l’atto di appello ha pertanto chiesto, a questo Consiglio, in via principale un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma nel senso di cui sopra; in subordine, la sospensione impropria del processo in attesa che la Corte costituzionale si pronunci sulla questione di legittimità costituzionale sollevata dal T.A.R. per l’Umbria con Ordinanza n.56 dell’1 febbraio 2023 (il quale ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 103, commi 4, 5 e 6, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, per contrasto con gli artt. 3, 10, 35, 76, 97 e 113 Cost.).

4. Va rilevato che nelle more del giudizio la Corte Costituzionale – che già aveva dichiarato inammissibili, con sentenza n. 150/2023, le questioni di costituzionalità, in parte analoghe, sollevate dal T.A.R. per le Marche con ordinanza n. 680/2022 – si è pronunciata con sentenza n.209 del 24 novembre 2023 sull’ordinanza del T.A.R. per l’Umbria n.56/2023, ed ha dichiarato in parte inammissibili ed in parte infondate le questioni di costituzionalità sollevate da quel T.A.R. anche nella prospettiva della irragionevolezza della previsione, nonché della disparità di trattamento rispetto alla disciplina dettata, per altra procedura di emersione, dall’art. 5, co. 11- bis , del d.lgs. 109/2012, sul presupposto che quest’ultima disposizione consentisse il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione anche nel caso in cui il datore di lavoro fosse privo del requisito reddituale.

In sintesi, la Corte costituzionale:

- con la sentenza 7 giugno 2023, n. 150, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tar Marche con l’ordinanza n. 680 del 14 novembre 2022, in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione e all’art. 17, commi 2 e 3, della legge n. 400 del 1988, dell’art. 103, commi 5 e 6, del d.l. n. 34 del 2020, come conv., nella parte in cui non consente, nell’ipotesi di rigetto dell’istanza di emersione per difetto del requisito reddituale in capo al datore di lavoro, il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione, ipotesi questa prevista invece dalle normative precedenti in tema di emersione dal lavoro irregolare.

- con la sentenza 25 ottobre 2023, n. 209, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tar Umbria con la citata ordinanza n.56/2023, sull’eccesso di delega dei decreti interministeriali che hanno stabilito le soglie di reddito rilevanti rispetto al d.l. n. 34 del 2020. Per la Corte, come nella precedente sentenza 150/2023, la questione “è inammissibile perché il giudice a quo ha evocato un parametro manifestamente inconferente. Nella specie, infatti, non viene in rilievo alcuna delega legislativa, avendo la norma censurata rinviato, per la sua attuazione, a un decreto ministeriale” .

Ha contestualmente dichiarato infondata la questione sulla violazione del principio di uguaglianza rispetto alla possibilità di riconoscere al lavoratore un permesso di soggiorno per attesa occupazione, possibilità che era prevista nella precedente procedura di emersione del 2012 perché esse sono “differenti per presupposti applicativi e finalità perseguite; proprio la non omogeneità delle situazioni normative messe a confronto esclude che la lamentata diversità di disciplina per esse dettate, in tema di rigetto della dichiarazione di emersione per difetto del requisito reddituale in capo al datore di lavoro, integri una lesione dell’art. 3 Cost.” .

4.1. Appare utile sottolineare che, per ciò che concerne la violazione dell’art. 35 Cost. e del principio di tutela del lavoro e la ragionevolezza della necessità del presupposto reddituale datoriale, nella predetta sentenza n. 209/2023, la Corte ha affermato che « Aver limitato il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione alle sole ipotesi in cui, per fatti sopravvenuti rispetto all’avvio della procedura di regolarizzazione, sia cessato il rapporto di lavoro e averlo, di conseguenza, escluso nei casi di difetto dei requisiti normativamente prescritti per conseguire la regolarizzazione stessa, e in particolare di quelli reddituali, non valica il limite della manifesta irragionevolezza. Il rilascio di un titolo di soggiorno temporaneo in caso di cessazione del rapporto di lavoro dopo l’emersione, infatti, consente, parallelamente a quanto accade nella procedura ordinaria, la concessione al lavoratore straniero, ormai regolarmente presente sul territorio nazionale, di un certo periodo di tempo per la ricerca di una nuova attività lavorativa (art. 22, comma 11, t.u. immigrazione). Tale rilascio presuppone, perciò, che si sia accertata la sussistenza, ab origine, dei requisiti di emersione, in assenza dei quali permane, per lo straniero, la condizione di irregolare. La previsione di un reddito minimo del datore di lavoro, inoltre, assolve alla funzione di prevenire elusioni del sistema di emersione del lavoro irregolare, assicurando la sostenibilità del costo del lavoro per garantire il rispetto dei diritti del lavoratore sotto il profilo retributivo e contributivo, nonché per evitare domande strumentali alla regolarizzazione di rapporti lavorativi “fittizi”, volti solamente a far conseguire allo straniero un titolo di soggiorno. Non deve trascurarsi, infatti, che l’emersione del lavoro “nero”, nel caso di cittadini stranieri, si intreccia alla regolarizzazione della loro presenza in Italia, come chiarito nella recente sentenza n. 149 del 2023. Nella medesima sentenza, questa Corte ha sottolineato come l’emersione del lavoro svolto “in nero” «persegue uno scopo socialmente apprezzabile, a tutela, oltre che delle parti del singolo rapporto di lavoro, dell’interesse pubblico generale, in particolare della regolarità e trasparenza del mercato del lavoro». Ciò non esclude, però, che sia necessario «prevenire eventuali elusioni del sistema di emersione del lavoro irregolare»; a tal fine il legislatore può porre dei «requisiti, oggettivi e soggettivi, [...] per accedere alla procedura di regolarizzazione», tra cui rientra indubbiamente il possesso di un requisito reddituale. In conclusione, non è ravvisabile alcuna intrinseca contraddittorietà tra la complessiva finalità perseguita dal legislatore – che attiene «tanto alla tutela del singolo lavoratore quanto alla funzionalità del mercato del lavoro in un contesto d’inedita difficoltà» (sentenza n. 149 del 2023) – e la norma censurata, la quale dunque non lede il principio di ragionevolezza ».

4.2. Sotto il profilo della violazione dell’art. 3 Cost. e della ingiustificata diversità di trattamento rispetto alla precedente procedura di regolarizzazione, la Corte ha ritenuto che « In disparte la correttezza del presupposto interpretativo da cui muove il giudice a quo – presupposto «controverso e, anzi, contestato dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria» (sentenza n. 150 del 2023) – questa Corte ricorda che i procedimenti per la legalizzazione del lavoro irregolare degli stranieri, attesa la loro natura eccezionale, sono caratterizzati ciascuno dalla propria specificità e dalla propria disciplina, discrezionalmente stabilita dal legislatore (sentenze n. 88 del 2023 e n. 172 del 2012). 13 Nella specie, inoltre, le due procedure di emersione messe a confronto dal giudice a quo sono ben distinte sia con riferimento all’ambito applicativo, sia con riferimento alle finalità specificamente perseguite. La procedura del 2020, infatti, riguarda due forme di regolarizzazione – l’assunzione di lavoratori stranieri o la dichiarazione di sussistenza di rapporti lavorativi irregolari, da un lato, e la concessione di permessi di soggiorno temporaneo per gli stranieri il cui titolo di soggiorno è scaduto, dall’altro – e la sua ratio «andava ravvisata nella necessità di rendere più efficaci le azioni di contenimento e contrasto alla diffusione del COVID-19, salvaguardando la salute pubblica e, contemporaneamente, sostenendo le famiglie e i settori produttivi gravemente colpiti dalla carenza di lavoratori disponibili a causa dell’emergenza pandemica» (sentenza n. 150 del 2023). Le procedure di emersione del 2012 e del 2020 sono, quindi, differenti per presupposti applicativi e finalità perseguite; proprio la non omogeneità delle situazioni normative messe a confronto esclude che la lamentata diversità di disciplina per esse dettate, in tema di rigetto della dichiarazione di emersione per difetto del requisito reddituale in capo al datore di lavoro, integri una lesione dell’art. 3 Cost. Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, si è in presenza di una violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo dell’irragionevole disparità di trattamento solamente qualora situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando alla diversità di disciplina corrispondano situazioni non assimilabili (ex plurimis, sentenze n. 171 del 2022, n. 172 e n. 71 del 2021, n. 85 del 2020, n. 13 del 2018 e n. 71 del 2015) ».

5. Tutto ciò premesso, e venendo alla situazione specifica oggetto del presente gravame, come rilevato dalla stessa parte appellante il provvedimento di reiezione è stato adottato a seguito del parere sfavorevole formulato dal competente Ispettorato Territoriale del Lavoro, motivato in ragione della circostanza che il datore di lavoro non raggiungeva il reddito minimo previsto dall'art. 9 del Decreto del Ministero dell'Interno del 27.05.2020 e non aveva provveduto ad integrare la documentazione necessaria a supportare la domanda di emersione, indicata dall’amministrazione con nota del 31 marzo 2021 (afferente alla dichiarazione fiscale 2020 del datore di lavoro e della persona che con questi integra il suo reddito per raggiungere il requisito reddituale previsto dall’art. 9 del citato DM 27 maggio 2020 e dichiarazione di disponibilità a tale integrazione).

Circostanza – quella della insufficienza reddituale del datore di lavoro - non contestata nel merito dall’appellante.

6. Le valutazioni espresse dalla Corte costituzionale tolgono ogni residuo spazio all’apprezzamento delle censure e delle pretese del ricorrente, basate sull’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa concernente l’emersione.

7. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi l’appello è infondato e va respinto.

8. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

9. Da ultimo, deve confermarsi il decreto n.135 dell’8 settembre 2023 della Commissione per il Gratuito Patrocinio istituita presso il Consiglio di Stato che ha ammesso in via anticipata e provvisoria il ricorrente al patrocinio a stese dello Stato sicché, sussistendo i presupposti reddituali di legge, il ricorrente va ammesso in via definitiva al gratuito patrocinio in quanto, sebbene respinto nel merito, il ricorso proposto non è risultato manifestamente infondato.

Deve essere pertanto accolta la domanda di liquidazione del compenso del difensore dell’appellante, nei termini indicati in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

- respinge l’appello;

- compensa tra le parti le spese di lite;

- ammette definitivamente l’appellante al patrocinio a spese dello Stato e liquida il compenso spettante al difensore nella complessiva misura di € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.