Pubblicato il 23/06/2025

N. 01035/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00160/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 160 del 2022, proposto da
NT AL S.p.A., quale procuratore di DA Spv S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesca Busetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesca Busetto in Venezia, Piazzale Roma 464;

contro

Comune di Nervesa della Battaglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Gaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Santa Croce 269;

nei confronti

Cooperativa Lavoratori - Società Cooperativa in liquidazione coatta amministrativa, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 17033 del 26 novembre 2021 a firma del Sindaco del Comune di Nervesa della Battaglia trasmessa in pari data, nonché (per quanto occorra e nei limiti dell'interesse della ricorrente) della nota prot. n. 908 del 24 gennaio 2022 sempre a firma del Sindaco del Comune di Nervesa della Battaglia e di ogni atto presupposto e conseguente, ancorché non noto alla ricorrente;

per l’accertamento e/o declaratoria:

- della risoluzione della Convenzione e dell'atto di cessione delle aree trasferite alla Cooperativa in forza della Convenzione per l'Assegnazione e la cessione in proprietà ai cittadini di aree di Edilizia Residenziale Pubblica stipulata con il Comune di Nervesa della Battaglia il 23.12.2003 e registrata presso l'Ufficio del Registro di Montebelluna il successivo 29.12.2003 (anche in relazione all'ultimo comma dell'art. 14 della Convenzione stessa e del disposto dell'art. 35, commi 8 lett. f e 13, lett. d della legge 22 ottobre 1971 n. 865);

- del subentro della Amministrazione (per quanto occorra ex art. 37, secondo comma, legge 22 ottobre 1971 n. 865) nel mutuo ipotecario 4 giugno 2004, a ministero notaio dott. Andrea Marchio, Rep. 262688 – Racc. 9388 concesso alla Cooperativa Lavoratori da Veneto Banca Soc. Coop a r.l. nella cui posizione è subentrata DA SPV S.r.l..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nervesa della Battaglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 -bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 maggio 2025 il dott. Andrea Orlandi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente società DA SPV S.r.l. è cessionaria di un credito maturato nei confronti della Cooperativa lavoratori, società cooperativa in liquidazione, con sede a Montebelluna.

Tale credito trova fonte in un contratto di mutuo ipotecario stipulato il 4 giugno 2004 tra la Cooperativa e Veneto Banca per finanziare la costruzione di alloggi di edilizia convenzionata a Nervesa della Battaglia.

La società DA SPV, subentrata nella posizione creditoria di Veneto Banca, ha proposto il presente ricorso all’esito della vicenda amministrativa che si va ora a descrivere.

2.1. Il 23 dicembre 2003 il Comune di Nervesa della Battaglia e la Cooperativa lavoratori hanno stipulato una convenzione di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971 n. 865.

In forza di tale convenzione, il Comune ha ceduto a titolo oneroso alla Cooperativa la proprietà un’area di mq 2.199 in via dei Zateri, catastalmente identificata al Foglio 20, mappali 1053 e 1487, e urbanisticamente destinata a edilizia residenziale pubblica.

L’art. 12, comma 1, lett. b), della convenzione fissava la data di inizio dei lavori entro dodici mesi dal rilascio del titolo edilizio e la loro fine entro trentasei mesi dall’inizio degli stessi, salva la possibilità di proroga.

Il successivo art. 14 prevedeva che “Si avrà la risoluzione del presente contratto di vendita nei seguenti casi e con l’applicazione delle sanzioni appresso indicate: a) inosservanza da parte dell’acquirente del termine di inizio dei lavori. Il Comune tratterrà una somma pari al 10% del prezzo complessivo corrisposto; b) inosservanza del termine finale: la risoluzione in questo caso opererà limitatamente ai lotti non ancora edificati e parzialmente edificati. Il Comune si tratterrà una somma pari al 20% del prezzo corrisposto relativamente ai lotti non ancora edificati o parzialmente edificati. In quest’ultima ipotesi, gli edifici residenziali parzialmente edificati saranno indennizzati dal Comune al proprietario decaduto; c) […]; d) […]. La denuncia di risoluzione dell’atto di cessione deve essere preceduta dalla preventiva contestazione dei fatti addebitati, ovvero dalla diffida ad adempiere, con contemporanea prefissione di un congruo termine entro il quale il cessionario può presentare le proprie deduzioni ovvero può adempiere” .

2.2. Per costruire gli immobili la Cooperativa aveva ottenuto un finanziamento tramite un contratto di mutuo ipotecario stipulato il 4 giugno 2004 con Veneto Banca.

2.3. La Cooperativa non ha concluso i lavori, con la conseguenza che i fabbricati sono rimasti inedificati e in stato di abbandono.

2.4. Nel frattempo, la Cooperativa è stata posta in liquidazione coatta amministrativa con D.M. 17 giugno 2016 n. 215 adottato dal Ministero dello sviluppo economico ed è stata dichiarata in stato di insolvenza dal Tribunale di Treviso con la sentenza 12 luglio 2017 n. 83.

2.5. All’esito di una sequenza di operazioni di cessione del credito, la società DA è subentrata nella posizione che Veneto Banca aveva nel contratto di mutuo ipotecario del 4 giugno 2004.

2.6. Con nota del 25 maggio 2021, il Commissario liquidatore della Cooperativa ha prospettato al Comune di Nervesa della Battaglia l’intenzione di agire in giudizio per l’accertamento della intervenuta risoluzione di diritto del contratto di cessione delle aree facendo leva sia sugli effetti che l’art. 14 della convenzione ricollegava alla mancata ultimazione dei lavori entro il termine in esso indicato, sia, comunque, sull’impossibilità per la Cooperativa di concludere le opere.

2.7. Alla stessa data del 25 maggio 2021 anche la società NT AL, per conto della società DA SPV, ha chiesto al Comune di adottare i provvedimenti di risoluzione dell’atto di cessione delle aree e di subentro nella posizione debitoria della Cooperativa, ai sensi dell’art. 37, comma 2, della legge n. 865 del 1971.

2.8. Il Comune ha riscontrato entrambe le istanze con la nota del Sindaco del 26 novembre 2021.

Nella nota sindacale veniva contestata la tesi della risoluzione di diritto del contratto di cessione delle aree.

Veniva avanzata la tesi secondo cui rientrerebbe nel potere discrezionale del Comune decidere se avvalersi degli effetti risolutori considerati dall’art. 14 della convenzione.

Veniva prospettato il carattere antieconomico dell’operazione dal punto di vista delle finanze dell’Ente Locale, anche alla luce dell’attenuazione delle esigenze di implementazione dell’offerta di edilizia convenzionata rispetto ai primi anni duemila.

Veniva manifestata la posizione del Comune di non dare corso a quanto richiesto dalla NT AL e dal Commissario liquidatore della Cooperativa.

2.9. Con ulteriore nota del 28 dicembre 2021, il Commissario liquidatore della Cooperativa ha confermato l’intenzione di agire per la risoluzione della convenzione nel caso in cui il Comune non avesse dato soluzione alla vicenda mediante la rimozione del vincolo di edilizia residenziale pubblica.

2.10. Ha fatto seguito la nota del Comune del 24 gennaio 2022, pure a firma del Sindaco, con la quale è stata confermata la determinazione di non acquisire al patrimonio dell’Ente i fabbricati in questione e con la quale è stato precisato che l’art. 31, comma 49 -bis , della L. 23 dicembre 1998 n. 448 osterebbe alla rimozione del vincolo di edilizia residenziale pubblica.

3. Con ricorso notificato il 25 gennaio 2022 e depositato l’1 febbraio 2022, la società DA SPV, rappresentata dalla società NT AL, ha agito in giudizio per l’annullamento delle note comunali del 26 novembre 2021 e del 24 gennaio 2022, per l’accertamento e/o la declaratoria della risoluzione della convenzione del 23 dicembre 2003 e dell’atto di cessione dell’area, e per l’accertamento del subentro del Comune di Nervesa della Battaglia nel contratto di mutuo ipotecario stipulato il 4 giugno 2004 tra la Cooperativa lavoratori e Veneto Banca, nella cui posizione si è sostituita la società DA SPV.

Il ricorso si affida ai seguenti motivi:

“I. Incompetenza. Violazione di legge: violazione degli artt. 42 e 48 anche in relazione all’art. 107 del D. Lgs. n 267/2000. Ulteriore violazione di legge: violazione dell’art. 97 comma 2, dell’art. 147 comma 2 lett. c e 147 bis e dell’art. 124 del D. Lgs. 267/2000. Eccesso di potere.”

La società sostiene che, venendo in rilievo una questione riguardante posizioni immobiliari e oneri che impegnano i bilanci dell’Ente locale, la competenza a pronunciarsi sull’istanza formulata il 25 maggio 2021 nell’interesse della società DA SPV non sarebbe stata del Sindaco, quanto piuttosto del Consiglio comunale o, tutt’al più, della Giunta.

Lamenta che gli atti impugnati sono stati assunti senza l’assistenza del Segretario comunale e senza il previo rilascio dei pareri di regolarità amministrativa e contabile;

“II. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione degli artt. 35 e 37 della legge 865 del 1971 e dell’art. 14 della Convenzione 23.12.2003 fra il Comune di Nervesa e la Cooperativa Lavoratori. Eccesso di potere per difetto di presupposto e di motivazione.”

La ricorrente sostiene che, in conseguenza della mancata realizzazione dell’intervento di edilizia residenziale pubblica da parte della Cooperativa lavoratori, l’art. 14 della convenzione del 23 dicembre 2003 avrebbe vincolato il Comune a dare corso alla risoluzione.

Lamenta che il Comune non si è determinato in tal senso e contesta la fondatezza della tesi secondo cui il Comune avrebbe il potere discrezionale di decidere se procedere o non procedere con la risoluzione;

“III. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione degli artt. 35 e 37 della legge 865 del 1971. Eccesso di potere per difetto di presupposto e di motivazione.”

La ricorrente chiede di accertare, ai sensi dell’art. 37, comma 2, della legge n. 865 del 1971, il subentro del Comune nella posizione debitoria della Cooperativa, in conseguenza della risoluzione dell’atto di cessione delle aree.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Nervesa della Battaglia resistendo al ricorso.

In via preliminare, il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sia per difetto di interesse, sia per difetto di legittimazione attiva della società DA SPV.

Nel merito, il Comune ha contestato la fondatezza della pretesa della parte ricorrente.

5. In vista dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 27 maggio 2025 le parti si sono scambiate memorie e repliche ai sensi dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm..

Il 26 maggio 2025 la parte ricorrente ha depositato copia della deliberazione consiliare del Comune di Nervesa della Battaglia 10 aprile 2025 n 13, pubblicata il 22 maggio 2025, con la quale è stata adottata una variante urbanistica al Piano degli Interventi (P.I.).

In particolare, l’art. 9, punto 16, delle NTO, come detto ad ora solo in stato di avvenuta adozione, prevede la facoltà del Comune di rimuovere il vincolo urbanistico preordinato alla realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica qualora non ravveda particolari necessità di interesse pubblico o vincoli di legge.

6. Il ricorso è stato trattenuto in decisione, previa discussione, all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 27 maggio 2025, tenutasi mediante collegamento via Teams.

7. In via preliminare, ritiene il Collegio che la pendenza del procedimento urbanistico di variante al P.I. non possa essere valorizzata per giustificare un differimento della trattazione del merito della controversia.

Infatti, al presente, la definizione della vertenza in via stragiudiziale non si profila come un’ipotesi di verificazione certa, concreta e imminente.

8. Passando all’esame del ricorso, ne va dichiarata l’inammissibilità per difetto delle condizioni dell’azione.

9. Osserva al riguardo il Collegio che le condizioni generali dell’azione, al necessario ricorrere delle quali il giudice amministrativo è tenuto a pronunciarsi sulla domanda, sono la legittimazione al ricorso e l’interesse ad agire.

La legittimazione ad agire, quale condizione dell’azione, è considerata dall’art. 81 cod. proc. civ., secondo cui “Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui” .

L’interesse ad agire è considerato dall’art. 100 cod. proc. civ., secondo cui “Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse” .

Entrambe le menzionate disposizioni del codice di procedura civile si applicano al processo amministrativo in ragione del rinvio esterno operato dall’art. 39, comma 1, cod. proc. amm..

9.1. La legittimazione ad agire presuppone la titolarità di una posizione giuridica soggettiva tutelabile davanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 cod. proc. amm., e cioè la titolarità di un interesse legittimo o, nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, la titolarità di un diritto soggettivo.

L’interesse legittimo, inteso come “la posizione di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita interessato dall'esercizio del potere pubblicistico, che si compendia nell'attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione o la difesa dell'interesse al bene” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 23 marzo 2011, n. 3), presuppone la titolarità di un bene della vita direttamente inciso dall’esercizio del pubblico potere.

Nel processo amministrativo non è quindi ammissibile un’azione proposta da un soggetto che non sia titolare del bene direttamente inciso dall’azione della pubblica autorità.

Sulla base di tale argomento si fonda il condivisibile orientamento della giurisprudenza secondo cui è inammissibile l’azione surrogatoria proposta nel processo amministrativo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 18 marzo 2024, n.2606; T.A.R. Lecce, sez. II, 5 febbraio 2024, n. 164; T.A.R. Napoli, sez. I, 20 settembre 2023, n. 5154).

10.1. Nel caso di specie, il Collegio ritiene che la società DA SPV vada qualificata come un soggetto terzo rispetto alla convenzione stipulata il 23 dicembre 2003 tra il Comune di Nervesa della Battaglia e la Cooperativa lavoratori, con la conseguenza che trova applicazione la regola fissata dall’art. 1372, comma 2, cod. civ., secondo cui “Il contratto non produce effetto rispetto ai terzi che nei casi previsti dalla legge” .

Ne deriva che la convenzione in argomento non produce effetti nei confronti della società DA SPV, non ravvisandosi, rispetto al caso di specie, l’esistenza di norme derogatorie della regola prevista in via generale dalla norma del codice civile da ultimo richiamata.

10.2. Tale posizione di terzietà della società DA SPV non consente di riconoscere in capo ad essa la titolarità di una posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo.

Piuttosto, la società DA SPV sembra portatrice di un interesse di mero fatto non tutelabile con l’azione di annullamento prevista dall’art. 29 cod. proc. amm..

Ne deriva il difetto di legittimazione attiva della società DA SPV a proporre il ricorso.

10.3. Ritiene inoltre il Collegio che la presentazione al Comune, da parte della società NT AL, dell’istanza del 25 maggio 2021 di adottare i provvedimenti di risoluzione di cessione delle aree e di subentro nella posizione debitoria della Cooperativa non sia suscettibile di rendere la società DA SPV titolare della posizione di interesse legittimo.

Infatti, a ben vedere, tale istanza si fondava sul presupposto, come detto insussistente, secondo cui la convenzione del 23 dicembre 2003 avrebbe spiegato effetti anche nei confronti della società DA SPV.

Lo stesso dicasi, a maggior ragione, per la stessa società NT AL, la quale aveva presentato l’istanza non per un interesse proprio, ma quale procuratrice della DA SPV.

11. Il ricorso risulta comunque infondato anche nel merito.

12. Quanto al primo motivo, osserva il Collegio che il Sindaco del Comune di Nervesa della Battaglia, a mezzo delle missive del 26 novembre 2021 e del 24 gennaio 2022, ha esternato valutazioni che, a ben vedere, sono espressione delle linee di indirizzo politico-amministrativo inerenti le scelte di fondo sottese alla pianificazione urbanistica comunale.

La natura di tali atti giustifica la competenza del Sindaco (che peraltro presiede sia la Giunta, sia nel caso di specie, anche il Consiglio comunale), senza che fosse necessario l’intervento di organi amministrativi né il preventivo rilascio dei visti di regolarità amministrativa e contabile.

13. Quanto al secondo motivo, ritiene in generale il Collegio che la risoluzione considerata dall’art. 14 della convenzione del 23 dicembre 2003 e il subentro del Comune nella posizione della Cooperativa inadempiente presuppongano la permanenza dell’interesse pubblico a coprire il fabbisogno di immobili di edilizia residenziale pubblica.

Viene quindi in rilievo una scelta connotata da un ampio grado di discrezionalità amministrativa che, qualora assunta, dovrebbe rispondere alle esigenze della comunità territoriale di riferimento e non ai pur comprensibili interessi degli operatori economici coinvolti, a vari livelli, nella realizzazione delle opere e rimasti frustrati.

Da questo punto di vista, il Collegio ravvisa sussistere in capo all’Ente locale un vero e proprio diritto potestativo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2016, n. 29).

Peraltro, ad avviso del Collegio, l’esercizio di tale diritto potestativo non è condizionato solo alla permanenza dell’interesse pubblico sopra indicato, ma anche al rispetto del principio del perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate ed uscite e al rimborso, da parte degli assegnatari delle aree o loro aventi causa, di tutte le spese sostenute dall’Ente Locale per l’acquisto delle aree complete delle opere realizzate solo in parte (sul principio della integrale copertura dei costi, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 23 marzo 2020, n. 2032 e 22 luglio 2010 n. 4815).

Fatte queste considerazioni, gli atti assunti dal Sindaco di Nervesa della Battaglia il 26 novembre 2021 e il 24 gennaio 2022 rispondono a tali coordinate ermeneutiche.

Infatti tali atti si esprimono nel senso che non risulta più attuale il bisogno di edifici di edilizia residenziale pubblica sotteso alla stipula della convenzione del 23 dicembre 2003 e danno altresì conto dello squilibrio finanziario che l’Ente andrebbe a subire qualora desse corso all’operazione prefigurata dalle parti private.

14. Il giudizio di infondatezza del secondo motivo ha effetto assorbente anche sul terzo motivo sul quale peraltro il Collegio dubita della giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Infatti tale motivo veicola una domanda (quella di accertare, ai sensi dell’art. 37, comma 2, della legge n. 865 del 1971, il subentro del Comune nella posizione debitoria della Cooperativa) che non attiene all’esercizio di un pubblico potere.

15. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione della parte ricorrente.

Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti in considerazione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Amovilli, Presidente

Giovanni Giardino, Primo Referendario

Andrea Orlandi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Orlandi	Paolo Amovilli

IL SEGRETARIO