Pubblicato il 30/09/2025

N. 07601/2025REG.PROV.COLL.

N. 09207/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9207 del 2024, proposto da
Comune di AN MA (Im), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Borello, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 10-3b;

contro

Cellnex Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Bellante, Luigi Ammirati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Condominio “Mantica”, non costituito in giudizio;
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione II, n. 733/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Cellnex Italia S.p.A. e di Wind Tre S.p.A.;

Visti gli appelli incidentali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Matteo Borello, Marco Bellante e Giuseppe Sartorio.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame il Comune odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 733 del 2024, del Tar Liguria, recante accoglimento parziale dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla società odierna parte appellata, al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti: del provvedimento del Comune di AN MA reg. n. 9 del 30.1.2024, con il quale è stata denegata l’istanza 4.7.2023 prot. 15180, presentata unitamente alla società Wind Tre s.p.a. per l’installazione di nuova Stazione Radio Base (cod. IM142 DIANO EVIGNO) sul torrino del fabbricato esistente ospitante le antenne del gestore Wind Tre in Via G. Canepa n. 8, nonché dell’ordinanza n. 10 dell’1.2.2024, che ha disposto il divieto di inizio e prosecuzione dei lavori.

All’esito del giudizio di primo grado il Tar, respinte le eccezioni preliminari, respingeva il ricorso nella parte in cui si invocava il silenzio assenso e lo accoglieva nella parte che investiva “ la legittimità, oltre che del diniego 30.1.24, n. 9, opposto alla realizzazione della stazione radio base, della norma regolamentare posta dal Comune a motivazione dello stesso ”.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di accoglimento, i seguenti motivi di appello:

- annullabilità e/o erroneità e riformabilità della sentenza in parte qua ha respinto e ritenute infondate le eccezioni preliminari del Comune per violazione e/o errata applicazione degli artt. 1571, 1596 e 1597 cod. civ., nonché degli artt. 2 e 3 della L. 431/1998 e degli artt. 1, 3, 27, 28 e 29 della L. 392/1978 e/o dell’art. 11 del D.P.R. n. 380/01 in via propria e/o in relazione alla violazione e/o errata applicazione degli artt. 39 c.p.a. e 100 c.p.c., travisamento totale del fatto ed erroneità manifesta, contraddittorietà e perplessità, in relazione alla carenza di legittimazione attiva e di

interesse di Cellnex;

- analoghi vizi in relazione alla natura di controinteressato del condominio;

- annullabilità e/o erroneità e riformabilità della sentenza in parte qua, in relazione all’accoglimento in ordine alla norma regolamentare comunale, per violazione e/o errata applicazione degli artt. 142 del D.lgs. 42/2004 e 44 del D.Lgs. 259/2003 in via propria e/o in relazione alla violazione e/o errata applicazione dell’art. 100 c.p.c., travisamento totale del fatto ed erroneità manifesta, contraddittorietà;

- annullabilità e/o erroneità e riformabilità della sentenza in parte qua di accoglimento, per violazione e/o errata applicazione dell’art. 8 della L. 36/2001, travisamento totale del fatto ed erroneità manifesta sotto altro profilo, parziale omessa pronuncia.

Le parti private appellate si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello; proponevano altresì appello incidentale nella parte di rigetto della sentenza di primo grado, deducendo i seguenti motivi:

- error in iudicando. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 44 d.lvo. 259/2003 e dell’art. 21-nonies l. 241/90, eccesso di potere, difetto di motivazione, sviamento, erronea esclusione dell’avvenuto conseguimento del titolo autorizzativo. nullità dei provvedimenti gravati successivi al detto titolo, per assenza del vincolo paesaggistico e quindi della conseguente autorizzazione;

- error in iudicando – mancato riconoscimento della formazione del titolo autorizzatorio per silenzio-assenso ai sensi e per gli effetti dell’art. 44 del d.lgs. n.259/2003.

Con ordinanza n. 1091 del 2025 veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

Alla pubblica udienza del 25 settembre 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. L’appello principale è infondato.

2. In relazione alla riproposta eccezione di difetto di legittimazione, dalla delibera assembleare del 16 ottobre 2024 emerge come il condominio abbia riconosciuto « la piena vigenza ed efficacia all’attualità del contratto di locazione sottoscritto in data 9 giugno 2020 con Galata S.p.A., oggi Cellnex Italia S.p.A. ».; tale contratto integra pertanto il titolo della disponibilità del bene e della legittimazione all’intervento, sussistenti alla data di introduzione del giudizio.

2.1 In ogni caso, va ribadito che l’indagine dell’Amministrazione non può riferirsi al merito delle questioni civilistiche eventualmente sottese alla locazione, essendo sufficiente, ai fini del rilascio titolo edificatorio, l’astratta disponibilità del bene, con la consueta salvezza dei diritti dei terzi.

3, In relazione alla riproposta eccezione della qualifica di controinteressato pretermesso in capo al condominio, nel caso di specie mancano gli elementi - sostanziale e formale - necessari ad integrare l’evocato presupposto: sul primo versante, il Condominio non trae utilità diretta dal provvedimento impugnato che, a contrario, finisce con l’impedire la proficua esecuzione del contratto predetto e la conseguente attribuzione di un’utilità economica allo stesso condominio locatore; sul secondo versante, il condominio non risulta menzionato nel provvedimento impugnato, non avendo preso neanche parte al relativo iter procedimentale.

4. In relazione agli ulteriori motivi di appello assumono rilievo dirimente i principi consolidati nella giurisprudenza della sezione, secondo cui in tema di autorizzazione alla realizzazione di stazioni radio base per la telefonia mobile, deve ritenersi illegittimo il regolamento comunale che comporti una limitazione alla localizzazione in aree generalizzate del territorio.

4.1 Il regolamento previsto dall'art. 8, comma 6, l. n. 36/2001, nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio degli impianti stazioni radio base, può contenere regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico artistico, o anche per la protezione dall'esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, ecc.), ma non può imporre limiti generalizzati all'installazione degli impianti se tali limiti sono incompatibili con l'interesse pubblico alla copertura di rete nel territorio nazionale. Deve allora ritenersi consentito ai Comuni, nell'esercizio dei loro poteri di pianificazione territoriale, di raccordare le esigenze urbanistiche con quelle di minimizzazione dell'impatto elettromagnetico, ai sensi dell'ultimo inciso del comma 6 dell'art. 8, prevedendo con regolamento anche limiti di carattere generale all'installazione degli impianti, purché sia comunque garantita una localizzazione alternativa degli stessi, in modo da rendere possibile la copertura di rete del territorio nazionale. Possono, quindi, ritenersi legittime anche disposizioni che non consentono, in generale, la localizzazione degli impianti nell'area del centro storico (o in determinate aree del centro storico) o nelle adiacenze di siti sensibili (come scuole e ospedali), purché sia garantita la copertura di rete, anche nel centro storico e nei siti sensibili, con impianti collocati in altre aree. In definitiva, ciò che risulta necessario è che la possibile interdizione di allocazione di impianti in specifiche aree del territorio comunale risponda a particolari esigenze di interesse pubblico e che, comunque, i criteri localizzativi adottati non si trasformino in limitazioni alla copertura di rete. È necessario cioè che il limite o il divieto posto dall'ente locale non impedisca la capillare distribuzione del servizio all'interno del territorio, Deve, quindi, esservi un equo contemperamento tra l'interesse urbanistico perseguito dal Comune e l'interesse alla piena ed efficiente copertura di rete.

4.2 Quanto sin qui evidenziato assume rilievo dirimente in relazione ai motivi dedotti, in ordine alla illegittimità del diniego impugnato in prime cure, in quanto contrario agli orientamenti della sezione (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VI , 31/03/2023 , n. 3348).

4.3 Nel caso di specie, correttamente ha rilevato il Tar che il Comune, con la disposizione regolamentare contestata, ha introdotto – verosimilmente, per esigenze di tutela paesaggistica (la fascia di 300 metri dalla dividente demaniale nella sostanza coincide con la fascia di 300 m. dalla linea di battigia, sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 142 comma 1 lett. a d.lgs. n. 42 del 2004) - un regime di divieto assoluto, laddove i vincoli paesaggistici ex d.lgs. 42 cit. devono intendersi come relativi, ovvero superabili a mezzo della pertinente autorizzazione ex art. 146 del medesimo codice, che infatti deve essere acquisita anche nell’ambito del procedimento di autorizzazione all’installazione di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili (art. 44 comma 7 d.lgs. n. 259 del 2003).

Nei termini deliberati dal Comune invece, in specie in rapporto alla conformazione del territorio comunale costiero, una fascia di 300 metri lineari misurata sull’intera linea di costa del Comune a partire dal limite demaniale marittimo verso l’interno esula dalla nozione di sito sensibile individuato in modo specifico, per integrare appieno quella di area generalizzata del territorio comunale.

5. Invero, come noto, l’attribuzione ai comuni di un potere regolamentare in materia ha generato non pochi tentativi di interdire, in tutto o in parte, l'installazione delle infrastrutture di comunicazione sul territorio dei singoli enti, mediante l'introduzione di stringenti limiti alla localizzazione di tali impianti.

6. Questa tendenza è stata oggetto di delimitazione sia a livello legislativo sia a livello giurisprudenziale.

6.1 Sul primo versante, ad esempio, con il d.l. 76/2020, conv. in l. 120/2020, il legislatore ha rimodulato la norma, esplicitando i vari limiti della pianificazione comunale, attraverso la precisazione per cui la minimizzazione dell’esposizione della popolazione alle onde elettromagnetiche deve essere riferita a siti sensibili individuati in modo specifico, nonché mediante il divieto di introdurre limitazioni alla localizzazione degli impianti in aree generalizzate del territorio.

6.2 Sul secondo versante, la giurisprudenza, cogliendo il generale favor legislativo per le infrastrutture e i servizi di comunicazione, aveva chiarito che i regolamenti comunali non possono precludere l'apposizione di impianti in intere zone territoriali, così minando l'obiettivo di una capillare, dunque integrale, copertura di rete. Del resto, la qualificazione delle infrastrutture di reti di comunicazione alla stregua di opere di urbanizzazione primaria, ex art. 43, comma 4 d.lgs. 259 cit., mira proprio ad assicurare la loro collocabilità in ogni zona urbanistica. Ne è sorta la nota distinzione tra "criteri localizzativi", ammessi, e "limiti alla localizzazione", vietati: ai comuni è consentito individuare criteri per la localizzazione degli impianti di comunicazione, identificando cioè le aree del territorio dove meglio è possibile contemperare gli interessi di salute, paesaggio, ambiente e diritti di comunicazione, mentre non è permesso prescrivere esclusivamente limitazioni alla localizzazione degli impianti, soprattutto se consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei, che rendano di fatto impossibile una copertura soddisfacente dei servizi di comunicazione (Cons. Stato, Sez. VI, 5 luglio 2022, n. 5591). È, di conseguenza, precluso il ricorso alla tecnica dell'azzonamento per individuare le aree del territorio in cui solo è consentito concentrare le infrastrutture di rete, vietando l'allocazione di simili strutture nelle altre zone, potendosi solo dettare dei criteri di preferenza per il loro insediamento (Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2025, n. 4075).

6.3 Allo stesso modo, è possibile soltanto individuare specifici "siti sensibili", ossia singoli beni che abbiano particolare pregio artistico, naturalistico o paesaggistico oppure che ospitino fasce di popolazione a maggior rischio espositivo, quali ospedali e scuole, dai quali allontanare le infrastrutture, mentre non è consentito introdurre distanze minime da talune categorie di edifici (Cons. Stato, Sez. VI, 9 gennaio 2013, n. 44; Id., 3 giugno 2019, n. 3679). In ogni caso, a fronte di qualunque criterio localizzativo fissato dai comuni, è sempre necessario che vi siano valide alternative di ubicazione degli impianti che assicurino la realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le comunicazioni (Cons. Stato, Sez. VI, 3 giugno 2019, n. 3679; Id., 11 gennaio 2021, n. 374). Queste considerazioni valgono anche per comuni di limitata estensione territoriale, dal momento che pure in essi deve essere garantita la piena copertura di rete (Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2025, n. 4075).

6.4 In tale contesto, il legislatore ha provveduto ad inserire un espresso divieto all'introduzione di ostacoli indiretti, di tipo economico, alla diffusione della rete. Ai sensi dell'art. 54 d.lgs. 259 cit., infatti, le pubbliche amministrazioni, ivi inclusi gli enti locali, non possono imporre per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di comunicazione elettronica oneri di qualsiasi natura o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel codice medesimo, salva l'applicazione del canone unico patrimoniale (di cui all'art. 1, co. 816, l. 160/2019).

7. Il favor che emerge dalla legislazione per lo sviluppo geografico e tecnologico della rete di comunicazioni elettroniche non è, comunque, privo di contemperamenti, soltanto che questi vengono effettuati, nei limiti del possibile, a livello centrale, onde evitare che l’obiettivo nazionale – ed unionale – di implementazione della connettività sia ostacolato in maniera disorganica sulle varie aree del territorio.

7.1 Con particolare riferimento al versante vincolistico e paesaggistico, sul piano procedurale, il legislatore ha previsto l’unificazione dei vari iter amministrativi e l'acquisizione delle posizioni degli enti preposti in un'unica sede, quella della conferenza di servizi (art. 44 d.lgs.259 cit.). Anche in questo contesto, comunque, può menzionarsi un ulteriore accentramento geografico delle valutazioni paesaggistiche: l’art. 29 d.l. 77/2021, conv. in l. 108/2021, ha difatti istituito la Soprintendenza speciale per il PNRR, presso il Ministero della cultura, per esercitare – in luogo degli uffici decentrati della ordinaria Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio – le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici, il tutto al fine di assicurare la più efficace e tempestiva attuazione degli interventi medesimi; ebbene, è detta Soprintendenza, allocata a livello centrale, a essere competente a giudicare la compatibilità paesaggistica delle varie infrastrutture di rete funzionali all'attuazione del Piano Italia 5G, incluso nel PNRR (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2024, n. 8635). Sul fronte pianificatorio, si deve evitare che la tutela del paesaggio trasmodi in generalizzate preclusioni alla realizzazione delle infrastrutture sui territori comunali; pertanto, la fissazione di vincoli paesaggistici deve essere incasellata negli strumenti ordinari di pianificazione e non nei regolamenti comunali di insediamento degli impianti di comunicazione (cfr. art. 8, comma 6, l. 36/2001).

7.2 Il rispetto degli ambiti di tutela paesaggistica emerge altresì dallo stesso dato normativo. Infatti, lo stesso art. 43, comma 5 d.lgs. 259 cit. fa salva l'applicazione delle disposizioni contenute nel d.lgs. 42 cit.; da ciò si desume che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture di rete per la comunicazione, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai comuni, non consente di derogare alla disciplina posta a tutela di interessi differenziati, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione, né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli, dovendo l'autorità preposta ad essi verificare, secondo il regime dell'eventuale vincolo e nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità, se i valori tutelati possono essere comunque preservati nonostante la realizzazione dell'opera, eventualmente sottoposta a particolari prescrizioni (Cons. Stato, Sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840; Id., 9 febbraio 2024, n. 1329). Di conseguenza, è errato leggere l'impianto normativo nel senso che le infrastrutture di telecomunicazione siano oramai una componente necessaria del paesaggio e non possano essere più percepibili come un disturbo alla sua fruizione estetica: queste affermazioni, infatti, priverebbero l'autorità preposta al paesaggio del potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto l'incidenza dell'intervento sui valori tutelati, tenendo conto delle caratteristiche specifiche sia dell'opera che del contesto in cui questa si inserisce (Cons. Stato, Sez. VI, 28 febbraio 2025, n. 1747).

7.3 Ciò peraltro riguarda i vincoli rettamente intesi alla stregua della normativa statale, avente competenza esclusiva in materia.

8. Passando all’esame degli appelli incidentali, gli stessi appaiono fondati sotto l’assorbente profilo dell’assenza, nel caso di specie, del vincolo paesaggistico invocato a fondamento del mancato formarsi del silenzio assenso per assenza del relativo titolo autorizzatorio.

8.1 Infatti, la norma del codice predetto, chiamata ad individuare i beni vincolati paesaggisticamente ex lege, nella parte in rilievo (art.142, comma 1, lett. a), così statuisce: “ Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare ”; al secondo comma poi prosegue dettando l’esclusione all’operatività del comma precedente: “ La disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e), g), h), l), m), NON si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B; b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A e B, limitatamente 29 alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate; c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati ai sensi dell'articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 .”

8.2 Nel caso in esame, in base agli strumenti urbanistici vigenti, l’area sulla quale dovrebbe insistere il sito de quo risulta classificata come TUC – Tessuto Urbano Continuo in configurazione aperta o chiusa ai sensi dell’art. 43 delle norme del PUC, secondo cui, al comma 2 (cfr. doc. 5, pag. 28), è riportato quanto segue: “ ai sensi dell’art. 27, comma 3, della l.r. n.36/1997, le parti di territorio di cui al presente articolo sono classificate ai sensi del DM n. 1444/1968 come zone A e sono soggette a recupero ai sensi dell’art. 27 della legge n.457/1978, come zone di recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente ”.

Il precedente comma 1 così recita: “ Essi comprendono in prevalenza tessuti edilizi di formazione anteriore al 1914 dell’Organismo Territoriale Costiero, nonché le aree d’ambito o gli elementi di antropizzazione puntuali che rivestono interesse ambientale e culturale ”.

8.3 Pertanto trattandosi di aree ricadenti in Zona A non è chi non veda come l’area in cui è stato progettato l’intervento sia ricompreso nella deroga prevista dall’art. 142, comma 2, lettera a), e dunque l’area di cui si discetta non è sottoposta a vincolo paesaggistico.

8.4 Da ciò ne consegue che, in assenza della necessità dell’evocato titolo paesaggistico, se da un canto vengono meno i presupposti su cui si basa l’atto di diniego impugnato in prime cure, da un altro canto riemergono i presupposti dell’invocato silenzio assenso, formatosi sull’istanza originaria.

9. Alla luce delle considerazioni che precedono vanno accolti gli appelli incidentali e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

10. Sussistono giusti motivi, stante la peculiarità del territorio interessato e la natura degli interessi coinvolti, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti: respinge l’appello principale; accoglie gli appelli incidentali e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO