Pubblicato il 28/02/2025

N. 01747/2025REG.PROV.COLL.

N. 07634/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7634 del 2024, proposto da Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Bergamo e Brescia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Erbusco, Agenzia Regionale Protezione Ambiente Lombardia - Arpa, non costituiti in giudizio;
AD Italia S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 674/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AD Italia S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi, per AD Italia S.p.a., gli avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza ex artt. 86 e 87, D.lgs. 259/2003, AD Italia S.p.a. (di seguito AD) ha chiesto al Comune di Ebrusco l’autorizzazione all’installazione di una stazione radio base in via Gere, ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

La Soprintendenza ha espresso parere negativo in quanto “l’infrastruttura proposta andrebbe ad attestarsi proprio a margine del tracciato autostradale, interferendo con la visuale del paesaggio tutelato ed entrando in immediata connessione visiva con la chiesa di San Gottardo, tutelata ai sensi della parte II del D.lgs. n. 42/2004 e s.m. e i., il cui ambito andrebbe invece preservato e riqualificato nei valori storici e culturali originali e nel suo stretto rapporto con il paesaggio agricolo storico e tradizionale”; inoltre, la struttura costituirebbe un elemento di degrado ulteriore rispetto ad un traliccio già esistente, con conseguente produzione di un effetto negativo cumulativo.

In considerazione del predetto parere negativo, l’amministrazione comunale ha dato atto della conclusione negativa della conferenza di servizi.

AD ha impugnato davanti al Tar i predetti provvedimenti, unitamente alla deliberazione della Giunta comunale con cui è stato espresso parere favorevole sui piani di localizzazione degli impianti per l’anno 2021, deducendo: 1) l’illegittimità, per violazione di legge, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, del provvedimento del Comune, che si è limitato a motivare il diniego mediante il rinvio al parere negativo della Soprintendenza e non ha tenuto conto delle osservazioni presentate dalla società; 2) illegittimità, per violazione di legge ed eccesso di potere, del parere della Soprintendenza: l’amministrazione ha motivato il proprio atto in modo generico ed insufficiente, con particolare riferimento all’impatto negativo sul paesaggio, all’effetto che deriverebbe dal cumulo tra la stazione radio base oggetto di istanza ed una struttura preesistente ed alla inidoneità delle misure di mitigazione proposte dalla società istante; inoltre, l’amministrazione non ha tenuto conto dell’ampia estensione del vincolo paesaggistico e dell’impossibilità per la società di trovare una soluzione alternativa in zona, circostanze che impedirebbero la copertura del servizio; 3) illegittimità per disparità di trattamento e discriminazione in danno di AD, atteso che nella medesima zona è stata autorizzata l’installazione di una struttura di proprietà di un altro operatore.

Si sono costituite le amministrazioni resistenti, contestando l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso e difendendo la legittimità dei propri atti.

Con ordinanza cautelare il Tar ha ordinato all’amministrazione di esaminare le opere di mitigazione proposte da AD e, all’esito di tale esame, la Soprintendenza ha espresso nuovamente parere negativo, con conseguente conclusione negativa della conferenza di servizi.

Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso per motivi aggiunti e sono stati sospesi in via cautelare dal Tribunale, che ha contestualmente fatto salvo il potere della Soprintendenza di formulare prescrizioni ad integrazione delle misure mitigative già proposte dalla ricorrente.

In esecuzione dell’ordinanza cautelare, il Comune ha comunicato alla società la propria indisponibilità a proseguire l’interlocuzione prima della sentenza di merito e AD, con il secondo ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato anche tale atto, unitamente alla deliberazione della Giunta comunale con cui è stato espresso parere favorevole condizionato sui piani di localizzazione degli impianti per l’anno 2024.

Con sentenza n. 674/2024 il T.a.r. ha accolto il ricorso sulla base di una motivazione che può essere così sintetizzata: 1) né i Comuni né la Soprintendenza possono escludere la compatibilità degli impianti di telecomunicazioni per intere aree del territorio, trattandosi di opere di urbanizzazione primaria; 2) ogni progetto di stazione radio base deve essere valutato per l’impatto marginale sul paesaggio o su un singolo bene culturale collocato nel contesto, verificando se il sacrificio che viene inflitto all’elemento di pregio rimanga entro i limiti della tollerabilità: a) con riguardo ad un vincolo paesistico riferito ad uno scenario aperto, la stazione radio base rileva per l’altezza del palo, che presenta vincoli tecnici, e, se si considerasse ostativa la percezione di un palo da parte di un osservatore collocato a notevole distanza, si dovrebbe sempre impedire la realizzazione dell’opera; tuttavia, ciò costituirebbe una tutela eccessiva, tenuto conto che gli impianti telecomunicazione sono oramai una componente necessaria del paesaggio; conseguentemente, la vigilanza dell’autorità si sposta sulla quantificazione dell’ingombro visivo e sulle modalità di realizzazione, ai fini del contenimento, ma non della cancellazione dell’effetto sul paesaggio; dal punto di vista dell’altezza, un sintomo di sproporzione potrebbe emergere solo se la struttura di discostasse dalle soluzioni tecniche normalmente praticate dagli operatori del settore, mentre nel caso in esame AD ha progettato un sostegno con la forma di palo e non di traliccio, evitando aggetti a ballatoio, introducendo misure di mitigazione e contenimento degli elementi a terra e dichiarandosi disponibile ad accettare ulteriori misure proposte dalla Soprintendenza; b) con riferimento al vincolo culturale riferito ad un particolare edificio, occorre avere riguardo alle immediate vicinanze del bene tutelato e non all’intero scenario sottoposto a vincolo paesistico; nel caso in esame la struttura si colloca a 80 metri dalla chiesa di San Gottardo, presenta un maggiore arretramento rispetto all’autostrada e si trova in corrispondenza dell’area di servizio che su quel tratto modifica sensibilmente la percezione del paesaggio, tutti elementi sufficienti a ritenere che tollerabile l’impatto della stazione radio base sul bene culturale.

Il Ministero della Cultura ha impugnato la sentenza deducendo “Eccesso di potere giurisdizionale. Inammissibilità di valutazioni di merito rientranti nella discrezionalità della Soprintendenza. Violazione e falsa applicazione degli artt. 136 e 146 del D.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 44 D.lgs. n. 259/2003, anche in relazione all’art. 9 Cost.”. In particolare, secondo l’amministrazione appellante: il giudice di primo grado si è sostituito a valutazioni di merito spettanti all’amministrazione, in quanto ha ritenuto che il diniego sarebbe sempre eccessivo, perché gli impianti di telecomunicazione sono ormai parte del paesaggio e non sono più percepibili come disturbo della funzione estetica, e non ha fatto salvo il riesercizio del potere da parte dell’amministrazione; la sentenza impugnata ha violato lo stesso D.lgs. n. 259/2003, oltre che l’art. 9 Cost., secondo cui l’interesse sotteso al vincolo è prevalente rispetto a quello alla realizzazione degli impianti di telefonia; in presenza del vincolo, l’amministrazione ha sufficientemente indicato le ragioni per le quali la realizzazione della stazione radio base si pone in contrasto con l’interesse paesaggistico e storico artistico e ha esaminato le osservazioni presentate da AD, ritenendole inidonee a superare i motivi ostativi al rilascio del provvedimento; le affermazioni del giudice di primo grado in ordine al limitato impatto della struttura sono errate e comunque il Comune ha individuato nel proprio territorio, in zone paesaggisticamente meno sensibili, specifiche aree per la localizzazione degli impianti di telecomunicazione.

Si è costituta in giudizio AD, difendendo la correttezza della sentenza impugnata e riproponendo il terzo motivo dei primi motivi aggiunti, con cui i provvedimenti impugnati sono stati censurati, per violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto non tengono conto dell’impossibilità per AD di trovare una soluzione alternativa, idonea ad assicurare la copertura del servizio.

Con ordinanza cautelare dell’11 novembre 2024 il Consiglio ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.

All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’appello proposto dal Ministero è infondato e va rigettato per le seguenti ragioni.

2.1. Va preliminarmente evidenziato che l’art. 43, c. 5, D.lgs. n. 259/2003, in materia di infrastrutture di comunicazioni elettroniche, fa salva l’applicazione delle disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel D.lgs. n. 42/2004. Dal citato articolo si desume quindi, come evidenziato dalla giurisprudenza di questa sezione (v., tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, n. 1329/2024), che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture in esame non consente di derogare alla disciplina posta a tutela di interessi differenziati, dovendo l’autorità preposta al vincolo verificare, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità, se i valori tutelati possono essere comunque preservati nonostante la realizzazione dell’opera, eventualmente sottoposta a particolari prescrizioni. Di tale operazione l’amministrazione deve dare conto mediante una motivazione adeguata, che non può limitarsi ad affermazioni apodittiche e stereotipate, ma deve esplicitare, da un lato, il contenuto del vincolo e, dall’altro, tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto, valutando altresì l’idoneità o meno delle misure di mitigazione eventualmente proposte dal soggetto interessato alla realizzazione dell’opera.

In base a quanto appena esposto, la motivazione della sentenza di primo grado non è condivisibile nella parte in cui afferma, in astratto, che gli impianti di telecomunicazione sono oramai una componente necessaria del paesaggio e non sono più percepibili come un disturbo alla fruizione estetica e che la Soprintendenza non potrebbe mai emettere un parere negativo in relazione all’impatto visivo derivante dall’altezza dell’antenna, qualora quest’ultima sia progettata secondo le soluzioni tecniche normalmente praticate dagli operatori del settore. Tali affermazioni, infatti, priverebbero del tutto l’autorità preposta al vincolo del potere tecnico - discrezionale di valutare in concreto, caso per caso, l’incidenza dell’intervento sui valori tutelati, tenendo conto delle caratteristiche specifiche sia dell’opera che del contesto in cui questa si inserisce.

2.2. Ciò precisato, l’appello è in ogni caso infondato.

Con l’unico motivo di impugnazione l’amministrazione: ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha valorizzato alcuni elementi (forma dell’antenna, lontananza dalla chiesa di San Gottardo, presenza nelle vicinanze di un’area di servizio) per ritenere che l’opera sia tollerabile in relazione ai vincoli esistenti; ha evidenziato di avere adeguatamente valutato e motivato, in modo completo, l’incompatibilità dell’opera con le esigenze di tutela sottese al vincolo, esercitando la propria discrezionalità alla quale il giudice non può sostituirsi.

Tale motivo non può essere condiviso per le seguenti ragioni.

Come emerge anche dalla cartografia in atti, la stazione radio base progettata da AD dovrebbe essere realizzata in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico in quanto, a coloro che percorrono l’autostrada Brescia – Bergamo, “offre il godimento di un’ampia visuale, costituita dalle colline della Franciacorta, dalle prealpi bresciane e dal complesso dell’abitato dell’Erbusco caratterizzato da ricche ville patrizie circondate da grandi parchi” (v. d.m. 28 maggio 1967). Inoltre, la stazione si troverebbe a circa 80 metri dalla chiesa di San Gottardo, tutelata ai sensi della parte II, D.lgs. n. 42/2004.

Va tuttavia rilevato che, nella stessa area oggetto di causa ed a soli 23 metri dalla chiesetta, è presente una stazione radio base di altro operatore, molto impattante sotto il profilo paesaggistico in quanto a forma di traliccio e, per la sua vicinanza, visivamente interferente in modo immediato con il bene storico artistico (v. cartografia in atti e foto del traliccio, depositati da AD). Inoltre, nelle immediate vicinanze della chiesa è presente una stazione di servizio autostradale che, seppure di altezza non elevata, costituisce un elemento di rottura rispetto al contesto rurale.

Alla luce di tali elementi di fatto, la valutazione effettuata dalla Soprintendenza non può essere ritenuta sufficiente, così come la motivazione del relativo provvedimento, in quanto non tiene adeguatamente conto del contesto fattuale nel quale si inserirebbe l’opera, come risultante dalle modifiche dei luoghi già precedentemente operate e sopra descritte.

A diverse conclusioni non può peraltro condurre il riferimento, operato dalla Soprintendenza nella motivazione, all’effetto cumulativo derivante dall’aggiunta della nuova opera a quella preesistente. Sul punto può richiamarsi la recente giurisprudenza di questa sezione, secondo cui la Soprintendenza non può limitarsi a richiamare l’effetto cumulativo, evidenziando che la nuova opera introdurrebbe un ennesimo elemento di disordine visivo impattante sui valori tutelati, ma è tenuta spiegare le ragioni concrete per le quali, in rapporto all’effettivo contesto di riferimento, a fronte della precedente autorizzazione di un’opera, non debba esserne autorizzata un’altra, che sembra incidere in modo similare sul territorio (v. Cons. Stato, sez. VI, n. 9217/2023, in particolare punto 5.3.). Peraltro, tali considerazioni valgono a maggior ragione nel caso in esame, in cui la stazione radio base di AD verrebbe comunque collocata ad una distanza maggiore dalla chiesa ed è stata progettata applicando avanzati criteri costruttivi (forma a palo e non a traliccio) e misure di mitigazione.

A ciò si aggiunga infine che, come evidenziato dall’appellata, l’amministrazione non ha neanche adeguatamente valutato tutte le misure di mitigazione proposte dalla società, tra cui ad esempio la tinteggiatura dell’infrastruttura, a cui si fa riferimento nel parere del 6 luglio 2023 ma la cui inidoneità a camuffare il palo non viene specificamente indicata.

2.3. Pertanto, per i motivi sopra esposti l’appello va rigettato, fatto comunque salvo il riesercizio del potere da parte dell’amministrazione nel rispetto di quanto indicato nella presente motivazione.

3. Con memoria di costituzione tempestivamente depositata AD ha riproposto in appello il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti presentato in primo grado, con cui ha censurato i provvedimenti impugnati nella parte in cui non hanno tenuto conto dell’assenza di soluzioni alternative per la collocazione dell’impianto di AD.

In considerazione del rigetto dell’appello, il predetto motivo riproposto può essere assorbito.

4. Tenuto conto della particolarità della controversia, le spese processuali del presente grado vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, rigetta l’appello.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO