Pubblicato il 18/06/2025

N. 05319/2025REG.PROV.COLL.

N. 01041/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1041 del 2023, proposto dai signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Alessandro Fusco Moffa, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

la Provincia di Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Oreste Di Giacomo, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
la Regione Campania, il Comune di Sant’Agata de’ Goti, l’Autorità di Bacino distrettuale dell’Appennino Meridionale (ex Autorità di Bacino Liri Garigliano Volturno), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Benevento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal Decreto Dirigenziale n. 16 del 25 gennaio 2018 emanato dalla Regione Campania, con il quale, a seguito della Conferenza dei Servizi, è stato approvato il “ Piano di caratterizzazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 242 – comma 3 del d.lgs. -OMISSIS-/06 e ss.mm.ii., come da ordinanze del Comune di Sant’Agata de’ Goti nn. -OMISSIS- (bonifica e messa in sicurezza dell’area contenente rifiuti speciali non pericolosi e rifiuti urbani – art- 192 – 256 D. Lgs. -OMISSIS- del 03 aprile 2006 per le aree ubicate in Sant’Agata de’ Goti alla località -OMISSIS-, distinte in catasto al foglio -OMISSIS-, p.lle -OMISSIS- F.lli -OMISSIS-”;

b) dal verbale della Conferenza dei Servizi del 15.01.2018 n. prot. -OMISSIS-;

c) dalla determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi decisoria ex art. 14, comma 2, legge 241 del 1990;

d) dal verbale della Conferenza dei servizi – adunanza del 15 giugno 2017;

e) dal verbale della Conferenza dei Servizi – adunanza del 21 settembre 2017;

f) dal verbale della Conferenza dei Servizi – adunanza del 12 dicembre 2017;

g) dal parere espresso da ARPAC Campania – Dipartimento di Benevento del 13 giugno 2017 e la successiva integrazione del 3 gennaio 2018 ad oggetto d.lgs. -OMISSIS-/2006 – art. 242. Proposta Piano di caratterizzazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 242, comma 3 del d.lgs. -OMISSIS-/2006 e s.m.i. – Aree di proprietà F.lli -OMISSIS- in Sant’Agata de’ Goti, località -OMISSIS-, Foglio n. -OMISSIS-, p.lle n. -OMISSIS- e -OMISSIS-. Conferenza dei Servizi del 15.01.2018. Proc. penale n. -OMISSIS- RGNR, acquisito al protocollo della Regione Campania – Direzione Generale per l’Ambiente e l’Ecosistema – U.O.D. Autorizzazioni Ambientali di Benevento col n. -OMISSIS-;

h) dall’ordinanza del Comune di Sant’Agata de’ Goti n. -OMISSIS-, emanata dal Commissario prefettizio con la quale è stata ordinato al signor -OMISSIS-, quale proprietario dell’area interessata, di produrre un progetto definitivo e cantierabile di bonifica ambientale finalizzato alla rimozione, sempre a carico dello stesso, dei rifiuti tombati in località -OMISSIS-, c/o l’area distinta in catasto al foglio n. -OMISSIS-, p.lla n. -OMISSIS- e alla caratterizzazione e smaltimento degli stessi nonché le Ordinanze del Comune di Sant’Agata de’ Goti con le quali si prorogava il termine degli adempimenti indicati;

i) dall’ordinanza del Comune di Sant’Agata de’ Goti n. -OMISSIS-, emessa dal Commissario Prefettizio, ad oggetto “Bonifica e messa in sicurezza dell’area contenente rifiuti speciali non pericolosi e rifiuti urbani– artt. 192 – 256 D.lgs. -OMISSIS- del 03.04.2006 ubicata in Sant’Agata de’ Goti alla località -OMISSIS-, distinta in catasto al foglio n. -OMISSIS-, p.lla n. -OMISSIS-, con cui si ordinava a -OMISSIS- e -OMISSIS-, quali proprietari dell’area interessata … di provvedere entro il termine perentorio di 120 (centoventi) giorni dalla notifica della presente Ordinanza, a produrre un progetto definitivo e cantierabile di bonifica ambientale finalizzato alla rimozione, sempre a carico dello stesso, dei rifiuti tombati in località -OMISSIS-, c/o l’area distinta in catasto al foglio n. -OMISSIS-, p.lla n. -OMISSIS- come in premessa individuata alla caratterizzazione e smaltimento degli stessi, nei modi di legge e tramite ditte specializzate opportunamente autorizzate” nonché dalle ordinanze con le quali è stato prorogato il termine per gli indicati adempimenti.

2. Giova richiamare in punto di fatto le fasi principali della vicenda sottostante i provvedimenti impugnati.

2.1. A seguito di operazioni di scavo disposte dalla Procura della Repubblica nell’anno 2014, nel fondo agricolo di cui gli appellanti sono comproprietari sono stati rinvenuti rifiuti speciali non pericolosi.

2.2. Il Commissario prefettizio ha conseguentemente emanato due ordinanze (n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-) con le quali ha ordinato ai proprietari del fondo di presentare un progetto di bonifica ambientale finalizzato alla rimozione, alla caratterizzazione e allo smaltimento dei rifiuti ivi rinvenuti, con oneri a carico degli appellanti, nonché alla bonifica del sito, nei modi di legge e tramite ditte specializzate opportunamente autorizzate.

2.3. A seguito della concessione di plurime proroghe del termine di presentazione del progetto indicato, su istanza della proprietà del fondo, gli stessi hanno depositato presso il Comune di Sant’Agata de’ Goti una proposta di piano di indagini per la caratterizzazione dei siti.

2.4. Con nota prot. n. -OMISSIS-, il Comune di Sant’Agata de’ Goti ha trasmesso alla Regione Campania la proposta di piano di caratterizzazione presentata dagli interessati ai sensi dell’art. 242 co.3 del d.l.gs. -OMISSIS-/2006 e ha convocato la Conferenza dei Servizi per il giorno 15 giugno 2017.

2.5. In sede di Conferenza di servizi gli appellanti hanno sostanzialmente affermato la propria estraneità al tombamento dei rifiuti e hanno chiesto che venissero individuati gli effettivi responsabili dell’inquinamento presente sulla loro proprietà, rilevando la mancata individuazione da parte della Provincia e delle altre amministrazioni.

2.6. Il Comune ha riscontrato la predetta istanza affermando di non essere competente (nota all. n. 26 primo grado) mentre la Provincia di Benevento ha rappresentato di non potere dare corso alla richiesta essendo in corso le indagini della Procura della Repubblica.

2.7. Con decreto della Regione Campania del 25 gennaio 2018 la Conferenza di servizi è stata dichiarata conclusa ed è stato approvato il piano di caratterizzazione proposto dagli istanti “ai sensi e per gli effetti dell’art. 242 - comma 3 del d.lgs. -OMISSIS- del 2006 s.m.i., come da ordinanze del comune di Sant’Agata de’ Goti n. -OMISSIS-” .

2.8. Successivamente, il procedimento penale R.G.N.R. n. -OMISSIS- a carico dei proprietari è stato archiviato ed è stata disposta la restituzione dei fondi sequestrati, con decreto del GIP del Tribunale di Benevento in data 20 febbraio 2018.

2.9. Avverso i suindicati provvedimenti è stato proposto dai Signori -OMISSIS- ricorso al T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, con il quale sono stati articolati due motivi:

I. Violazione e falsa applicazione artt. 242 e 244 d.lgs. -OMISSIS-/2006 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Inadempimento nella individuazione del Responsabile oggettivo dell’inquinamento.

Con il menzionato motivo i ricorrenti hanno sostanzialmente dedotto la violazione del principio “chi inquina paga” poiché i medesimi, agricoltori, al momento dell’acquisto dei fondi, sarebbero stati ignari dell’inquinamento ivi presente trattandosi di un’area in cui era precedentemente stanziata attività di cava.

II. Violazione della legge 241 del 1990 – Eccesso di potere – Difetto di motivazione.

I ricorrenti hanno presentato, in data 9 dicembre 2017, un’istanza alla Provincia di Benevento e al Comune di Sant’Agata de’ Goti, portata a conoscenza della Conferenza dei servizi nella riunione del 12 dicembre 2017 (verbale C.d.S. 12 dicembre 2017), con la quale hanno chiesto che venissero assunte iniziative al fine di individuare i reali responsabili dell’inquinamento delle aree di loro proprietà.

Il Comune di Sant’Agata de’ Goti, con nota del 9 novembre 2017, forniva riscontro affermando che “i tempi per concludere il presente procedimento, per quanto di competenza, allo stato, non sono definibili”.

La Provincia di Benevento, con nota trasmessa a mezzo PEC in data 23 gennaio 2018, comunicava che “... essendo tuttora in corso le indagini da parte della Procura della Repubblica relative al procedimento n. -OMISSIS- questo Ente non può dare corso alla richiesta formulata con la predetta nota” .

I ricorrenti hanno dedotto che, al momento della istanza rivolta dai ricorrenti al Comune e alla Provincia di Benevento– ricevuta il 15.11.2017 e il 17.11.2017 – e in particolare al momento della risposta da parte della Provincia, le indagini risultavano già chiuse con il decreto di archiviazione del GIP del 27 ottobre 2017.

Vi sarebbe, pertanto, da parte della Provincia di Benevento, una violazione della legge n. 241 del 1990, poiché non avrebbe rispettato il termine per la comunicazione del responsabile del procedimento e il termine di definizione del procedimento medesimo.

Inoltre, nel provvedimento finale della Conferenza dei Servizi e nella motivazione del decreto dirigenziale impugnato non sarebbe menzionata l’istanza, con la quale i ricorrenti hanno inteso fornire il loro apporto collaborativo.

3. Con la sentenza impugnata il T.a.r.:

- ha dichiarato inammissibile il ricorso nella parte in cui è impugnata l’approvazione del piano di caratterizzazione predisposto dai ricorrenti poiché tale parte del provvedimento non sarebbe lesiva;

- ha ritenuto il ricorso infondato, individuando l’unico profilo di lesività del decreto impugnato nel diniego di accoglimento della richiesta di sospensione della conferenza di servizi e considerando tale diniego legittimo in relazione alle richiamate ordinanze comunali -OMISSIS-, che hanno disposto la presentazione del piano di bonifica a carico dei proprietari dei fondi e rispetto alle quali lo svolgimento della conferenza di servizi costituirebbe un mero atto conseguenziale di per sé privo di vizi;

- ha dichiarato il ricorso irricevibile nella parte in cui i motivi sembrano volti a censurare i provvedimenti impugnati come atti presupposti, ossia le ordinanze del Commissario prefettizio, poiché impugnate tardivamente; rispetto a tali provvedimenti - alle ordinanze -OMISSIS- - il primo giudice ha soggiunto che vi sarebbe stata acquiescenza da parte dei ricorrenti, manifestata con la presentazione del piano di caratterizzazione e con il comportamento tenuto nella prima fase della Conferenza di servizi;

- non sarebbe convincente l’obiezione dei proprietari relativa al fatto che al momento della emanazione delle ordinanze non conoscevano le risultanze delle attività investigative poiché “l’art. 242, comma 3, del decreto legislativo n. -OMISSIS- del 2006, anche nel testo applicabile ratione temporis, imputava in ogni caso al “responsabile dell’inquinamento” l’obbligo di presentazione del piano di caratterizzazione; ne deriva che i proprietari avrebbero potuto sin da subito contestare le ordinanze -OMISSIS- nella parte in cui vi si afferma che, “ai sensi della normativa vigente, il soggetto proprietario dell’area oggetto di sversamento dei rifiuti deve provvedere: - alla rimozione dei rifiuti …; - ad un’indagine ambientale dell’area …ai sensi del d.lgs. -OMISSIS-/06 Parte quarta - Titolo V art. 239 co. 2 e art. 242” .

- ha estromesso dal giudizio la ASL di Benevento, l’ARPAC, la Soprintendenza competente per territorio.

- ha condannato i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio (euro 1.500,00).

4. Con l’appello in esame i deducenti hanno articolato tre motivi:

I. ERROR IN IUDICANDO: ERRONEITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER AVER ADOTTATO UNA DECLARATORIA DI INAMMISSIBILITÀ E INFONDATEZZA DEL RICORSO - ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER MANCATA SOSPENSIONE DELLA CONFERENZA DI SERVIZI - VIOLAZIONE DELLA LEGGE 241/1990, ECCESSO DI POTERE E DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

In primo luogo, gli appellanti si dolgono, della declaratoria di inammissibilità in parte qua del ricorso pronunciata in relazione al decreto dirigenziale n. 16 del 25 gennaio 2018 poiché lo stesso non sarebbe lesivo nella parte in cui dispone la mera approvazione del Piano di caratterizzazione predisposto dagli istanti.

Al contrario, il provvedimento sarebbe lesivo dei loro interessi anche per questa parte perché gli interessati hanno contestato in sede di Conferenza di servizi la loro responsabilità nell’aver causato l’inquinamento.

In secondo luogo, gli appellanti rilevano che non sarebbe condivisibile la declaratoria di infondatezza del ricorso di primo grado poiché il diniego sulla loro istanza di sospensione della Conferenza di servizi al fine di individuare i reali responsabili dell’inquinamento, non risulterebbe espressa in alcuna seduta della Conferenza di servizi, neanche nella riunione del 21 settembre 2017, nella quale risulta formalmente avanzata.

Sotto questo profilo, le ordinanze impugnate quali atti presupposti sono stati soltanto atti propulsivi del procedimento, ma gli atti della Conferenza di servizi sarebbero del tutto autonomi dalle stesse.

Inoltre, nelle more del procedimento in data 27 ottobre 2017, è intervenuto il decreto di archiviazione del procedimento penale, di cui l’amministrazione procedente avrebbe dovuto tenere conto.

Fermo il carattere assorbente delle predette argomentazioni, agli atti della Conferenza di servizi non vi sarebbe alcuna motivazione circa la irrilevanza dell’istanza del 9 novembre 2017 con la quale gli appellanti hanno chiesto l’individuazione dei reali responsabili dell’inquinamento in violazione dei principi id partecipazione di cui alla legge n. 241 del 1990 s.m.i.

II. ERROR IN PROCEDENDO ET IN IUDICANDO: ERRONEITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER AVER ADOTTATO UNA DECLARATORIA DI IRRICEVIBILITÀ DEL RICORSO – VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 111 COST. – DENEGATA GIUSTIZIA.

Il Comune, con le dichiarazioni rese in sede di conferenza di servizi e con un “comportamento concludente”, avrebbe “implicitamente revocato” le ordinanze in questione.

Inoltre, non vi sarebbe stata alcuna acquiescenza degli interessati alle ordinanze comunali e a quanto disposto nell’ambito della Conferenza di servizi per avere presentato il Piano di caratterizzazione poiché il Piano stesso non è stato presentato in maniera spontanea e/o esercitando le facoltà previste per i proprietari dall’art. 245, comma 2, TUA, bensì esclusivamente perché i proprietari sono stati intimoriti dal fatto che nelle suddette ordinanze si disponeva espressamente che, in caso di inottemperanza, si sarebbe proceduto all’esecuzione delle stesse in danno dei proprietari, nonché a presentare denuncia alla competente Autorità Giudiziaria.

Il comportamento collaborativo tenuto dagli appellanti non può essere interpretato come un’acquiescenza giuridicamente rilevante.

III. Con il terzo motivo gli appellanti hanno proposto nuovamente il primo motivo dedotto dinanzi al T.a.r. poiché sostengono che non sarebbe stato esaminato dalla impugnata sentenza di primo grado.

5. La Provincia di Benevento si è costituita in giudizio e ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a.

6. La parte appellante ha depositato memoria di replica.

7. Alla pubblica udienza del 23 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare il Collegio osserva che non è stato proposto appello avverso il capo della sentenza impugnata che ha disposto l’estromissione dal giudizio della ASL di Benevento, dell’ARPAC e della Soprintendenza competente per territorio sicché su questo capo si è formato il giudicato.

9. L’appello è complessivamente infondato.

10. In primo luogo, come risulta dalla enunciazione dei principali passaggi procedimentali sopra svolta, il procedimento ha avuto la sua origine dalle ordinanze emesse dal Commissario prefettizio -OMISSIS-, che gli istanti hanno formalmente impugnato quali “atti presupposti” con il ricorso r.g. n. -OMISSIS-.

E’ quindi evidente che la loro impugnativa è avvenuta tardivamente sicché è corretta la declaratoria di irricevibilità del ricorso di primo grado in parte qua.

Deve altresì essere respinta la censura con la quale si sostiene che le ordinanze del 2016 (prorogate nel 2017 in relazione ai termini di esecuzione) avrebbero una valenza autonoma rispetto agli ulteriori atti impugnati, ivi compresi i verbali e le determinazioni della Conferenza di servizi.

Invero, gli obblighi di smaltimento dei rifiuti, di caratterizzazione e di bonifica a carico degli appellanti sono stati previsti e disposti con le ordinanze indicate per cui è nei loro riguardi che avrebbe dovuto essere proposta l’impugnativa, con la contestazione dell’attribuzione di responsabilità in capo ai proprietari nel tombamento e comunque nell’accumulo dei rifiuti sui loro terreni.

Sostanzialmente, il primo motivo di ricorso che gli appellanti assumono non essere stato esaminato dal primo giudice, riguarda le ordinanze non impugnate tempestivamente perché è attraverso di esse che i proprietari sono stati individuati quali soggetti onerati dello smaltimento e della bonifica dei rifiuti presenti nel loro lotto.

Consequenzialmente, non essendo state impugnate le menzionate ordinanze - basate peraltro sugli accertamenti svolti in sede di indagine della Procura della Repubblica - ed essendo ormai tardiva la loro impugnativa sia pure come “atti presupposti” , l’obbligo di bonifica a carico degli appellanti permane e il motivo relativo alla violazione degli artt. 242 ss. del d.lgs. n. -OMISSIS-/2006 risulta tardivamente proposto.

10.1. Dalla tardiva impugnativa delle ordinanze che hanno previsto l’obbligo di smaltimento e bonifica a carico dei proprietari, deriva la parziale inammissibilità della impugnativa del decreto regionale impugnato n. 16 del 2018, poiché lo stesso decreto, che ha approvato il Piano di caratterizzazione che gli appellanti hanno presentato, è esecutivo e consequenziale rispetto alle stesse ordinanze e a quelle di proroga del termine emanate nel 2017.

10.2. Con un ulteriore profilo di censura, gli appellanti sostengono di non avere prestato acquiescenza all’ordine di smaltimento e bonifica e che ciò si desumerebbe dal fatto che, nella seduta della Conferenza di servizi del 21 settembre 2017, il rappresentante degli appellanti ha chiesto la sospensione della Conferenza stessa al fine di avviare il procedimento per l’individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento.

Peraltro, sotto distinto profilo, sarebbe stata violata la legge 241 del 1990 s.m.i. poiché l’amministrazione e la Conferenza di servizi non hanno fornito riscontro all’istanza di sospensione della Conferenza stessa e alle ulteriori richieste ivi contenute.

10.3. Le censure sono infondate poiché, da un lato, non può non ribadirsi che sono state le ordinanze non tempestivamente impugnate a individuare i soggetti tenuti allo smaltimento, alla caratterizzazione e alla bonifica; la presentazione del Piano di caratterizzazione, in assenza di reazione alle ordinanze che lo hanno previsto, ha costituto un comportamento acquiescente contrariamente rispetto a quanto opinato dagli appellanti.

Inoltre, non si rinvengono elementi di fondatezza nella dedotta violazione delle disposizioni in materia di garanzie partecipative ex lege n. 241 del 1990 s.m.i poiché il rappresentante dell’amministrazione procedente, nella seduta della Conferenza del 21 settembre 2017, in sostanziale riscontro all’istanza di sospensione degli appellanti, ha richiamato il fatto che il Piano di caratterizzazione è stato trasmesso dagli interessati e che le procedure ex art. 244 d.lgs. -OMISSIS- del 2006 sono state ordinate dal Comune di Sant’Agata de’ Goti in ottemperanza alle ordinanze -OMISSIS- nei confronti dei proprietari.

10.4. In relazione al comportamento della Provincia di Benevento, che avrebbe anch’essa violato gli artt. 242, co. 12, e 244 co. 2, del d.lgs. n. -OMISSIS-/2006 per non avere attivato ricerche o indagini adeguate circa gli effettivi responsabili dell’inquinamento e, quindi, assunto i conseguenti provvedimenti, ci si riporta a quanto sopra rappresentato con riferimento alla inoppugnabilità delle ordinanze commissariali del 2016, da cui è disceso l’obbligo di smaltimento, caratterizzazione e bonifica a cui peraltro gli appellanti hanno adempiuto, quanto meno sul piano formale, con la presentazione del Piano.

11. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, l’appello è da respingere.

12. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento in favore della Provincia di Benevento delle spese del giudizio che liquida in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO