Pubblicato il 17/06/2025

N. 05266/2025REG.PROV.COLL.

N. 07252/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7252 del 2023, proposto da:
Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Emanuele Mazzaro, Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 01677/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Roberta Ravasio;

Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio il Comune di Venezia ha impugnato:

- la nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 15 ottobre 2012, pubblicata il 16.10.12 sul portale del federalismo fiscale del Ministero delle Finanze recante la “ metodologia seguita per la revisione delle distribuzioni comunali relative alle componenti ICI e IMU quota comune utilizzate ai fini del calcolo delle variazioni (riduzione o integrazione) del Fondo Sperimentale di

Riequilibrio ”;

- le conseguenti rideterminazioni dei dati ICI e delle stime dei dati IMU, pubblicati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 16.10.12 sul portale del federalismo fiscale del MEF unitamente alla nota metodologica di cui sopra, e le rideterminazioni dei dati ICI e delle stime dei dati IMU, pubblicati dal Ministero dell’Interno il 31.10.12, con indicazione della riduzione del valore del FSR per il Comune ricorrente;

- ogni altro atto e/o provvedimento di applicazione ai predetti comunque connesso per presupposizione e/o consequenzialità, anche non conosciuto dal ricorrente.

Contestualmente il Comune di Venezia ha chiesto di condannare i Ministeri convenuti a rideterminare i valori del gettito ICI e le stime del gettito IMU per l’Amministrazione Comunale appellante e, per l’effetto, ricalcolare il quantum dovuto del Fondo Sperimentale di Riequilibrio da assegnarsi alla medesima ricorrente, secondo i criteri previsti nella delibera della Conferenza

Stato-Città ed Autonomie Locali del 01.03.2012 poi recepita nel decreto 04.05.2012 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 145 del 23/06/2012.

2. In esito al giudizio il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con la sentenza in epigrafe indicata, ha dichiarato improcedibile il ricorso del Comune di Venezia sul presupposto che lo stesso TAR, con sentenza n. 15818/2022, resa nei confronti di “tutti i Comuni italiani”, a seguito di integrazione del contraddittorio, era già stato disposto l’annullamento giudiziale della nota del 15 ottobre 2012: qualificando tale atto come atto plurimo a contenuto scindibile, l’appellata sentenza ha, inoltre, ritenuto che l’indicato pronunciamento esplicasse efficacia ultra partes, “in ragione della inscindibilità del vizio dedotto”, deducendo da tale considerazione il venir meno dell’interesse alla decisione sul ricorso proposto dal Comune di Venezia.

3. Il Comune di Venezia ha proposto appello deducendo l’erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 74 c.p.a., in relazione alla circostanza che la sentenza del TAR Lazio n. 15818/2022 non era ancora passata in giudicato nel momento in veniva trattenuto a decisione il ricorso proposto dal Comune di Venezia, e sul rilievo che l’interesse del Comune di Venezia alla decisione sul ricorso da esso proposto persisteva sia alla luce dell’eventuale riforma in appello di tale pronunciamento, sia in considerazione del fatto che il Comune di Venezia non avrebbe comunque potuto agire in ottemperanza per l’esecuzione del medesimo; inoltre, l’appellante ha evidenziato di aver formulato, nel proprio ricorso, anche una domanda di condanna dei Ministeri a procedere alle rideterminazioni, e quindi a riformulare il quantum dovuto del Fondo Sperimentale di Riequilibrio da assegnarsi alla medesima ricorrente.

Il Comune di Venezia ha quindi riproposto i motivi di ricorso originari, non esaminati dal TAR.

4. I Ministeri si sono costituiti in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.

5. La causa è stata chiamata all’udienza dell’8 maggio 2025, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

6. Va precisato che in vista del passaggio della causa in decisione le parti hanno prodotto la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 8312 del 13 settembre 2023, che ha parzialmente riformato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 15818/2022.

DIRITTO

7. L’appello merita di essere accolto sul rilievo che, effettivamente, nel momento in cui il ricorso di primo grado veniva trattenuto in decisione l’interesse del Comune di Venezia alla decisione non poteva dirsi venuto meno.

7.1. La sentenza del TAR Lazio n. 15818/2022, infatti, certamente non era ancora passata in giudicato nel momento in cui – il 20 gennaio 2023 - veniva trattenuto in decisione il ricorso di primo grado: sicché, anche a voler ammettere che l’annullamento della nota del MEF del 15 ottobre 2022, disposto dalla indicata decisione del TAR, potesse esplicare effetti anche nei confronti del Comune di Venezia, il primo giudice avrebbe dovuto considerare che l’eventuale riforma di tale pronuncia avrebbe potuto far rivivere la nota del MEF del 15 ottobre 2012 e, con essa, l’interesse del Comune di Venezia alla decisione del ricorso da esso proposto.

8. L’accoglimento dell’appello determina la necessità di esaminare le censure articolate a sostegno del ricorso di primo grado, tenendo conto anche delle statuizioni contenute nella decisione di questo Consiglio di Stato n. 8312/2023.

9. Di seguito i motivi riproposti il Comune di Venezia:

(i) illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 13. co. 17 d.l. 201.11, eccesso di potere nella determinazione del valore ICI pregressa per erroneità dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, difetto assoluto di motivazione, assenza di trasparenza: secondo l’appellante i provvedimenti impugnati sarebbero viziati in quanto la normativa di riferimento imponeva di confrontare il gettito IMU con il gettito ICI effettivo, perciò con il gettito ICI risultante dai certificati a consuntivo.

Con la nota del 15 ottobre 2012, invece, il MEF ha introdotto una metodologia di calcolo che nella sostanza propone di alterare i dati certi dell’ICI con il pretesto di colmare alcune lacune informative che, in realtà, sono state progressivamente colmate dai Comuni. Oltre a ciò nella nota del 15 ottobre 2012 il MEF dichiara che procederà a “riproporzionare” il dato ICI al dato ISTAT di 9.193 milioni di euro, corrispondente alla dotazione del Fondo di riequilibrio, e ciò nonostante che l’Istituto di Statistica già nel maggio 2011 avesse corretto tale dato portandolo a 9.657 milioni di euro.

Una ulteriore correzione arbitraria è stata effettuata dal MEF, nella nota in esame, laddove questa stima il rapporto tra IMU stimata e gettito ICI in 2,1, affermando che eventuali deviazioni da tale dato devono essere corrette come anomalìe: si tratta di una correzione del tutto arbitraria e priva d logica.

In generale, comunque, la nota del 15 ottobre 2012 non risulta sorretta da una motivazione adeguata, finalizzata a spiegare le ragioni che giustificherebbero l’abbandono del dato costituito dall’ICI effettiva risultante dai certificati a consuntivo.

(ii) Violazione dell’art. 13, commi 11 e 17, del D.L. n. 201/2011, eccesso di potere nella stima di valore dell’IMU per erroneità dei presupposti, contraddittorietà e ingiustizia manifesta.

Nella nota del 15 ottobre 2012 il MEF ha indicato il metodo di “stima” del gettito derivante dall’IMU e dall’ICI –ai fini di quantificare l’eventuale differenza che avrebbe dovuto essere coperta dallo Stato – tenendo conto anche di gettiti sostanzialmente virtuali, e cioè il gettito relativo ai c.d. “immobili fantasma”, il gettito relativo alle “code” dei versamenti, e il gettito derivante dagli immobili demaniali: si tratta di gettito non dovuto o comunque non facilmente recuperabile, e come tale non avrebbe dovuto essere considerato al fine di stimare il gettito ICI.

9.1. Tanto premesso il Comune di Venezia quantifica in €. 4.153.346,34 l’importo del Fondo che non sarebbe stato ad esso assegnato: la metodologia indicata nella nota impugnata ha infatti portato ad una sottovalutazione del gettito ICI, a una sopravalutatine del gettito IMU, e quindi a una quantificazione della differenza tra i due gettiti inferiore di quella effettiva.

9.2. Dette censure sono state già esaminate nella sentenza di questo Consiglio di Stato n. 8312/2023, che ha riformato in parte la sentenza n. 15818/2022, posta dal TAR a fondamento della declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado proposto dal Comune di Venezia.

9.2.1. Merita precisare che nel giudizio esitato con tale sentenza la parte ricorrente aveva lamentato - come nel presente giudizio - che il Ministero dell’interno e il Ministero dell’economia e delle finanze avrebbero agito in violazione dell’art. 13, commi 11 e 17, del d.l. n. 201/2011 (convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), per un verso trasformando il gettito ICI in un’entità oggetto di stima, facendo applicazione di criteri approssimativi e ottenendo un risultato lontano da quello risultante dai certificati di conto consuntivo; e per un altro verso avrebbero considerato componenti aggiuntive non dovute e non attendibili ai fini della stima del gettito IMU. In particolare si rilevava che l’errore di fondo che viziava i provvedimenti impugnati consisteva nell’avere abbandonato ai fini dei valori ICI, per tutti i Comuni, il riferimento ai dati certificati a consuntivo, nell’aver “corretto” arbitrariamente ed ingiustamente i dati ICI consolidati delle

Amministrazioni locali con ogni conseguenza nella valutazione dell'IMU e delle attribuzioni al singolo comune a far valere sul FSR, nell’aver introdotto tutta una serie di meccanismi idonei ad

alterare la stima IMU, inserendo mere potenzialità o elementi non produttivi di gettito effettivo; tali vizi si sarebbero riverberati sugli atti successivi alla nota del 15 ottobre 2012.

9.2.2. La sentenza di primo grado, richiamata nella decisione impugnata nel presente giudizio, ha accolto il gruppo di censure afferenti al calcolo del gettito ICI ritenendo illegittimo il comportamento del MEF nella misura in cui, al fine di superare i dati scorretti o incompleti indicati da alcuni Comuni, avrebbe deciso di applicare per tutti un criterio di stima astratto e sganciato dal rendiconto a consuntivo, e dunque in ultima analisi senza distinguere la posizione di quei Comuni che invece avevano inviato tempestivamente dati corretti e completi, così violando l’art. 2 del d.m. in data 8 agosto 2012. Inoltre il TAR riteneva fondate le censure secondo cui il reddito catastale relativo agli immobili di proprietà comunale non produce un gettito reale, in quanto idealmente versato dal Comune a sé stesso: pertanto, il reddito catastale relativo agli immobili di proprietà comunale, così come non avrebbe dovuto essere riconosciuto pro quota allo Stato, non avrebbe dovuto essere considerato quale gettito figurativo dell’IMU.

9.2.3. Contro tali statuizioni i Ministeri hanno proposto appello, sostenendo che fossero in contrasto con la sentenza del Consiglio di Stato n. 5008 del 2015, passata in cosa giudicata e avente valenza erga omnes , nella parte in cui essa ha affermato che il gettito stimato per l’ICI era immodificabile e non poteva tenere conto del successivo aggiornamento Istat.

9.2.4. Ebbene, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8312/2023, ha accolto il motivo d’appello, affermando, per quanto di interesse nella presente sede, quanto segue:

“ Ad avviso del Collegio, non sussistono motivi per discostarsi da quanto già statuito dalla Sezione IV di questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 5008 del 3 novembre 2015, che va dunque richiamata con valore di precedente specifico e conforme ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88,

comma 2, lett. d), c.p.a. In particolare, con detto pronunciamento si è statuito che “il dato (gettito

stimato dell’Ici pari a 9.193 milioni di Euro), era stato alla base dell’Accordo dell’1 marzo 2012 che aveva definito l’importo della dotazione del Fondo, ed era immodificabile” (cfr. il punto 5.4.3. della motivazione della ridetta sentenza), e ciò comporta inconfutabilmente che l’Amministrazione non avrebbe potuto tenere conto della diversa cifra prospettata dai Comuni e dall’Associazione ricorrenti (pari ad euro 9.657 milioni), per la semplice ragione che si trattava di un dato Istat

solo aggiornato ad una data successiva rispetto al prefato accordo del 1° marzo 2012. Il ragionamento logico giuridico seguito dal primo giudice va invece condiviso per il resto, ossia nella parte in cui si è ritenuta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati alla luce della previsione contenuta nell’art. 2 del d.m. del 8 agosto 2012, in quanto è stato utilizzato un dato statistico in luogo di un dato effettivo ai fini della determinazione del gettito ICI. 11. In definitiva, il primo motivo di appello va dichiarato inammissibile; il secondo motivo va invece accolto limitatamente al censurato difetto di istruttoria in cui sarebbe incorso il MEF in relazione al calcolo dell’ICI.

Di conseguenza, la sentenza del Tar va riformata soltanto in parte qua ferme le restanti statuizioni.

12. Ai fini dell’effetto conformativo nascente dal presente giudicato, l’Amministrazione riediterà la propria discrezionalità provvedendo alle prescritte compensazioni, tenendo conto del dato del gettito stimato dell’ICI pari a 9.193 milioni di euro di cui all’accordo datato 1° marzo 2012, da considerarsi immodificabile (in termini, Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 5008/2015, punto 5.4.3 .”.

9.3. Come si vede, la sentenza del Consiglio di Stato n. 8312/2023 si è pronunciata su censure del tutto analoghe a quelle articolate dal Comune di Venezia nel presente giudizio, e pertanto va richiamata con valore di precedente specifico e conforme ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88,

comma 2, lett. d), c.p.a..

10. Le censure articolate dal Comune di Venezia, come riproposte nel presente giudizio d’appello, possono dunque essere accolte negli stessi limiti in cui sono stati accolti dalla sentenza di questo Consiglio n. 8312/2023, e quindi fermo restando il dato costituito dal gettito stimato dell’ICI, pari a 9.193 milioni di euro.

11. Anche in questo caso l’effetto conformativo nascente dal presente giudicato implica che l’Amministrazione dovrà rieditare la propria discrezionalità provvedendo alle prescritte compensazioni, tenendo conto del dato del gettito stimato dell’ICI pari a 9.193 milioni di euro di cui all’accordo datato 1° marzo 2012, da considerarsi immodificabile (in termini, Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 5008/2015, punto 5.4.3.: tenuto conto del fatto che tale prescrizione è già stata data, alle Amministrazioni, con una sentenza del 2023, dato il lungo tempo trascorso il Collegio ritiene opportuno fissare, in questa occasione, un termine alle Amministrazione per addivenire alle rideterminazioni.

12. Deve invece essere respinta la domanda di condanna che il Comune di Venezia ha proposto nei confronti dei convenuti Ministeri, che deve essere considerata inammissibile per un duplice ordine di ragioni: da una parte perché l’obbligo dei Ministeri di rideterminare il quantum dovuto al Comune di Venezia discende già dalle statuizioni conformative di cui al paragrafo che precede, d’altra parte per la ragione che viene in considerazione l’esercizio di una discrezionalità che non si è ancora consumata.

13. Le spese del doppio grado possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in totale riforma della appellata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.

Visto l’art. 34, comma 1, lett. e), dispone che i Ministeri convenuti si rideterminino ai sensi del paragrafo 11 della motivazione, fissando a tale scopo il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione della presente decisione.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO