Pubblicato il 10/03/2025

N. 01934/2025REG.PROV.COLL.

N. 04408/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4408 del 2024, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Francesco Denza, 3,

contro

il Ministero dell’Interno e il Ministero della Difesa, in persona dei Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 7813/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La signora -OMISSIS-, nella veste di cruciale testimone in quattro processi per mafia, gode dal 2014 del dispositivo di protezione della “ tutela su auto non protetta ”, corrispondente al 4° livello di rischio di cui all’art. 8 del d.m. 28 maggio 2003, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale.

Tuttavia, con provvedimento prot. -OMISSIS- del 18 luglio 2023, la Legione Carabinieri Lazio, reparto scorte e sicurezza di Roma, ha comunicato all’interessata che, non ravvisando più la sussistenza delle condizioni che avevano suggerito sino a quel momento il mantenimento del dispositivo tutorio su tutto il territorio nazionale, “ l’Ufficio Centrale Interforze per la Sicurezza personale ha disposto che il dispositivo di protezione, corrispondente al 4° livello, in atto a favore della S.V., venga espletato esclusivamente nell’ambito della Regione Sicilia ”.

2. – Con ricorso innanzi al TAR per il Lazio l’interessata, nell’avversare il provvedimento di rimodulazione del dispositivo di protezione, ha dedotto i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere lamentando il fatto che non si sarebbe tenuto conto degli episodi di intimidazione dalla stessa subiti nell’ultimo triennio presso il domicilio romano dove vive – riferendosi in particolare alla comparsa di quattro croci nere disegnate sul pianerottolo di fronte la porta di ingresso dell’abitazione, fatto denunciato alla Stazione dell’Arma dei Carabinieri di Roma Centro il 13 settembre 2020, al rinvenimento di un sacco contenente un piccione morto sul tavolo dove è solita pranzare nei pressi dell’ufficio, fatto occorso nel 2021, e all’avvicinamento da due loschi figuri a margine di un evento associativo antimafia nel 2022 – né della circostanza di esser stata nominata presidente dell’associazione “Contra” per la lotta al fenomeno mafioso, presentata il 23 maggio 2023 alla Camera dei deputati.

3. – Il primo giudice, dopo aver acquisito in via istruttoria una relazione riservata dell’Ufficio Centrale Interforze per la Sicurezza personale (UCIS) ha concluso con la sentenza gravata per l’insussistenza dei denunciati vizi, dacché la misura tutoria sarebbe stata rimodulata dopo un lungo periodo di monitoraggio e dopo un’attenta analisi degli episodi segnalati dalla ricorrente.

4. – L’interessata ha adito questo Consiglio di Stato con rituale ricorso in appello, corredato da domanda cautelare, deducendo fondamentalmente due nuclei censori: sul versante sostanziale il difetto istruttorio e motivazionale per aver l’Autorità sottovalutato il pericolo cui è ancora esposta l’appellante denotando in particolare l’illogicità e l’irragionevolezza del provvedimento gravato, atteso che il dispositivo di protezione cessa di avere efficacia nel territorio capitolino, dove la -OMISSIS- vive quotidianamente e lavora, laddove resta invariato in Sicilia, dove la stessa oramai si reca solo saltuariamente; sul versante procedimentale, lamenta l’obliterazione delle garanzie partecipative e dei principi del giusto procedimento essendo mancata la ponderazione degli interessi coinvolti e l’osservanza del principio del minor sacrificio.

5. – Si è costituito nel giudizio di appello il Ministero dell’interno che ha svolto controdeduzioni in difesa del provvedimento e della pronuncia impugnata.

6. – In sede cautelare, l’istanza di sospensione interinale è stata dapprima accolta con decreto monocratico e successivamente confermata all’esito della delibazione collegiale del 27 giugno 2024 sul rilievo che il susseguirsi di episodi intimidatori, o presunti tali, risale a tempi recenti e la delimitazione territoriale dell’efficacia del dispositivo di protezione non tiene adeguatamente in conto che l’appellante ha radicato a Roma il centro dei suoi affetti ed interessi.

7. – In esito all’udienza pubblica del 17 ottobre 2024 il Collegio ha disposto a verbale l’acquisizione in via istruttoria degli atti di causa depositati in forma riservata nel fascicolo di primo grado. Gli atti sono stati acquisiti in formato cartaceo il 28 ottobre 2024.

8. – La causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 23 gennaio 2025 ed è stata conseguentemente trattenuta in decisione.

9. – L’appello è fondato per quanto si espone di seguito.

10. – Il paradigma normativo di riferimento è rinvenibile nel decreto-legge n. 83 del 2002, convertito dalla legge n. 133/2002 che, all’art. 1, prevede che “ nell’espletamento dei compiti e nell’esercizio delle funzioni di autorità nazionale di pubblica sicurezza, il Ministro dell’interno adotta i provvedimenti e impartisce le direttive per la tutela e la protezione delle alte personalità istituzionali nazionali ed estere, nonché delle persone che per le funzioni esercitate o che esercitano o per altri comprovati motivi, sono soggette a pericoli o minacce, potenziali o attuali, nella persona propria o dei propri familiari, di natura terroristica o correlati al crimine organizzato, al traffico di sostanze stupefacenti, di armi o parti di esse, anche nucleari, di materiale radioattivo e di aggressivi chimici e biologici o correlati ad attività di intelligence di soggetti od organizzazioni estere ”.

10.1. – Le misure di tutela e vigilanza sono state individuate dal decreto del Ministro dell’interno del 28 maggio 2003, che prevede quattro livelli di rischio e quattro conseguenti dispositivi di tutela, i quali hanno una durata limitata nel tempo e sono sottoposti ad una revisione, generalmente semestrale, del livello di rischio in capo all’interessato, al fine di consentire le conseguenti rimodulazioni o revoche. La valutazione sulla sussistenza delle situazioni – attuali o potenziali – di pericolo per l’incolumità personale è affidata al giudizio dell’Autorità preposta, che sola possiede le competenze tecniche ed i poteri di accertamento necessari a stabilire se ed in quale misura sia necessario sottoporre un soggetto a tutela e fino a quando mantenere attiva la misura. Si tratta di una valutazione prognostica, effettuata in chiave di tutela anticipata del bene giuridico tutelato, che si compone di un momento valutativo - relativo alla ricognizione delle vicende fattuali potenzialmente idonee a destare allarme - e di un momento più spiccatamente predittivo, che concerne anticipazioni e previsioni su comportamenti di terzi soggetti dai quali sia verosimile temere che possa derivare un danno.

10.2. –Il momento valutativo si sostanzia in un segmento strettamente gnoseologico volto alla raccolta delle informazioni rilevanti relative a situazioni personali a rischio: in tale precipua prospettiva, il Ministro dell’interno demanda all’Ufficio centrale interforze per la sicurezza personale (UCIS) il compito di assicurare, in via esclusiva, l’applicazione delle misure di protezione e di vigilanza, raccogliendo ed analizzando le informazioni relative alle situazioni personali a rischio, con l’ausilio del Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica, del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare e degli uffici e reparti delle Forze di polizia, di concerto con l’autorità giudiziaria e con gli uffici provinciali di sicurezza personale. Nell’espletamento della propria attività istituzionale, l’UCIS si avvale della Commissione centrale consultiva per l’adozione delle misure di protezione e vigilanza, cui spetta esprimersi sulla adozione, la modifica e la revoca delle misure di protezione e di vigilanza, nonché degli Uffici provinciali per la sicurezza personale presso gli Uffici territoriali del Governo, con compiti di raccolta ed analisi preliminare delle informazioni relative a situazioni personali a rischio, comunque acquisite a livello locale. Il sistema delle tutele disegnato dal legislatore è congegnato in maniera tale da garantire una raccolta capillare delle informazioni più rilevanti ed una valutazione congiunta delle risultanze istruttorie, che coinvolge i soggetti istituzionalmente preposti alla tutela della sicurezza pubblica e, in questo ambito, anche della sicurezza individuale dell’interessato. Questo sistema multilivello si snoda in una serie continuativa di accertamenti e valutazioni delle potenziali situazioni di pericolo e non conosce situazioni cristallizzate, sia pure legate alla caratura criminale delle fonti di pericolo coinvolte, ovvero alla statura pubblica o mediatica del soggetto sottoposto a tutela.

10.3. – Il successivo momento, quello relativo alla decisione relativa all’opportunità di applicare o meno una misura, ovvero alla tipologia della misura stessa, alla sua durata, revoca o modifica, appartiene all’ambito della valutazione discrezionale degli organi preposti. Questi ultimi sono chiamati a stabilire, in relazione alla consistenza, concretezza ed attualità del pericolo, se sia necessario destinare risorse in termini di uomini e mezzi - istituzionalmente preposti alla tutela della pubblica sicurezza - ad un utilizzo più propriamente individuale e circoscritto al singolo individuo.

10.4. – Entrambi i momenti non sfuggono al sindacato del giudice amministrativo, sia pur con latitudini e intensità differentemente graduate: da un lato, il rispetto della procedura di raccolta e di valutazione delle informazioni prevista dalla legge è presupposto fondamentale per la legittimità delle conseguenti decisioni amministrative ed è soggetto al pieno sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, sotto i profili della completezza e dell’esaustività degli elementi valutati e dell’approfondimento dell’istruttoria; dall’altro, il momento valutativo della scelta sull’ an e sul quomodo della misura non può che essere sindacato dal giudice amministrativo entro il più limitato perimetro costituito dalla manifesta illogicità, incongruenza o irrazionalità della decisione amministrativa, ovvero del travisamento dei fatti, attraverso lo specchio della motivazione del provvedimento amministrativo.

In particolare, il sindacato sulla tenuta logica della motivazione diviene più stringente nelle ipotesi di revoca di un previgente sistema tutorio applicato per un lungo ed ininterrotto periodo di tempo essendo indispensabile dare conto delle ragioni per le quali le minacce o i pericoli per l’incolumità personale del tutelato - che hanno imposto la sottoposizione a tutela senza soluzione di continuità - sono venuti a mancare o sono scemati, tanto da determinare la revoca o la rimodulazione del sistema tutorio. In tale precipua ipotesi, dunque, è particolarmente avvertita l’esigenza di acquisire informazioni accurate e attendibili sulla permanenza o meno delle minacce o delle fonti di pericolo che occasionarono l’applicazione delle misure tutorie.

11. – Tracciati questi lineamenti di inquadramento dell’istituto, il Collegio deve calarli sulla fattispecie concreta dando adeguata enfasi alle risultanze dell’istruttoria interna condotta dall’UCIS. Segnatamente, il Collegio dà atto che dagli atti riservati acquisiti in forma cartacea si evince che la rimodulazione del dispositivo tutorio è stata adottata sulla scorta delle divergenti valutazioni espresse dalle Prefetture di Palermo e Roma: in particolare, mentre quest’ultima ha escluso la sussistenza di minacce concrete e incombenti per l’incolumità della personalità della signora -OMISSIS-, la Prefettura di Palermo ha confermato “ la permanenza di una potenziale esposizione a minacce o pericoli da parte della signora -OMISSIS- da ritenere tuttora concreta e attuale e da riconnettere in sintesi, anche sulla scorta dei mirati approfondimenti informativi […] al peculiare contesto territoriale di questa provincia, ove appare ancora possibile il verificarsi di episodi di natura intimidatoria o di altre condotte pregiudizievoli in suo danno, presumibilmente ad opera di soggetti gravitanti nell’orbita della criminalità organizzata ”. Di contro, quanto al contenuto delle denunce sporte dalla signora -OMISSIS- e dalla figlia rispettivamente nel 2020 e nel 2022, entrambe le Prefetture non vi hanno rinvenuto elementi di rilievo non essendovi stati sviluppi giudiziari, né deleghe investigative da parte dell’Autorità giudiziaria inquirente.

11.1. – I divergenti apprezzamenti dei due organi prefettizi, che nella specie hanno operato nella veste di Uffici provinciali per la sicurezza personale, sono stati ricondotti ad unità da parte dell’Ufficio centrale interforze in modo eccessivamente meccanicistico sotto la forma di una pedissequa trasposizione provvedimentale delle distinte valutazioni territoriali con la conseguente esecrata rimodulazione territoriale.

Tuttavia, tale esito provvedimentale tradisce e snatura la fondamentale funzione che compete all’UCIS in quanto Ufficio centrale posto al vertice del sistema delle tutele personali, al quale sono invero commesse e delegate le attività di raccolta e analisi di tutte le informazioni relative alle situazioni personali a rischio che i Servizi per le informazioni e la sicurezza e gli uffici e i reparti delle Forze di polizia sono tenuti a fornire, curando altresì gli occorrenti raccordi con l’autorità giudiziaria e con gli uffici provinciali per la sicurezza personale.

In altre parole, l’Ufficio centrale non può e non deve limitarsi ad una giustapposizione dei pareri o delle proposte che giungono dai Servizi informativi e dagli Uffici provinciali assemblandoli in modo slegato e scoordinato, bensì deve effettuare un proprio vaglio critico sul compendio di elementi raccolti da tutte le fonti informative, in primis dagli stessi Uffici locali senza però aderire supinamente ad eventuali proposte, se non a seguito di un attento e meditato apprezzamento che operi una sintesi complessiva della situazione di minaccia o di fonte di potenziale pericolo cui è esposta la persona da sottoporre a tutela.

11.2. – Tale indefettibile operazione di sintesi critica è evidentemente mancata nella fattispecie in esame allorquando l’UCIS ha ritenuto di mantenere in piedi il sistema tutorio nella sola Regione Siciliana, mentre lo ha negato sul resto del territorio nazionale, e in particolare nel territorio della Capitale ove l’odierna appellante vive e lavora da svariati anni, ad onta dei recenti episodi intimidatori i cui sviluppi investigativi non sono noti. Così facendo ha del tutto trascurato i possibili riflessi extraregionali delle persistenti minacce ravvisate sul territorio siculo tenendo in non cale la spiccata pervasività della forza intimidatoria espressa da un’organizzazione criminale come Cosa OS la cui operatività travalica ampiamente i confini regionali siciliani di tal ché il motivato giudizio della Prefettura di Palermo sulla permanenza di una potenziale esposizione a minacce e pericoli non pare giustificare de plano un ridimensionamento del dispositivo tutorio al solo territorio regionale, in assenza di una prudente valutazione del fatto che l’appellante ha spostato il centro dei propri interessi di vita a Roma.

12. – Sicché, pur dando atto che l’Amministrazione ha pervero vagliato la portata dei più recenti episodi intimidatori escludendone la riconducibilità alla sfera della criminalità organizzata, si appalesa fondato il lamentato difetto istruttorio e motivazionale che affligge il provvedimento impugnato a dispetto di quanto opinato dal primo giudice essendo mancata una autentica attività di sintesi critica e di reductio ad unitatem dei contrastanti pareri prefettizi.

L’appello deve essere conclusivamente accolto con riforma della sentenza impugnata e conseguente caducazione del provvedimento originariamente impugnato, fatti salvi i tratti successivi di riesercizio del potere.

13. – Vista la peculiarità della fattispecie sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità e di ogni dato idoneo a identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.