Pubblicato il 27/06/2025

N. 05574/2025REG.PROV.COLL.

N. 01784/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1784 del 2024, proposto da
RYANAIR DA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giannalberto Mazzei e Matteo Castioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Giannalberto Mazzei in Roma, piazza Navona 49;

contro

AUTORITÀ DI REGOLAZIONE DEI TRASPORTI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
KOMOREK JULIUSZ, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 960 del 2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Dario Simeoli;

Nessuno è presente per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.– Con il ricorso di primo grado, notificato in data 8 aprile 2022 e depositato il successivo 20 aprile 2022, Ryanair DA ha impugnato una serie di atti aventi ad oggetto il contributo annuale per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito: «ART») per le annualità 2019, 2020, 2021 e 2022, ai sensi dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011.

1.1.– Con un unico motivo di ricorso, l’impresa ricorrente ha lamentato la propria estraneità dal novero dei soggetti tenuti al versamento del contributo in questione, in quanto mera «beneficiaria» e non «destinataria» della regolazione adottata dall’Autorità in ambito aeroportuale, attesa la diretta ed immediata riferibilità della medesima ai soli gestori aeroportuali.

2.– Con sentenza n. 960 del 28 novembre 2023, il T.a.r. Piemonte ha, in via preliminare, rigettato l’eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività, ritenendo che l’azione volta alla declaratoria di insussistenza o di diversa entità del debito contributivo, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario, avente ad oggetto diritti soggettivi, potesse essere proposta nel termine di prescrizione dinanzi al giudice amministrativo, nell’ambito della sua giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera l), del c.p.a.

Il giudice di prime cure ha, su queste basi, dichiarato il ricorso infondato nel merito.

Posta la sopravvenuta irrilevanza del distinguo tra soggetti «destinatari» e soggetti «beneficiari» della regolazione, a seguito della modifica legislativa dell’art. 37 del decreto-legge n. 201 del 2011 che ha introdotto la categoria unitaria comprendente tutti gli «operatori economici operanti nel settore del trasporto», il T.a.r. ha ritenuto che i vettori aerei siano ricompresi nel novero dei soggetti tenuti alla contribuzione in favore dell’Autorità, «facendo così risaltare la ratio centrale della disciplina stessa, che si fonda sul beneficio che le categorie imprenditoriali ricevono dalla regolazione stessa. La preminenza del fattore di utilità rende così superflua la frammentazione nelle due categorie, fermi restando gli ulteriori presupposti per l’effettiva assoggettabilità a tributo».

3.– Ryanair DA ha, quindi, proposto appello, riproponendo nella sostanza i motivi dedotti in primo grado, sia pure adattati ai contenuti motivazionali della sentenza impugnata.

L’appellante, in particolare, insiste nel sostenere che essa non sarebbe tenuta al versamento del contributo dovuto per il funzionamento dell’Autorità per le annualità 2019, 2020, 2021 e 2022, in quanto impresa operante in un mercato liberalizzato, non sottoposto a regolazione e, soprattutto, rispetto al quale l’Autorità non avrebbe effettuato alcun tipo di intervento concreto e diretto.

La sentenza del T.a.r., pur partendo da una premessa corretta (i.e. l’ampliamento della platea dei soggetti tenuti al versamento del contributo di funzionamento all’Autorità ex art. 37), sarebbe giunta ad una deduzione errata, sostenendo che l’ampliamento della platea dei soggetti tenuti al versamento del contributo avrebbe fatto venir meno il criterio discretivo fondato sulla distinzione fra operatori «destinatari» e operatori «beneficiari» della regolazione, sulla base di una presunta ratio ruotante attorno al «beneficio» che le imprese del settore trarrebbero dalla regolazione stessa, seppure diretta ad altre categorie imprenditoriali.

Tale indirizzo interpretativo, prosegue l’appellante, si porrebbe in contrasto con il senso letterale del citato art. 37, il quale farebbe esclusivo riferimento agli operatori economici «per i quali» l’ART abbia concretamente avviato l’esercizio di competenze regolatorie, nonché con i dettami della sentenza della Corte costituzionale n. 69 del 2017, alla cui stregua sarebbe necessario verificare in concreto l’assoggettamento del singolo operatore all’attività regolatoria.

Il concetto di «utilità» sarebbe assolutamente generico e, quindi, potenzialmente idoneo a rendere indistinta la platea dei soggetti ricompresi, ricomprendendo in maniera indiscriminata tutti coloro che operano nel settore su cui l’Autorità abbia adottato un intervento che li riguardi, anche se solo in via indiretta.

3.1.– In via subordinata, per l’ipotesi in cui si dovesse ritenere che l’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011, così come modificato dall’art. 16, comma 1, lettera a-ter), del decreto-legge n. 109 del 2018, non possa esser oggetto di un’interpretazione costituzionalmente orientata secondo i principi espressi dalla sentenza della Corte costituzionale n. 69 del 2017 e debba, invece, esser interpretato nel senso che coloro che effettuano l’attività di trasporto aereo di passeggeri/merci siano tenuti al versamento del contributo ART, l’appellante chiede al Collegio di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011 per violazione degli articoli 3 (in quanto situazioni giuridicamente e sostanzialmente differenti, quali quelle dei gestori aeroportuali e dei vettori aerei, sarebbero illegittimamente assoggettate allo stesso tratta-mento), 23 (dato che la platea dei destinatari dell’obbligo contributivo sarebbe indefinita e indeterminabile ex ante, confondendosi indebitamente con tutti gli attori del mercato del trasporto aereo) e 41 (per l’impossibilità per gli operatori economici di conoscere in anticipo la loro posizione contributiva nei confronti dell’ART) della Costituzione.

4.– L’Autorità di Regolazione dei Trasporti si è costituita in giudizio per il rigetto del gravame e ha impugnato incidentalmente la pronuncia del T.a.r. per violazione e falsa applicazione dell’art. 29 c.p.a. nella parte in cui ha ritenuto il ricorso tempestivo, rigettando l’eccezione di tardività.

A prescindere dalla qualificazione formale della domanda quale «di accertamento», si tratterebbe, secondo l’Autorità, di una domanda di annullamento degli atti impugnati soggetta al termine decadenziale da rispettare, ai sensi degli articoli 29 e 35, comma 1, lettera a), c.p.a a pena di irricevibilità del ricorso.

A tal fine richiama l’orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui la delibera, avendo un contenuto cogente, di immediata efficacia conformativa delle situazioni giuridiche dei soggetti incisi, sarebbe un atto immediatamente impugnabile, e che il termine di impugnazione, posto a pena di decadenza, decorrerebbe dal momento della sua pubblicazione sul sito istituzionale.

4.1.– Con successiva memoria del 20 maggio 2025, l’Autorità ha insistito per il rigetto del gravame, contestandone, nel merito, la fondatezza.

5. All’odierna udienza pubblica del 19 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.– Le questioni sollevate nel presente giudizio sono state già affrontate da questa Sezione.

La motivazione della presente sentenza può quindi consistere in un «sintetico riferimento» ai precedenti conformi (art. 74 del c.p.a.).

2.– L’appello incidentale dell’Amministrazione – il cui esame è pregiudiziale ai sensi degli articoli 76, comma 4, c.p.a e 276 c.p.c. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenze n. 10 del 2011 e n. 9 del 2014) – è fondato.

2.1.– In analoghi giudizi, pure incentrati sulla legittimità di delibere recanti misura e modalità di versamento del contributo dovuto dall’Autorità di regolazione dei trasporti, ai sensi dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011, questa Sezione ha statuito che le delibere impositive del contributo in questione presentano un «contenuto cogente, di immediata efficacia conformativa delle situazioni giuridiche dei soggetti incisi» che «a) individua in maniera analitica i soggetti tenuti, sia individuando il settore imprenditoriale di appartenenza (art. 1), sia l’individuazione del modo di calcolo, con riferimento ai bilanci depositati (art. 2), rendendo così immediata per i destinatari la comprensione della loro posizione rispetto all’obbligo; b) impone una serie di obblighi attuativi, sia di carattere finanziario (art. 3) che di tipo informativo (art. 4), da concludere entro i termini ivi indicati» ( cfr . Consiglio stato, Sez. VI, sentenze n. 8710 del 2023, n. 5067 del 2023, n. 124 del 2021).

Ne deriva che il provvedimento che stabilisce la misura del contributo e le modalità del versamento è da ritenersi «atto immediatamente impugnabile, essendo stata pubblicata una volta completato l’iter per l’integrazione dell’efficacia tramite l’approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri e stante il suo contenuto immediatamente precettivo e conformativo delle situazioni giuridiche dei soggetti regolati».

Quanto al termine di impugnazione, essa decorre dal «momento della sua pubblicazione sul sito istituzionale, onde evitare diversi trattamenti nell’ambito delle stessa categoria imprenditoriale, in quanto una «divaricazione temporale, riguardante un medesimo provvedimento, non risulta tuttavia giustificata e predicabile, di fatto del resto avvantaggiando il destinatario individuale dell’atto» e svilendo la natura professionale della parte incisa che «è plausibilmente da ritenere – in ragione dei compiti che svolge – più che frequentemente (se non quotidianamente) impegnata nella consultazione del sito istituzionale dell’Autorità, onde risulta – di contro – meno plausibile che essa non abbia percepito per tempo l’intervenuta pubblicazione della deliberazione censurata, specie se si considera che essa non è stata un atto a sorpresa ma pur sempre il frutto conclusivo di un iter procedurale ampio e complesso» (così, Consiglio di Stato, VI, n. 3936 del 2017; vedi anche la sentenza n. 124 del 2021).

Ai presenti fini non rileva la formale proposizione di un’azione di accertamento che si tradurrebbe in un inammissibile aggiramento del termine decadenziale (Consiglio di Stato, sentenza n. 5067 del 2023).

2.2.– Nel caso di specie, tenuto conto delle data di pubblicazione delle delibere contestate (recanti la misura e le modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità di regolazione dei trasporti per gli anni 2019, 2020, 2021 e 2022) – segnatamente: in relazione all’annualità 2019, la delibera dell’ART n. 141/2018 del 19 dicembre 2018, pubblicata in data 19 febbraio 2019; in relazione all’annualità 2020, la delibera dell’ART n. 172/2019 del 5 dicembre 2019, pubblicata in data 12 febbraio 2020; in relazione all’annualità 2021, la delibera dell’ART n. 225/2020 del 22 dicembre 2020, pubblicata in data 11 febbraio 2021; in relazione all’annualità 2022, la delibera dell’ART n. 181/2021 del 16 dicembre 2021, pubblicata in data 9 febbraio 2022 – il ricorso di primo grado è stato notificato oltre il termine decadenziale.

I vizi degli atti presupposti, oramai consolidatisi, non possono essere fatti valere tramite l’impugnazione delle intimazioni e note di riepilogo successivamente rivolte alla ricorrente dall’ART, trattandosi di atti meramente confermativi.

3.– La fondatezza dell’appello incidentale assume rilievo assorbente, in quanto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado va dichiarato irricevibile.

Cionondimeno, osserva il Collegio che l’appello principale – divenuto improcedibile per le ragioni anzidette – appare comunque infondato.

3.1.– Questa Sezione si è già pronunciata più volte sulla legittimità dell’assoggettamento al contributo dell’Autorità da parte dei vettori aerei (da ultimo, con le pronunce n. 5365 e n. 5372 del 2024).

A partire dalla sentenza n. 5 del 4 gennaio 2021 si è abbandonato il tradizionale criterio discretivo fondato sulla distinzione fra “destinatari” e “beneficiari” della regolazione sulla scorta della considerazione che la modifica legislativa apportata al testo dell’art. 37 del decreto-legge n. 201 del 2011 ha riportato “entrambe le categorie in un unico concetto unitario, comprendente gli «operatori economici operanti nel settore del trasporto», facendo così risaltare la ratio centrale della disciplina stessa, che si fonda sul beneficio che le categorie imprenditoriali ricevono dalla regolazione stessa, dove quindi la preminenza del fattore di utilità rende superflua la frammentazione nelle due categorie, fermi restando gli ulteriori presupposti per l’effettiva assoggettabilità a tributo”.

Nel solco degli insegnamenti espressi dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 69 del 2017 si ritiene, peraltro, che condizione di legittimità per l’imposizione del contributo di che trattasi, “stante la onnicomprensività della nozione soggettiva”, sia “solo la circostanza dell’effettivo avvio nel mercato di riferimento de «l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge»” ( cfr . Consiglio di Stato, sez. VI, n. 5 del 2021; n. 1140 del 2021, n. 1139 del 2021, n. 926 del 2021, n. 237 del 2021, n. 27 del 2021).

A conferma di tale ricostruzione è stato, in sintesi, osservato che: - se avesse voluto conservare il rilievo della distinzione tra “beneficiari” e “destinatari” delle regolazione, il legislatore avrebbe certamente recepito tale terminologia in sede di novella e non avrebbe compiuto la diversa scelta lessicale di fare riferimento alla più ampia nozione di “operatori economici operanti nel settore del trasporto”; - a giustificare l’imposizione del contributo è l’utilità di cui godono tuti gli operatori del settore regolato per effetto della regolazione a prescinder dal fatto che siano o meno destinatari diretti di tale attività; - non ha, in questo senso, pregio la distinzione tra destinatari diretti ed indiretti della regolazione perché in quanto i soggetti operanti sul medesimo mercato regolato sono tutti inevitabilmente investiti, nei loro rapporti, dalla regolazione dell’Autorità.

Su queste basi, la giurisprudenza di questa Sezione (sin dalla sentenza n. 8699 del 2019) ha ricompreso i vettori aerei nella platea dei soggetti tenuti alla corresponsione del contributo per il funzionamento dell’Autorità, avendo l’ART esercitato le proprie competenze regolatorie nel settore del trasporto aereo a far data dall’adozione della delibera n. 64/2014.

Nel dettaglio è stato condivisibilmente osservato che detta delibera, nel disciplinare il procedimento di determinazione dei diritti aeroportuali (ossia degli oneri economici dovuti dalle compagnie aeree alla società di gestione degli aeroporti) incide inevitabilmente anche sui vettori aerei. Non può, del resto, obliterarsi che la definizione dei modelli tariffari per la negoziazione delle parti ai fini della determinazione dei diritti aeroportuali passa per un processo multilaterale che vede coinvolti pariteticamente tanto i gestori aeroportuali quanto, per ciò qui più interessa, gli stessi vettori aerei.

L’attività regolatoria di A.R.T. è proseguita fino ad epoca più recente con: - la delibera n. 106/2016 con cui si è dato avvio alla revisione dei modelli di regolazione dei diritti aeroportuali (procedimento concluso con la delibera n. 92/2017, di approvazione dei nuovi modelli tariffari); - la delibera n. 38/2023 del 9 marzo 2023 di adozione dei nuovi modelli di regolazione dei diritti aeroportuali.

Ne discende, in definitiva, che la società appellante, in quanto vettore aereo, certamente rientrava, alla data di adozione degli atti gravati, tra gli operatori economici di un settore oggetto di concreta regolazione da parte di A.R.T. e come tale assoggettata al pagamento del relativo contributo, non essendo irrilevante la circostanza che essa non è un gestore aeroportuale e non gestisce servizi regolati.

3.2.– I dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011 per violazione degli artt. 3, 23 e 41 della Costituzione sono stati anch’essi già affrontati e ritenuti manifestamente infondati da questa Sezione (con sentenze n. 5365 del 2024 e n. 5372 del 2024).

È stato, in proposito, osservato che quella di “operatori economici operanti nel settore del trasporto” è definizione sufficientemente chiara e precisa e che trova ulteriore specificazione nella circostanza che, in linea con i principi stabili nella decisione n. 69 del 2017 della Corte Costituzionale, si deve trattare di operatori economici “per i quali l'Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge”.

La sua applicazione non determina, peraltro, alcuna irragionevole disparità di trattamento perché, come già osservato, a giustificare l’imposizione del contributo è la circostanza che l’operatore economico goda comunque degli effetti della regolazione.

Le considerazioni che precedono mettono a riparo dagli altri dubbi di costituzionalità sollevati nell’atto di appello essendo garantito il rispetto sufficiente del disposto dell’art. 23 Cost. in tema di prestazioni patrimoniali imposte, il quale pone, come noto, una riserva di legge solo relativa anche rispetto alla individuazione dei soggetti passivi del contributo.

Manifestamente infondata è stata ritenuta anche l’ipotizzata violazione dell’art. 41 Cost. in quanto dalla sufficiente predeterminazione in via legislativa del perimetro dei soggetti passivi discende anche la prevedibilità della sottoposizione degli stessi a contributo.

Analoghe questioni di costituzionalità sono state, del resto già disattese da questa Sezione, con riguardo all’attuale versione dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge n. 201 del 2011 (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 132 del 2021). Questo Consiglio ha infatti chiarito la portata della pronuncia interpretativa di rigetto della Corte costituzionale n. 69 del 2017 sottolineando che “la pronuncia di rigetto della Corte, evidenziando la portata applicativa delle disposizioni censurate dall’ordinanza di rimessione e valorizzando la lettera della disposizione e la sua collocazione sistematica, ha escluso l’incostituzionalità della norma, evidenziando come il numero degli obbligati possa giungere a comprendere «coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali», di fatto legittimando il successivo intervento ampliativo del legislatore (già seguito per altre autorità) ed affidando alla legalità procedurale il compito di etero-integrare il precetto con l’unico limite di non poter ritenere aprioristicamente esclusi soggetti ulteriori come gli operatori del mercato ma a condizione di essere destinatari (e non meri indiretti beneficiari) dell’atto di regolazione. La Corte non vincola l’interprete nella individuazione del criterio discretivo da utilizzare per individuare i soggetti nei confronti dei quali l’Autorità abbia esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali […] Il contenuto vincolante, nel senso negativo sopra vagliato, della sentenza n. 69 del 2017 sta quindi nell’impedire che, anche portata ai suoi massimi confini applicativi, la disposizione contrasti con i dettati costituzionali. Tale contrasto non si verifica quando il soggetto passivo ulteriore sia individuato con riferimento alla legalità procedurale ma non intesa come regolazione di un ambito di mercato (ossia presenza di una regolazione di cui si sia meri beneficiari) ma come concreto e diretto indirizzamento di un atto di regolazione ad un operatore o ad una categoria di operatori del vasto mercato dei trasporti. Questo il delicato punto di equilibrio raggiunto dal giudice delle leggi”.

3.3.– Per completezza, quanto alla compatibilità della normativa nazionale in esame (all’articolo 37, comma 6, lettera b), della legge n. 214 del 2011) con il diritto europeo, va richiamata la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, pubblicata in data 25 aprile 2024, nella causa pregiudiziale C-204/23 (resa su rimessione del Consiglio di Stato, con ordinanza del 24 marzo 2023).

La Corte europea, in particolare, ha dichiarato che l’articolo 11, paragrafo 5, della direttiva 2009/12 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale in virtù della quale il finanziamento dell’autorità di vigilanza indipendente è garantito mediante l’imposizione, a carico degli utenti degli aeroporti, di un contributo il cui ammontare non è correlato al costo dei servizi forniti da tale autorità, purché tale normativa sia conforme ai principi generali del diritto dell’Unione, in particolare ai principi di proporzionalità e di non discriminazione. La stessa disposizione non osta neppure a una normativa nazionale in virtù della quale il finanziamento dell’autorità di vigilanza indipendente è garantito mediante l’imposizione di un contributo a carico degli utenti degli aeroporti, anche se questi ultimi non sono stabiliti nello Stato membro cui appartiene tale autorità o non sono costituiti secondo la legge di tale Stato membro.

4.– Le spese di lite del doppio grado di giudizio vanno integralmente compensate, in considerazione della natura degli interessi coinvolti e della difficoltà delle questioni giuridiche trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando:

- accoglie l’appello incidentale proposto dall’Autorità di regolazione dei trasporti e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara irricevibile il ricorso di primo grado;

- dichiara improcedibile l’appello principale;

- compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Simeoli	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO