Pubblicato il 17/02/2025

N. 01252/2025REG.PROV.COLL.

N. 08540/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8540 del 2021, proposto da Immobiliare Dede S.r.l. e Litoart S.r.l., in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Salvatore Nicola Loschiavo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bernate Ticino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele Boscolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Milano, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 374/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bernate Ticino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo;

Udito l’avvocato Emanuele Boscolo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Le società appellanti impugnano, chiedendone l’annullamento, la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR della Lombardia ha respinto il loro ricorso per l'annullamento degli atti relativi alla variante di PGT del Comune di Bernate Ticino, oggetto di approvazione con deliberazione di Consiglio comunale n. 2 del 6 marzo 2017, come da avviso pubblicato sul B.u.r.l., Serie Avvisi e Concorsi, n. 26 del 28 giugno 2017, ivi compresa la deliberazione consiliare n. 38 del 22 dicembre 2016, recante “approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni” relative alla variante impugnata; la deliberazione consiliare n. 23 del 19 luglio 2016, di adozione della medesima variante e, in quanto possa occorrere, la deliberazione di Giunta comunale n. 59 del 15 giugno 2015, di avvio del medesimo procedimento e il decreto dirigenziale dell'Area pianificazione territoriale generale, delle reti infrastrutturali e servizi di trasporto pubblico – Settore pianificazione territoriale e programmazione delle infrastrutture della Città metropolitano di Milano n. 718 del 31 gennaio 2017, avente ad oggetto valutazione di compatibilità della variante con il PTCP; nonché, infine, per la condanna del Comune al risarcimento in forma specifica o, in subordine, per equivalente, dei danni patiti e patiendi dalle ricorrenti a causa dei provvedimenti impugnati.

2.- In particolare, il ricorso lamentava, sotto diversi profili, la violazione e la erronea applicazione della legge n. 1150/1942, della L.R. n. 12/2005 e degli artt. 41, 42, 97, Cost., oltre all’eccesso di potere per travisamento dei presupposti e sviamento, carenza di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza, perplessità della motivazione e ingiustizia manifesta.

In buona sostanza, con il primo motivo di ricorso si dolevano del fatto che l’approvazione della variante al PGT fosse avvenuta oltre il termine di novanta giorni dalla scadenza del termine per la proposizione delle osservazioni, mentre, entro il termine, l’Amministrazione si era solamente limitata a controdedurre alle osservazioni; con il secondo motivo, lamentavano che il Comune, a fronte del recepimento dei pareri degli Enti sovracomunali, non avesse provveduto alla ripubblicazione della variante, malgrado le diverse integrazioni e modifiche apportate incidessero in modo sostanziale sul testo approvato e con gli scopi che la variante medesima perseguiva; infine, con il terzo motivo, lamentavano il difetto di istruttoria in cui sarebbe incorso il procedimento amministrativo di approvazione della variante in oggetto, nonché la genericità delle controdeduzioni dell’Amministrazione comunale in ordine al rigetto delle osservazioni presentate dalle società ricorrenti in relazione alla variante adottata, sotto svariati profili.

3.- L’appello ripropone tutte le originarie censure, articolate come ragioni di critica specifica avverso la sentenza impugnata, così sostanzialmente devolvendo all’odierna cognizione tutta la originaria materia del contendere.

In particolare, l’appello deduce:

I. ERROR IN IUDICANDO: Violazione ed erronea applicazione, sotto più profili, della L. 1150/1942 e della L.r. 12/2005. Violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 3, 41 e 42 Cost. Violazione e/o falsa applicazione di legge, art. 3 e 6 l. n. 241/1990. Insufficiente e illogica motivazione. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione del principio di libera concorrenza. Violazione del principio di parità di trattamento. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. (Punti/Capi 5., 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 5.6, 5.7) (Rif. terzo motivo di ricorso) .

Il TAR avrebbe errato a respingere il terzo motivo di ricorso sul presupposto che le ricorrenti non avessero dimostrato il loro interesse al mantenimento della precedente classificazione (zona D1 “ aree destinate ad insediamenti produttivi industriali, artigianali, commerciali e turistico ricettivi ed in particolare aree esistenti e di completamento ”) per l’area di proprietà rispetto all’inserimento nella nuova zona “tessuto prevalentemente produttivo”, né di essere titolari di un’aspettativa qualificata ad evitare una reformatio in peius della precedente classificazione dell’area, motivando altresì che la pianificazione urbanistica implica valutazioni di opportunità sottratte al sindacato giurisdizionale, salvo che queste risultino inficiate da travisamento dei fatti, illogicità e irragionevolezza, cosa che, nel caso all’esame, non ricorrerebbe.

II. ERROR IN IUDICANDO: Violazione ed erronea applicazione, sotto più profili, della L. 1150/1942 e della L.r. 12/2005. Violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 3, 41 e 42 Cost. Violazione e/o falsa applicazione di legge, art. 3 e 6 l. n. 241/1990. Insufficiente e illogica motivazione. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione del principio partecipativo. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. (Punto/Capo 4) (Rif. secondo motivo di ricorso).

Il TAR avrebbe errato anche a respingere il secondo motivo di ricorso, relativo alla mancata ripubblicazione della variante al PGT a seguito delle modifiche e integrazioni sostanziali apportate dopo l’acquisizione dei pareri degli Enti coinvolti (Città Metropolitana, Parco Lombardo della Valle del Ticino, Regione Lombardia, Ats Città Metropolitana, Arpa Lombardia), sul presupposto che le prescrizioni recepite in sede di approvazione della variante, indicate dalle società ricorrenti quali modifiche sostanziali allo strumento urbanistico, sarebbero mere modifiche di dettaglio o puntuali e comunque limitate, che non determinano alcuna rivisitazione complessiva del piano e degli obiettivi da esso perseguiti.

III. ERROR IN IUDICANDO: Violazione ed erronea applicazione, sotto più profili, della L. 1150/1942 e della L. R. n. 12/2005. Violazione degli artt. 41 e 42 Cost e dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e sviamento, carenza di istruttoria e motivazione. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza (Punto/Capo 3.) (Rif. primo motivo di ricorso) .

Il TAR, infine, avrebbe pure sbagliato a respingere il primo motivo di ricorso relativo alla violazione dei termini procedimentali di approvazione della variante, ritenendo che l’iter seguito dal Comune fosse conforme all’art. 13, comma 7, della L. R. n. 12/2005.

4.- L’appello ripropone anche la connessa domanda di risarcimento dei danni.

5.- Ha resistito il Comune di Bernate Ticino.

6.- Non si è costituita la Città metropolitana di Milano.

7.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

8.- All’udienza straordinaria del 15 gennaio 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione della parte presente.

9.- L’appello è infondato.

10.- Anzitutto infondato è il primo motivo che censura la sentenza nella parte in cui ha respinto il terzo motivo di ricorso originario, avente ad oggetto le ragioni del rigetto delle osservazioni alla variante.

Va in particolare rammentato che le società chiedevano: (i) il mantenimento dell’azzonamento originario come aree esistenti e di completamento D1; (ii) che nelle tavole allegate alla variante venisse indicata anche l’impronta in pianta del fabbricato e la relativa campitura; (iii) che venissero esclusi vincoli di qualsiasi natura atti ad inficiare il corretto esercizio delle attività svolte nel capannone; (iv) la qualificazione come “pubblica” del tratto di sede stradale di accesso al capannone per renderla sicura mediante illuminazione e asfaltatura.

Il Comune di Bernate Ticino aveva respinto le suddette osservazioni con la motivazione che: (i) l’area di proprietà è individuata come ‘tessuto prevalentemente produttivo’, in quanto la variante di PGT individua un solo tessuto, non esistendo più il citato tessuto ‘aree esistenti e di completamento D1’; (ii) la medesima impronta del fabbricato è già individuata nelle tavole cartografiche; la localizzazione degli edifici esistenti, qualora venga attivato un intervento edilizio sugli stessi, è definita da specifico rilievo in loco; (iii) la localizzazione di vincoli sovraordinati è indipendente dallo strumento urbanistico, il quale recepisce i medesimi nella cartografia di piano; si individua nel dettaglio un vincolo derivante dalla presenza dell’elettrodotto ad alta tensione, con relative fasce di rispetto […], specificando che nessun altro vincolo, oltre a quanto già individuato, è localizzato nell’area; (iv) infine, quanto alla qualificazione della strada di accesso come “pubblica”, si riteneva che le richieste non fossero “coerenti con i dettami e gli obiettivi della presente redigenda Variante al PGT, citati nella Deliberazione di avvio del procedimento”.

Ritiene quindi il Collegio che l’impugnata sentenza sia anzitutto corretta nella parte in cui ha rilevato che “ le ricorrenti non allegano in alcun modo quale sia l’interesse al mantenimento della precedente classificazione (si ripete, non più esistente), nemmeno operando un raffronto tra la disciplina previgente e quella attuale e allegando i profili di attuale lesione ”.

La tassonomia delle zone di piano presente nel P.G.T. del 2009 è stata oggetto, nella variante del 2017, di una mera semplificazione, con ‘accorpamento’ delle diverse zone in cui ricadono edifici produttivi.

L’art. 24 del Piano delle Regole ha mantenuto la medesima struttura e i medesimi contenuti regolatori. L’indice di utilizzazione fondiaria (Uf) nel 2009 era anzi pari a 0,54 mq/mc, mentre nella variante è passato a 0,60 mq/mc, con superamento del dispositivo perequativo che non aveva dato alcun risultato attuativo.

Ogni altro parametro, dal rapporto di copertura (rimasto al 65%), all’altezza massima (rimasta a 10 mt) sino alle distanze, alla disciplina delle pertinenze e delle tettorie per arrivare al rapporto di copertura, è rimasto immutato.

Se ne deduce quindi la genericità e, comunque sia, la infondatezza del motivo, posto che nessun profilo regolatorio significativo ha subito mutazioni penalizzanti per la parte privata, che ha solo allegato “ gli effetti negativi che la nuova classificazione avrà sulle sorti aziendali, sia sul piano economico che occupazionale, con ripercussioni sull’intero indotto relativo al settore della litografia ” (ricorso in appello, pagina 8), senza tuttavia fornire alcuna prova.

La sentenza va confermata anche nella parte in cui ha escluso che le parti private avessero un qualificato interesse al mantenimento delle previsioni pianificatorie previgenti, con conseguente insussistenza di un onere di motivazione rafforzata in capo al Comune.

La sentenza è corretta pure con riferimento ai profili attinenti alla rappresentazione grafica in pianta del fabbricato e alla campitura del medesimo.

Va infatti ribadito il principio, come correttamente affermato nella sentenza impugnata, che la mancata (o inesatta) rappresentazione di un fabbricato entro la cartografia di piano non ha alcuna conseguenza sul versante edilizio: in altre parole, lo stato di fatto di un lotto e lo stato legittimo di un fabbricato preesistente sono deducibili non già dalle tavole di piano, bensì dall’ultimo titolo edilizio che ha disciplinato le trasformazioni (v. l’art. 9-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380).

All’atto di una istanza edilizia in ampliamento dell’esistente, sarà infatti necessaria la produzione da parte del richiedente di un rilievo, mentre la tavola di piano avrà unicamente l’effetto di indicare la ricomprensione nel novero delle aree produttive, con rinvio al correlativo regime regolatorio dettato dall’art. 24 delle norme del Piano delle Regole.

È invece rimasta del tutto indimostrata l’asserzione secondo cui l’omessa rappresentazione dell’immobile nelle tavole costituirebbe per le società appellanti anche un pregiudizio di tipo economico, dal momento che essa rappresenterebbe una circostanza ostativa alla concessione di finanziamenti da parte degli istituti bancari e creditizi.

Opinando diversamente, peraltro, si finirebbe con l’imporre all’Amministrazione comunale, ogniqualvolta si accinga a ripianificare il proprio territorio, un onere non previsto da alcuna norma di legge, né di regolamento, comportante la redazione di analitici rilievi strumentali di ciascun fabbricato presente sul territorio.

L’unico dato che urbanisticamente rileva, infatti, è la ricomprensione del lotto interessato entro la zona riservata alla funzione produttiva, con attribuzione della residua capacità edificatoria.

Indimostrata, infine, è l’asserzione secondo cui lo stato di fatto delle proprietà di altri operatori concorrenti sarebbe stata, al contrario, correttamente rilevata, non essendo stati forniti riscontri a tal proposito.

La sentenza va confermata anche nella parte in cui ha affermato la genericità delle doglianze attinenti ai pretesi nuovi vincoli introdotti dalla variante, non essendo stati, gli stessi, specificati.

Lo stesso atto di appello è formulato in termini probabilistici e inattuali [“ emerge come vi siano alcuni aspetti non adeguatamente riportati dalla variante che possono avere dei riflessi in tema di vincoli (ad esempio la definizione della Rete Ecologica Comunale e le sue connessioni con la Rete Ecologica Regionale e la Rete Ecologica Provinciale, i varchi e corridoi ecologici) ”] e ammette che non sono state formulate precise censure al riguardo [“ Peraltro il loro recepimento in sede di approvazione non ha però permesso alla Immobiliare Dede di svolgere al riguardo alcuna verifica ed eventuale considerazione (rilevante anche alla luce di quanto avvenuto con il precedente tentativo di variante 2014 ove si faceva riferimento a varchi e corridoi ecologici che coinvolgevano direttamente il proprio immobile e soprattutto il capannone ivi esistente) ”], oltre a non considerare il fatto che il corridoio ecologico risaliva alla ben precedente variante, rimasta inoppugnata per quanto consta.

Infondata, infine, è pure la critica incentrata sulla classificazione della strada privata alla stregua di una strada pubblica, impingendo, la scelta se sottoporre o meno la viabilità esistente a procedimento di demanializzazione, nel merito dell’attività amministrativa.

Del resto, non grava sull’Amministrazione alcun obbligo di soddisfare le rivendicazioni del privato richiedente a fruire di una viabilità più comoda per raggiungere la propria azienda.

Trattasi, ha difatti adeguatamente spiegato l’Amministrazione, di una strada che serve unicamente i frontisti e che non riveste carattere di interesse pubblico, ragione per cui sarebbe anzi irragionevole e del tutto sproporzionato porre a carico della collettività gli ingenti costi di gestione e manutenzione.

11.- È poi infondato il secondo motivo di appello, ripropositivo del corrispondente secondo motivo di ricorso originario, con cui parte ricorrente insiste a dire che è illegittima la decisione di non procedere a ripubblicazione della variante, malgrado le modifiche intervenute.

Ritiene il Collegio che la sentenza impugnata sia corretta anche in tale parte, in quanto dà conto delle prescrizioni recepite in sede di approvazione della variante e illustra le ragioni per le quali, trattandosi di modifiche di dettaglio o a carattere puntuale, non sussistono le condizioni per la ripubblicazione. In particolare, viene chiarito che le modifiche non incidono sugli azzonamenti e sulla struttura complessiva del piano. Si tratta infatti di pareri obbligatori resi dagli Enti attributari della cura di interessi settoriali o titolari del potere di governo del territorio a scala provinciale e regionale, che non hanno in alcun modo determinato una incidenza ‘profonda’ sulla trama pianificatoria e sui contenuti regolativi della variante.

Siccome, infatti, nessun lotto è stato direttamente toccato dai recepimenti che hanno avuto ad oggetto norme di ordine generale e non specifiche situazioni territoriali, la ripubblicazione non avrebbe avuto alcun senso nell’ottica prospettica della ripresa dell’attività partecipativa dei privati titolari di lotti.

12.- Infine infondato è anche il terzo motivo di appello, posto che l’art. 13, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2005 prevede che il Consiglio comunale decida sulle osservazioni nel termine di novanta giorni, cosa che è effettivamente avvenuta nella fattispecie, mentre ha rinviato ad una seduta successiva solo perché non era ancora pervenuto il parere della Città metropolitana.

Una lettura costituzionalmente orientata della norma non può prescindere dal bilanciamento dei contrapposti interessi: da un lato, l’interesse a definire sollecitamente il procedimento a pena di inefficacia; dall’altro, l’interesse a conservare l’attività svolta.

In quest’ottica prospettica, deve ritenersi che la misura dell’inefficacia vada limitata ai soli casi in cui l’approvazione del P.G.T. non sia stata preceduta dalla decisione delle osservazioni presentate dagli interessati, mentre nel caso in cui, come quello che qui ricorre, la decisione sostanzialmente vi sia stata, e il differimento sia stato dovuto solo alla necessità di attendere il prescritto parere, l’attività già compiuta deve essere conservata, in armonia con la ratio legis della previsione.

Peraltro, non va sottaciuto che la Città metropolitana aveva interrotto il decorso del termine ad essa assegnato attraverso una richiesta di documentazione integrativa formulata in data 8 settembre 2016, a cui era seguita da parte del Comune la produzione documentale integrativa in data 17 ottobre 2016 e in data 15 novembre 2016.

Di conseguenza, essendo pervenuto il parere in data 2 febbraio 2017, il previsto termine è stato rispettato.

13.- In definitiva, l’appello va respinto.

14.- Le spese del giudizio sono liquidate come in dispositivo secondo la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna l’appellante a rifondere in favore del Comune appellato le spese del giudizio liquidate in complessivi euro 3.500,00, oltre spese generali, IVA e CPA se dovute come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF, Estensore

Silvia Martino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO