Pubblicato il 01/08/2025

N. 06852/2025REG.PROV.COLL.

N. 09785/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9785 del 2023, proposto da:
EM NO e RI IA DA, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonello Tornitore e Franca Femiano, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

contro

Comune di Gaeta, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Annamaria Rak, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, sezione prima, n. 247 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Nessuno presente per le parti nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, sezione prima, n. 247 in data 18 aprile 2023, con cui è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento del 30 marzo 2017 di diniego, ai sensi degli artt. 32, comma 27, lett. d), decreto legge 30 settembre 2003 n. 269, convertito dalla legge 24 novembre 2003 n. 326 e 3, comma 1, lett. b), legge regionale 8 novembre 2004 n. 12, del condono edilizio per opere abusive di nuova costruzione realizzate sul terreno, destinato a verde agricolo, distinto in catasto al foglio n. 23, particelle nn. 822-823, assunto dal comune di Gaeta al prot. n. 6315, prat. n. 19/b, del 13 febbraio 2004.

Il comune di Gaeta si è costituito nel presente grado di giudizio depositando memoria con cui ha chiesto la reiezione dell’appello.

In vista della trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie conclusive.

La parte appellante ha replicato con memoria depositata in data 17 giugno 2025.

Entrambe le parti, con separati atti, hanno chiesto la decisione della causa sugli scritti.

All’udienza pubblica dell’8 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Gli appellanti, comproprietari dell’immobile sito in Gaeta, località l’Erta, censito in catasto al foglio n. 23 particella 329, hanno presentato in data 13 febbraio 2004, istanza di condono edilizio ai sensi della legge n. 326 del 2003, acquisita dall’ente comunale con prot. n. 6315/2004.

In particolare, per il manufatto principale, ossia l’immobile ad uso abitativo, è stata presentata istanza di condono edilizio mentre per il locale di pertinenza da adibire a garage interrato è stata presentata istanza di accertamento di conformità ai sensi degli artt. 36 e 37 del testo unico dell’edilizia.

Nel corso del procedimento i richiedenti hanno depositato quanto indicato dal comune e hanno ottenuto, in data 4 gennaio 2008, il nulla osta da parte del servizio idrogeologico della provincia di Latina al rilascio della sanatoria.

In data 27 novembre 2015 il comune ha notificato il preavviso di diniego soltanto al sig. NO EM, il quale, sebbene il preavviso fosse privo dell’indicazione dei termini per presentare osservazioni, vi ha comunque provveduto.

Il comune di Gaeta, con nota del 30 marzo 2017, ha adottato il diniego di sanatoria, notificato agli appellanti in data 4 aprile 2017.

3. Il Tar del Lazio, sezione di Latina, dinanzi al quale il suddetto diniego è stato impugnato, ha respinto il ricorso in sintesi osservando che il provvedimento è legittimo in quanto il manufatto non è sanabile, trattandosi di abuso di tipo 1, realizzato in area sottoposta a vincolo idrogeologico, oltre che non conforme agli strumenti urbanistici essendo ubicato in area destinata a “verde agricolo”.

Di conseguenza ha affermato che le criticità nella comunicazione di avvio del procedimento di rigetto, evidenziate dai ricorrenti, non possono condurre all’annullamento del provvedimento.

4. L’appello è affidato agli stessi motivi formulati in primo grado.

Con il primo motivo gli appellanti lamentano che la mancata comunicazione del preavviso di rigetto alla sig.ra DA, che avrebbe leso il suo diritto di partecipare al procedimento, nel corso del quale avrebbe potuto segnalare tutto quanto è stato oggetto del successivo giudizio dinanzi al Tar.

Lamentano, altresì, che il comune non avrebbe tenuto conto delle osservazioni presentate dal NO, nonostante il preavviso di diniego non recasse l‘indicazione del termine per provvedervi.

Sostengono che il provvedimento di diniego avrebbe dovuto chiarire come fosse possibile che un vincolo inesistente all’epoca del rilascio del certificato di destinazione urbanistica (21 febbraio 2002) e della presentazione dell’istanza di condono potesse improvvisamente risultare apposto sul terreno dei ricorrenti soltanto nel 2015, dopo oltre 10 anni dall’istanza di sanatoria.

Con il secondo motivo contestano l’affermazione, contenuta in sentenza, secondo cui l’atto di diniego sarebbe plurimotivato, anzi ritengono che il provvedimento sarebbe privo di motivazione, limitandosi alla mera elencazione di norme « senza chiarire le ragioni per le quali si è ritenuta sussistente un’insanabilità assoluta in relazione a una particella che non ricade in area soggetta a vincolo idrogeologico, come confermato tanto dal Comune di Gaeta nel certificato di destinazione urbanistica, quanto dalla Provincia di Latina con il rilascio del ‘nulla osta’ » (così a pag. 11 dell’atto di appello).

Sostengono che non sussistesse alcun vincolo al momento della realizzazione delle opere e, in ogni caso, il vincolo non avrebbe potuto di per sé costituire ragione ostativa in presenza del nulla osta rilasciato dalla provincia di Latina.

Aggiungono che il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal comune di Gaeta in data 21 febbraio 2002 attestava l’insussistenza di vincoli ambientali così, a loro dire, confermando che le opere oggetto dell’istanza di condono erano state realizzate prima dell’apposizione del preteso vincolo idrogeologico.

Sostengono infine che, sempre secondo il suddetto certificato di destinazione urbanistica, l’area rientrante in “Verde agricolo” poteva essere interessata dalla realizzazione di “case unifamiliari isolate o plurifamiliari associate o in schiera”.

Con il terzo motivo sostengono che la sentenza si sarebbe basata sulle argomentazioni difensive del comune e non sul provvedimento il quale non avrebbe citato la non conformità delle opere alle prescrizioni urbanistiche.

5. L’appello è infondato.

Secondo ormai consolidata e maggioritaria giurisprudenza formatasi sulla normativa condonistica di cui al decreto legge n. 269 del 2003, dalla quale il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, il condono edilizio non è consentito se abbia ad oggetto “abusi maggiori” (cioè abusi riconducibili a quelli di cui alle tipologie 1, 2 e 3 della tabella allegata al decreto legge n. 269 del 2003) commessi in zona sottoposta a vincolo in data precedente: in tali situazioni, dunque, è inutile la richiesta del parere dell’autorità tutoria, posto che si versa in una situazione di divieto di condono stabilita dal legislatore (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 21 maggio 2025, n. 4379; 15 maggio 2025, n. 4178; 6 maggio 2025, n. 3861; 24 aprile 2025, n. 3560 e n. 3553; sez. VI, 27 novembre 2023, n. 10159).

Con riferimento alla normativa statale va rilevato che il comma 27, dell’art. 32 del d.l. 269 del 2003 (norma non toccata da alcuna pronuncia di incostituzionalità) dispone che « Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n.47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: … d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ».

Quanto alla normativa regionale, l’art. 3 della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004 (rubricato “Cause ostative alla sanatoria edilizia”) dispone: « Fermo restando quanto previsto dall'articolo 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e successive modifiche, dall'articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall'articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall'articolo 33 della l. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria: … b) le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ».

Relativamente alla suddetta disposizione devono essere richiamate le considerazioni cui è pervenuta la Corte costituzionale con la sentenza 30 luglio 2021, n. 181.

Quanto ai requisiti che devono sussistere per la condonabilità di un abuso la Corte costituzionale ha osservato che, analogamente a quanto avvenuto per il cosiddetto ‘secondo condono’ (previsto dall’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724), il legislatore ha costruito la disciplina del c.d. ‘terzo condono’, prevista dal d.l. n. 269 del 2003, facendo perno sulla normativa del c.d. ‘primo condono’, contenuta negli artt. 31 e seguenti della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e, in particolare, nei suoi artt. 32 e 33 (la cui disciplina è espressamente fatta salva dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito).

La Corte ha definito il condono come un istituto «“a carattere contingente e del tutto eccezionale” (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995), ammissibile solo “negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale” (sentenza n. 369 del 1988), dovendo in altre parole “trovare giustificazione in un principio di ragionevolezza” (sentenza n. 427 del 1995) » (sentenza n. 196 del 2004).

Sull’ambito oggettivo di applicazione del c.d. ‘terzo condono’ (che era stato già definito nella sentenza n. 196 del 2004), la Corte ha confermato che costituiscono vincoli preclusivi della sanatoria anche quelli che non comportano l’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) e che «il condono di cui al d.l. n. 269 del 2003 è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali “si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985” (sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) » (sentenza n. 225 del 2012).

La Corte ha quindi da una parte rilevato il carattere sicuramente più restrittivo del c.d. ‘terzo condono’, rispetto ai precedenti, in ragione dell’effetto ostativo alla sanatoria anche dei vincoli che comportano inedificabilità relativa; dall’altra ha posto in luce il significativo ruolo riconosciuto al legislatore regionale, al quale – ferma restando la preclusione “all’ampliamento” degli spazi applicativi del condono – è assegnato il delicato compito di « rafforzare la più attenta e specifica considerazione di […] interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio » (sentenza n. 208 del 2019).

In questo quadro si colloca, secondo la Corte, la scelta del legislatore regionale del Lazio, il quale, prevedendo che anche il vincolo sopravvenuto determini la non condonabilità dell’opera abusiva (art. 3, comma 1, lettera b, legge regionale Lazio n. 12 del 2004 recante “Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi”), ha adottato un regime certamente più restrittivo di quello previsto dalla normativa statale. Quest’ultima non dispone, infatti, la non condonabilità in caso di vincolo sopravvenuto.

Afferma la sentenza in rassegna che il legislatore regionale del Lazio, assegnando ai vincoli sopravvenuti l’effetto di rendere non condonabile l’opera abusiva, ha introdotto dunque una condizione ostativa ulteriore rispetto a quelle previste dalla normativa statale susseguitasi nel tempo, pertanto ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, nella parte in cui non consente il condono delle opere abusive realizzate anche prima dell’apposizione di un vincolo imposto sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali. Introducendo un regime più rigoroso di quello disegnato dalla normativa statale, il legislatore regionale del Lazio non ha oltrepassato il limite costituito dal principio di ragionevolezza.

Precisa la Corte che il legislatore regionale non può ampliare i limiti applicativi della sanatoria, né allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato ma può introdurre una disciplina più restrittiva di quella statale, nell’esercizio delle competenze in materia di governo del territorio, e quindi anche a proteggere meglio gli anzidetti valori (Corte cost. 30 luglio 2021, n. 181).

Sul punto per completezza va ricordato che, da ultimo, l'art. 1, comma 1, della legge regionale 26 luglio 2024, n. 12, ha modificato la lettera b) della norma in rassegna, eliminando l’inciso « anche prima della apposizione del vincolo » e la disciplina transitoria di cui all’art. 2 della stessa legge dispone che la modifica trova applicazione ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore della legge: nel caso di specie, trattandosi di “procedimento” ormai definito, l’ ius superveniens è comunque influente.

Quanto precede depone per l’infondatezza sia della doglianza con cui la parte appellante lamenta la mancata considerazione dell’intervenuto rilascio del parere favorevole da parte dell’autorità preposta al vincolo nonché della mancata menzione del vincolo nel certificato di destinazione urbanistica del 2002, sia della tesi secondo cui le opere sarebbero sanabili in quanto il vincolo risulterebbe apposto dopo la realizzazione delle stesse: come già visto la legge regionale del Lazio, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale, ha previsto un regime più restrittivo.

Anche la giurisprudenza più risalente (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2016, n. 1664; 23 febbraio 2016, n. 735; 18 maggio 2015, n. 2518) ha costantemente affermato che, ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d) del decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003, convertito nella legge n. 326 del 24 novembre 2003, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni, siano opere minori senza aumento di superficie e volume.

Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 24 aprile 2025, n. 3550).

La Corte di cassazione ha confermato tale impostazione, chiarendo come non siano in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive non “minori” del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (cfr. Cass. pen. sez. III, 20 maggio 2016, n. 40676).

In definitiva il diniego di condono, nel caso di specie, ha assunto la natura di provvedimento del tutto vincolato, stante la rilevata non sanabilità dell’abuso in ragione dei vincoli esistenti: provvedimento che dunque non necessitava di una motivazione particolarmente articolata (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 17 giugno 2025, n. 5279).

Da ciò discende l’infondatezza della censura con cui la parte si duole che il comune non abbia riscontrato le osservazioni procedimentali; invero va affermata l’irrilevanza dell’apporto procedimentale di parte il quale, comunque, non avrebbe potuto sortire l’effetto sperato, ossia l’adozione di un provvedimento di contenuto favorevole.

Per analoghe ragioni è ininfluente la censura di illegittimità del diniego per omessa comunicazione dei motivi ostativi anche alla comproprietaria, dal momento che qualunque apporto procedimentale (del quale la parte appellante non ha neanche allegato l’eventuale contenuto in ipotesi decisivo) non avrebbe potuto condurre ad un provvedimento diverso.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

8. Le spese del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate tenuto conto della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO