Pubblicato il 21/05/2025

N. 04379/2025REG.PROV.COLL.

N. 09673/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9673 del 2023, proposto da:
IN GI e IN PA, entrambi in proprio e in qualità di eredi di IL AR NI, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Di Vincenzo, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

contro

Comune di Positano, non costituito in giudizio;
Ministero della cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

ET IN, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, sezione seconda, n. 809/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Udito, nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025, l’avvocato Antonio Di Vincenzo;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. GI IN, in proprio e nella qualità di coniuge-erede della sig.ra AR NI IL, deceduta in corso di causa il 13 novembre 2022, e la signora PA IN, nella qualità di figlia - erede della stessa, hanno impugnato la sentenza del Tar Campania, sezione staccata di Salerno, sezione seconda, n. 809 in data 12 aprile 2023, con cui sono stati definiti e respinti i ricorsi riuniti n. 12 del 2021 e n. 103 del 2021, proposti per l’annullamento del provvedimento del comune di Positano prot. n 10274 del 20 agosto 2020, avente ad oggetto il diniego di condono edilizio e la contestuale ingiunzione di demolizione dei manufatti abusivi siti in Positano, via Guglielmo Marconi n. 95.

Il comune appellato non si è costituito nel presente grado di giudizio; si è invece costituito con atto di stile il Ministero della cultura.

Con ordinanza n. 190 del 18 gennaio 2024 è stata accolta l’istanza di sospensione dell’esecutorietà della sentenza impugnata soltanto in ragione del periculum in mora .

Con successiva ordinanza n. 7524 dell’11 settembre 2024 è stata dichiarata l’interruzione del processo, ai sensi degli articoli 79, comma 2, e 39 c.p.a. nonché dell’art. 300 c.p.c., stante l’intervenuto decesso di IN GI, comunicato dal difensore.

In data 6 dicembre 2024 la sig.ra PA IN, ormai unica erede, si è costituita in riassunzione per la prosecuzione del giudizio facendo proprie le argomentazioni difensive già svolte.

In data 7 gennaio 2025 il Ministero della cultura ha depositato documentazione relativa ai fatti di causa.

In assenza di ulteriori scritti difensivi la causa è stata chiamata per la trattazione all’udienza pubblica del 6 maggio 2025.

Nel corso della discussione il difensore degli appellanti ha chiesto un rinvio della decisione, onde consentire alla sua assistita di proporre al comune la definizione degli abusi esistenti alla luce della normativa sopravvenuta (cd. decreto “salva casa”).

All’esito la causa è stata trattenuta per la decisione anche sulla predetta istanza di parte appellante.

2. Con due ricorsi “gemelli” in primo grado i coniugi IN GI e IL AR NI hanno impugnato, unitamente ad una nutrita serie di risalenti ordinanze di demolizione, il provvedimento del 20 agosto 2020, prot. n. 10274, col quale il responsabile dell’area tecnica edilizia privata del comune di Positano ha rigettato le istanze di sanatoria ex artt. 31 e seguenti della legge n. 47 del 1985 (c.d. primo condono) del 25 marzo 1986 (pratiche n. 135/85 e n. 137/85), nonché le istanze di sanatoria ex art. 39 della legge n. 724 del 1994 (c.d. secondo condono) del 27 febbraio 1995 (prot. n. 1416 e n. 1424; pratiche n. 111/94 e n. 579/1994) ed ha contestualmente ingiunto la demolizione di tutte le opere abusive.

Gli abusi non sanati, dei quali è stata ingiunta la demolizione, sono stati eseguiti presso il compendio immobiliare, in comproprietà dei suddetti coniugi, ubicato in Positano, via Guglielmo Marconi, n. 95, censito in catasto al foglio 5, particelle 1614, 1615, 1616, 1617, 1618, 1143 (ex particelle 1084, 1085, 1086, 1174, 1175), ricadente in zona classificata 2 – “Tutela degli insediamenti antichi accentrati” dal piano urbanistico territoriale dell'area sorrentino-amalfitana, approvato con legge regionale della Campania n. 35 del 1987, nonché in zona di “rispetto ambientale” ai sensi del vigente piano regolatore generale di Positano ed assoggettata a vincolo paesaggistico ai sensi del decreto ministeriale 23 gennaio 1954.

Gli abusi consistono: a) quanto alla pratica n. 135/85, nella realizzazione, in totale difformità dalla licenza edilizia n. 195 dell’8 aprile 1969, di un'unità immobiliare a destinazione residenziale, articolata su due livelli (piano primo e secondo sottostrada, lato est), per una superficie utile di mq 134,55; b) quanto alla pratica n. 137/85, nella realizzazione di un’unità immobiliare a destinazione residenziale, articolata su due livelli (piano primo e secondo sottostrada, lato est), per una superficie utile di mq 145,51; c) quanto alla pratica n. 111/94, nell’ampliamento in corrispondenza del secondo piano sottostrada dell’unità immobiliare sub lett. a, per una superficie complessivamente pari a mq 24, corrispondente ai locali pranzo, cucina, ripostiglio e vano scala; d) quanto alla pratica n. 579/1994, nell’ampliamento in corrispondenza del primo piano sottostrada dell’unità immobiliare sub lett. b, per una superficie complessivamente pari a mq 42,04, corrispondente ai locali ingresso, salotto e bagno, oltre all’ampliamento dell’antistante terrazzo.

Il diniego di condono si fonda, oltre che sulla insufficiente dimostrazione della titolarità dell’area di sedime, essenzialmente sul rilievo che, alla luce delle svariate ingiunzioni demolitorie nel tempo succedutesi con riferimento al compendio immobiliare de quo , le opere abusive sottoposte a sanatoria avevano subìto rilevanti, protratte e sistematiche trasformazioni plano-volumetriche e morfologiche all’indomani dello spirare dei termini di ultimazione fissati dagli artt. 31, comma 1, della l. n. 47 del 1985 (1° ottobre 1983) e 39, comma 1, della l. n. 724 del 1994 (31 dicembre 1993), le quali avevano dato luogo ad una edificazione incompatibile col divieto di nuove costruzioni sancito dallo strumento urbanistico generale nella zona di “rispetto ambientale”.

In particolare il comune specifica che: a) quanto alle pratiche n. 135/85 e n. 111/94, le opere abusive assoggettate al primo condono risultavano cronologicamente posteriori al termine di ultimazione fissato dall’art. 31, comma 1, della l. n. 47 del 1985 (così come emergente dalle riproduzioni fotografiche in sede di sopralluogo del 25 settembre 1985), mentre le opere abusive sottoposte al secondo condono risultavano non ancora funzionali, rifinite e abitabili (così come emergente dalla nota dell’ufficio tecnico comunale prot. n. 3735 del 6 giugno 1994); b) quanto alle pratiche n. 137/85 e n. 579/94, le opere abusive assoggettate al primo condono risultavano cronologicamente posteriori al termine di ultimazione fissato dall’art. 31, comma 1, della l. n. 47 del 1985 (così come emergente dalle riproduzioni fotografiche in sede di sopralluogo del 25 settembre 1985), mentre le opere abusive sottoposte al secondo condono risultavano aver subito ex post un frazionamento in due unità abitative al secondo piano sottostrada e una fusione in una sola unità abitativa al primo piano sottostrada, restando, per di più, preclusa la chiara individuazione delle superfici non residenziali.

Stante il diniego di condono il comune, con contestuale ordinanza n. 45 del 20 agosto 2020, ha ingiunto la demolizione dell’intero compendio immobiliare ubicato in Positano, via Guglielmo Marconi, n. 95, censito in catasto al foglio 5, particelle 1614, 1615, 1616, 1617, 1618, 1143.

3. Il Tar Campania, sede di Salerno, dopo averli riuniti per connessione oggettiva e soggettiva, ha respinto entrambi i ricorsi osservando in sintesi che:

- gli abusi vanno considerati nel loro complesso, ossia nella loro imprescindibile correlazione con la susseguente serie continuativa, progressiva ed organica di interventi aventi significativa consistenza, volta a trasformare, sino a stravolgerne l’assetto, l’edificio ab origine progettato e legittimato (giusta licenza edilizia n. 195 dell’8 aprile 1969), nonché rappresentato nelle anzidette istanze di sanatoria del 25 marzo 1986 e del 27 febbraio 1995, in un organismo edilizio totalmente diverso (quale conclusivamente riveniente dal frazionamento in due unità abitative al secondo piano sottostrada e dalla fusione in una sola unità abitativa al primo piano sottostrada), sia per consistenza plano-volumetrica (in conseguenza dell’aumento di superficie e di cubatura) sia per caratteristiche morfologiche (in conseguenza della modifica della sagoma e dei prospetti) e funzionali (in conseguenza della proliferazione dei locali abitativi), implicanti un significativo aggravio del carico urbanistico;

- che in presenza di illeciti edilizi non sanati, gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché, salva l’attivazione della procedura di cui all’art. 35, comma 14, della l. n. 47 del 1985, non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, in mancanza di sanatoria, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del comune di ordinarne la demolizione;

- che nel caso di specie è stata realizzata una “congerie inestricabile” di abusi tale da rendere non più identificabili le opere di cui è stato chiesto il condono né è stata dimostrata la risalenza degli interventi a date antecedenti alle scadenze fissate dalle singole leggi condonistiche;

- che la riscontrata insussistenza della condizione pregiudiziale di sanabilità e di individuabilità degli abusi assoggettati a condono e di osservanza dei termini di ultimazione ex artt. 31, comma 1, della l. n. 47 del 1985 e 39, comma 1, della l. n. 724 del 1994, ha reso superfluo l’accertamento di merito paesaggistico spettante all’autorità tutoria statale;

- che il richiamo ai numerosi altri provvedimenti repressivo-ripristinatori da parte del comune dimostra il rilevante quadro di trasformazioni edilizie abusive a monte e, soprattutto, a valle della presentazione delle menzionate istanze di sanatoria del 25 marzo 1986 e del 27 febbraio 1995;

- che non è illegittima l’adozione contestuale del provvedimento di diniego del condono e dell’ordinanza di demolizione che è atto consequenziale e vincolato.

4. Non condividendo la sentenza, gli appellanti (ora processualmente sostituiti dalla unica subentrante erede) l’hanno impugnata articolando quattro motivi con i quali, in sintesi, riproducono le censure formulate in primo grado.

4.1. Con il primo motivo lamentano che il giudice di primo grado avrebbe fatto proprio quanto riportato nell’atto impugnato che è « sicuramente corrispondente al vero » (così a pag. 15 dell’appello) ma sostengono che la complessità della situazione avrebbe dovuto indurre il giudicante a valutare attentamente ogni comportamento e/o atto del comune, in punto di imparzialità e buon andamento e a tener conto della relazione tecnica del consulente di parte che, oltre ad evidenziare le carenze di istruttoria e di motivazione dei vari provvedimenti del comune, riporterebbe “fedelmente” la planimetria dei luoghi e identificherebbe gli interventi effettuati riconducibili alle domande di condono.

Sostengono che dalla relazione emergerebbe che gli interventi effettuati sarebbero scindibili e considerabili singolarmente, sì da consentire una precisa istruttoria delle pratiche di condono.

Affermano che il Tar sarebbe incorso in una svista atteso che a datare le opere tra il 25 settembre 1985 e il 1992 sarebbe stato il tecnico del comune e non già i ricorrenti.

In definitiva il provvedimento impugnato in primo grado sarebbe immotivato.

4.2. Con il secondo motivo lamentano che il Tar, trincerandosi dietro la natura di atto plurimotivato del provvedimento impugnato, non abbia esaminato le ulteriori censure riguardanti la mancata acquisizione del parere dell’autorità tutoria e i requisiti di sanabilità degli abusi fissati dall’ art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269 del 2003.

4.3. Con il terzo motivo censurano il rigetto del motivo di violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, formulato in ragione dell’ordinanza di demolizione contestualmente al diniego di sanatoria.

4.4. Con il quarto motivo lamentano:

- la violazione del principio di proporzionalità atteso che con l’atto impugnato è stata ordinanza la demolizione dell’intero immobile, ivi compresa la parte (originaria) che sarebbe legittima in quanto edificata in forza dei titoli rilasciati;

- la violazione del principio dell’affidamento in quanto, se è pur vero che il decorso del tempo non deve ingenerare nel soggetto alcun affidamento, trattandosi di illecito edilizio, è anche vero che l’inerzia dell’amministrazione nell’istruire le pratiche di condono (ben 37 anni dalla prima domanda), comunque farebbe sorgere l’affidamento che sia ormai tutto “regolarizzato”.

5. Devono essere riportati i fatti di causa come descritti dalla parte appellante.

Il sig. IN ottenne la licenza edilizia n. 1531/1965, rilasciata dalla Soprintendenza ai Monumenti di Napoli, per la realizzazione di una abitazione sulla particella n. 62/c (che ora corrisponde alla n. 1174 sub 1, foglio 5 del nuovo catasto edilizio urbano del comune di Positano), nonché la licenza edilizia n. 195/1969 per la realizzazione di una abitazione sulla particella n. 62/b, d ed f (che corrisponde alla n. 1174 sub 2 del foglio n. 5).

Durante la realizzazione dei fabbricati, nel prosieguo degli anni, venivano realizzate opere in difformità ai predetti titoli e, pertanto, il comune di Positano emetteva ordinanze di sospensione dei lavori (n. 31 del 13 agosto 1974, n. 32 del 16 agosto 1974 e n. 39 del 4 settembre 1974).

I coniugi IN, come documenterebbero i rilievi fotografici in atti, provvedevano, a loro cura e spese, alla demolizione delle opere di cui alle predette ordinanze, mentre per ulteriori opere eseguite in difformità presentavano, in data 25 marzo 1986, due istanze di condono ex lege n. 47 del 1985, rispettivamente n. 135/1986 a nome di GI IN e n. 137/1986, a nome di AR NI IL.

Dopo la presentazione delle suddette istanze il comune di Positano emanava l’ordinanza di demolizione n. 15 del 7 aprile 1989, che veniva annullata dal Tar Campania, sezione di Salerno, con sentenza n. 2692 del 2009 (passata in giudicato), in quanto emanata in data successiva alla presentazione di richiesta di condono.

Il sig. IN, dopo aver presentato le domande di condono, dichiarava, ai sensi dell’art. 35, comma 8, della legge n. 47 del 1985, che avrebbe completato le opere indicate nelle domande e, in tal senso, depositava, in data 28 luglio 1993, perizia giurata.

Dopo le istanze di condono del 1986 il comune emanava una serie di ingiunzioni di demolizione (n. 16 del 7 aprile 1989, n. 81 del 25 settembre 1992, n. 53 del 29 giugno 1993, n. 88 del 16 novembre 1993, n. 30 del 9 maggio 1994, n. 39 e n. 40 del 6 giugno 1994): tali ordinanze sarebbero “inefficaci” in quanto affette dal “vizio” rilevato dal Tar con la sentenza n. 2692 del 2009, ossia per assenza di preventiva determinazione sulle istanze di condono.

I signori IN-IL, per le opere contestate con le richiamate ordinanze, presentavano, in data 27 febbraio 1995, altre due istanze di condono ai sensi della legge n. 724 del 1994, rispettivamente la n. 111/94 il sig. IN e la n 574/94 la sig.ra IL.

Il comune di Positano, tuttavia, proseguiva nell’emanazione di ordinanze di sospensione lavori e di ordinanze di demolizione (ordinanza n. 99/95, ordinanza n. 20/01, ordinanza di sospensione lavori n. 20/07, ordinanza ingiunzione n. 37/08, ordinanza n. 16/08, ordinanza di sospensione lavori n. 78 /11), sempre senza pronunciarsi prima sulle istanze di condono.

Solo nell’agosto 2016 veniva richiesto dall’amministrazione un’integrazione documentale alle pratiche di condono pendenti e, pertanto, veniva immediatamente presentato dal sig. IN un progetto di riqualificazione e/o ripristino.

Tuttavia, nel successivo mese di settembre, il comune notificava ordinanza di demolizione n. 35/16, comunicando alle parti che, solo dopo la demolizione delle opere abusive e la trasmissione di nuova integrazione documentale, si sarebbe proceduto all’istruttoria delle richieste di condono edilizio.

Detta ordinanza è stata impugnata innanzi al Tar Campania, sezione di Salerno, con ricorso n. 1941 del 2016 che l’appellante afferma essere tutt’ora pendente ma che, in realtà, risulta definito con sentenza di accoglimento 23 aprile 2021, n. 1036 (in cui si dà atto che il provvedimento è superato dalla successiva ordinanza di demolizione del 20 agosto 2020, avente ad oggetto l’intero immobile di proprietà del ricorrente e, quindi, anche i singoli abusi edilizi, atomisticamente considerati, ma si ritiene perdurante l’interesse alla decisione in considerazione delle conseguenze di natura sanzionatoria derivanti dall’accertata inottemperanza all’ordine demolitorio, consistenti nell’irrogazione della sanzione pecuniaria di € 20.000,00, oggetto del gravame per motivi aggiunti).

Con il provvedimento prot. n 10274 del 20 agosto 2020, dopo aver richiamato tutte le ordinanze emanate (anche quelle annullate e/o sub judice ), il comune rigettava tutte e quattro le domande di condono con contestuale ordinanza di demolizione n. 45 del 20 agosto 2020, ingiungendo il ripristino dei luoghi.

6. Chiariti i fatti di causa, il Collegio preliminarmente ritiene di non accogliere l’istanza di rinvio della discussione formulata in udienza atteso che la definizione della presente causa, che risulta matura per la decisione, non preclude alla parte di presentare comunque al comune ulteriori istanze, alla luce della normativa sopravvenuta, per poter “salvare” le opere abusive delle quali è stata ingiunta la demolizione.

7. L’appello, i cui motivi verranno esaminati secondo l’ordine logico, è infondato.

Dalla narrativa riportata dalla parte appellante emergono le seguenti circostanze di fatto:

- sono stati eseguiti una serie di abusi, consistenti in opere di ampliamento (abusi cd. di tipo 1), sia in difformità dai titoli rilasciati, sia in totale assenza di titolo;

- le uniche ordinanze di demolizione annullate sono la n. 15 del 7 aprile 1989 (sentenza del Tar Campania, sezione di Salerno, n. 2692 del 2009) e la n. 35 del 2016 (sentenza dello stesso Tar 23 aprile 2021, n. 1036);

- non risultano impugnate e, dunque, sono ormai definitive le ordinanze di demolizione: n. 16 del 7 aprile 1989, n. 81 del 25 settembre 1992, n. 53 del 29 giugno 1993, n. 88 del 16 novembre 1993, n. 30 del 9 maggio 1994, n. 39 e n. 40 del 6 giugno 1994;

- parimenti non impugnate e, perciò, definitive, sono le ordinanze di demolizione n. 99 del 10 agosto 1995, n. 20 del 20 febbraio 2001, n. 16 del 21 febbraio 2008 e n. 37 del 6 maggio 2008 nonché le ordinanze di sospensione lavori n. 20 del 19 marzo 2007 e n. 78 del 27 dicembre 2011 (si precisa che i suddetti provvedimenti non risultano depositati in atti ma i relativi estremi e contenuti sono ricavabili dalla narrativa di parte appellante e dal testo del provvedimento impugnato in primo grado).

8. Osserva il Collegio che, sulla base dei dati riportati, è possibile trarre una prima dirimente conclusione, ossia che sull’immobile sono stati realizzati, (di volta in volta) dopo la presentazione delle quattro istanze di condono, una serie complessa e progressiva di abusi che ne hanno alterato completamente la fisionomia dando luogo ad un complesso immobiliare totalmente diverso sia da quello inizialmente assentito, sia da quello dichiarato nelle prime due istanze di condono, sia infine da quello dichiarato nelle successive due istanze di condono.

Tutte le opere successive risultano eseguite su un immobile già di per sé abusivo non essendovi peraltro traccia in atti della dichiarazione del sig. IN di completamento, ai sensi dell’art. 35, comma 8, della legge n. 47 del 1985, che avrebbe comunque in ipotesi riguardato solo (tutte o parte delle) opere di cui alle prime due istanze di condono.

Sul punto, infatti, il Tar ha condivisibilmente rilevato che i ricorrenti si sono limitati ad asserire genericamente ed ellitticamente di aver presentato il 28 luglio 1993 una perizia giurata inerente ai lavori di completamento degli abusi sottoposti a condono: tale circostanza non risulta provata, non essendo infatti reperibile negli atti di causa la suddetta perizia giurata.

La sentenza impugnata va, pertanto, confermata nella parte in cui richiama il consolidato principio per il quale, in presenza di illeciti edilizi non sanati, gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, in mancanza di sanatoria, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del comune di ordinarne la demolizione (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2025, n. 2115; sez. VII, 17 dicembre 2024, n. 10139; sez. VI, 6 febbraio 2024, n. 1201; sez. VII, 18 agosto 2023, n. 7826).

Le circostanze di fatto evidenziate, inoltre, depongono per l’infondatezza del quarto motivo nella parte in cui l’appellante lamenta la lesione dell’affidamento ingenerato, a suo dire, dal ritardo con il quale l’amministrazione ha provveduto sulle istanze di condono.

Ciò in quanto le numerose ordinanze inibitorie e demolitorie adottate negli anni dal comune (peraltro non impugnate) hanno reso edotte le due parti, originarie istanti, della conclamata abusività delle opere, con conseguente esclusione della formazione, per fino in astratto, di un qualsivoglia affidamento sulla condonabilità delle stesse.

9. Risulta, inoltre, che il coacervo di abusi per cui è causa è stato realizzato in area che, come riportato nel provvedimento impugnato in primo grado:

- è sottoposta (come tutto il territorio comunale) a vincolo ambientale di cui al decreto ministeriale 23 gennaio 1954;

- ricade in “zona di rispetto ambientale” di cui al vigente piano regolatore generale;

- ricade in zona territoriale 2 del piano urbanistico territoriale “tutela degli insediamenti antichi accentrati”;

- ricade all’interno della fascia di rispetto stradale;

- ricade in parte in area demaniale.

La parte appellante non si è soffermata sul dirimente profilo, evidenziato nell’ordine di demolizione e nel presupposto diniego di condono, per cui gli abusi contestati consistono in massima parte in ampliamenti e nuove costruzioni realizzati in zona sottoposta a vincolo, come tali non sanabili ai sensi dell’art. 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.

Peraltro la giurisprudenza costante, formatasi sulla normativa condonistica di cui al decreto legge n. 269 del 2003, ha costantemente affermato che il condono edilizio non è consentito se abbia ad oggetto “abusi maggiori” (cioè abusi riconducibili a quelli di cui alle tipologie 1, 2 e 3 della tabella allegata al decreto legge n. 269 del 2003) commessi in zona sottoposta a vincolo in data precedente: in tali situazioni, dunque, è inutile la richiesta del parere di compatibilità paesaggistica, posto che si versa in una situazione di divieto di condono stabilita dal legislatore (cfr. fra le tante: Cons. Stato, sez. VI, 27 novembre 2023, n. 10159).

Il che depone per l’infondatezza del secondo motivo nella parte in cui l’appellante lamenta il mancato esame, da parte del Tar, delle ulteriori censure riguardanti i requisiti di sanabilità degli abusi fissati dall’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269 del 2003 e lo dequota nella parte in cui l’appellante lamenta il mancato esame delle censure riguardanti l’omessa acquisizione del parere dell’autorità tutoria che, come visto, sarebbe stato del tutto superfluo.

10. Con il primo motivo la parte appellante invoca ripetutamente la relazione di parte depositata fin dal primo grado dalla quale, a suo dire, risulterebbero evidenziate le carenze istruttorie e motivazionali dei “vari provvedimenti” del comune, atteso che la stessa riporterebbe in modo fedele la planimetria dei luoghi e identificherebbe gli interventi effettuati riconducibili alle domande di condono.

Sostiene inoltre che dalla relazione emergerebbe che gli interventi effettuati sarebbero scindibili e considerabili singolarmente, sì da consentire una precisa istruttoria delle pratiche di condono.

Quindi lamenta che la complessità della situazione avrebbe dovuto indurre il giudicante a valutare attentamente ogni comportamento e/o atto del comune, in punto di imparzialità e buon andamento.

10.1. Il motivo è nel complesso infondato.

Innanzitutto va rilevato che è la stessa parte ricorrente a dover ammettere che quanto riportato nell’atto impugnato è « sicuramente corrispondente al vero », sicché perde di rilievo la doglianza per la quale il giudice di primo grado avrebbe errato limitandosi a fare proprio il contenuto in fatto dell’atto impugnato.

10.1.1. Ciò posto, non ha fondamento la pretesa di parte appellante secondo cui gli interventi effettuati sarebbero scindibili e considerabili singolarmente, sì da consentire una precisa istruttoria delle pratiche di condono.

In proposito il Tar ha osservato che « il perimetro del compendio di abusi delimitante l’oggetto delle pratiche di condono n. 135/85, n. 137/85, n. 111/94 e n. 579/94 finisce inevitabilmente per dissolversi nella congerie di ulteriori abusi a questi ultimi sovrappostisi, nonché, quindi, per abbandonare ad un livello di inestricabile e irreparabile indeterminatezza probatoria i singoli profili di censura volti ad attrarre al contenuto delle anzidette pratiche di condono le opere reputate da esse esulanti dall’amministrazione comunale ».

La riportata argomentazione è pienamente condivisibile.

È sufficiente osservare che il comune ha dato atto, indicandone gli estremi, di più di venti provvedimenti (ordinanze di sospensione lavori, ordinanze di demolizione, ordinanze contingibili e sopralluoghi) adottati fra il 1974 e il 2018 con riferimento agli abusi commessi sull’immobile per cui è causa.

Dall’oggetto e dai contenuti dei suddetti provvedimenti, per come riportati nel corpo dell’ordinanza del 20 agosto 2020, è agevole ricavare come, diversamente da quanto opina la parte appellante, gli abusi siano di volta in volta intervenuti su opere già accertate come abusive e si siano susseguiti nella totale noncuranza dei numerosissimi provvedimenti inibitori e ripristinatori adottati da comune, finendo con il creare non soltanto una serie di nuovi volumi ma, viepiù, un organismo edilizio complesso nel quale non sono più distinguibili né le opere inizialmente assentite, né quelle dichiarate in occasione dei due gruppi di domande di condono.

Per giurisprudenza costante la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate: l'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 ottobre 2023, n. 9052).

Invero, il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall'insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico e nelle reciproche interazioni (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 2 aprile 2024, n. 2990; 25 agosto 2023, n. 7939).

10.1.2. Anche la pretesa secondo cui dalla relazione sarebbe ricavabile la progressione delle opere e quindi la datazione delle stesse, non può trovare accoglimento.

Invero la relazione più che in una puntuale dimostrazione dell’epoca di realizzazione degli abusi, si risolve in una contestazione degli assunti del comune (ripetutamente si obietta che “tale cosa non può in alcun modo essere affermata”), per di più effettuata con formula dubitativa o negativa.

Correttamente nella sentenza impugnata, pertanto, è stato affermato che l'onere probatorio in ordine all'epoca di realizzazione degli abusi grava sul privato interessato, trovando ciò fondamento nella evidenza che solo il privato può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone e dunque in applicazione del principio di vicinanza della prova) inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione degli interventi (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 8 novembre 2023, n. 9612).

Gli elementi indiziari e dubitativi forniti nella relazione tecnica al fine di sostenere la realizzazione degli innumerevoli interventi in epoche antecedenti alle date di scadenza del primo e del secondo condono, risultano del tutto insufficienti, dovendo la prova essere rigorosa e fondarsi su documentazione certa, pienamente attendibile, univoca e oggettivamente verificabile (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2020, n. 2524).

Nessuna delle osservazioni e delle allegazioni contenute nella relazione tecnica riveste i connotati della rilevanza e non equivocità, a fronte, viceversa, di una puntuale descrizione delle opere abusive eseguite su un immobile già di per sé abusivo, ricavabile dalla cronologia dei provvedimenti repressivi adottati dal comune.

Né è ravvisabile la presunta svista in cui sarebbe incorso il Tar relativamente alla circostanza che, a datare le opere tra il 25 settembre 1985 e il 1992, sarebbe stato il tecnico del comune e non già i ricorrenti, dal momento che il primo giudice si è limitato a riportare (pedissequamente) i dati ricavabili dal provvedimento impugnato.

11. Alla accertata correttezza del provvedimento di reiezione delle istanze di condono e della conclamata abusività delle opere realizzate, consegue la piena legittimità dell’ordine di demolizione, che è atto doveroso e a contenuto vincolato.

È infondata la tesi secondo cui l’ordine di demolizione difetterebbe del requisito della proporzionalità nella misura in cui ha ordinato la demolizione dell’intero edificio ivi compresa la parte assistita dai titoli originari.

Ciò per un duplice ordine di ragioni: la prima è di mero fatto e discende dal dato, fin qui più volte posto in luce, che la congerie di abusi è tale da non rendere più riconoscibile quale sarebbe la parte inizialmente assistita, essendo venuto ad esistenza un organismo edilizio totalmente diverso per dimensioni, morfologia e volumi; la seconda è quella evidenziata dal Tar, secondo cui la natura vincolata del provvedimento esclude in radice la necessità di ponderare l’interesse del privato al mantenimento del manufatto e di valutare la proporzionalità del provvedimento.

L'ordine di demolizione di un abuso edilizio, essendo una conseguenza dell'accertamento dell'illegalità delle opere edilizie, rappresenta un atto obbligatorio di carattere sanzionatorio per la violazione delle norme urbanistiche.

Si tratta di una misura dovuta, che segue un procedimento vincolato, rigidamente disciplinato dalla legge, che non richiede né particolari garanzie procedimentali né un onere di ulteriore motivazione circa l'impossibilità di disarticolare la risposta sanzionatoria in relazione alle molteplici opere edilizie abusive.

Correttamente dunque l'amministrazione non ha operato una distinzione delle opere realizzate « poiché l'unitario pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio presuppone una visione parimenti unitaria dell'intervento, che non consente di segmentarlo in più parti per negarne l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria » (Cons. Stato, sez. VI, 5 luglio 2024, n. 5968).

12. È infine infondato anche il terzo motivo con cui, non condividendo la tesi del Tar secondo cui non è preclusa l'adozione di provvedimenti a contenuto plurimo, si reitera la censura di violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, in ragione del fatto che l’ordinanza di demolizione è contestuale al diniego di sanatoria.

Invero non sussiste alcuna pregiudiziale sistematica alla legittimità della confluenza in un unico provvedimento di scelte normalmente riconducibili ad atti distinti.

È indubbio infatti che l'ordinamento contempli la categoria degli atti a contenuto plurimo, caratterizzati da un'unitarietà solo formale, non anche sostanziale, essi pure scindibili in molteplici atti, ma diversi per oggetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 agosto 2020, n. 5288).

Una simile esplicazione dell'agire amministrativo risponde del resto, quanto meno astrattamente, ai fondamentali canoni di economicità e di efficacia di cui all'art. 1, comma 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241, potendosi per tale via, tramite un unico ed organico atto, sintetizzare valutazioni e incidere su situazioni tra loro funzionalmente intrecciate, ancorché teleologicamente distinte. Ciò soprattutto quando i profili valutativi in gioco si trovino in stretta interrelazione reciproca, ditalché l'incidenza positiva o negativa dell'uno (diniego di condono) si rifletta inevitabilmente sull'apprezzamento dell'altro, ossia sull’ordine di demolizione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 4 aprile 2024, n. 3105).

Né si può dire che l'atto a contenuto plurimo, proprio in quanto contiene più atti, viola i principi di nominatività e tipicità dei poteri e dei provvedimenti amministrativi, che comunque non impongono di scindere necessariamente il contenuto di ciascuno di essi. Quanto detto purché evidentemente esso sia fondato su una completa ponderazione di tutti gli interessi pubblici emergenti e sia presidiato da tutte le forme e le garanzie procedimentali previste dalla legge in relazione alle sue singole componenti.

Come evidenziato dal Tar nel caso di specie tali condizioni ricorrono, con la precisazione che le stesse sono richieste per il provvedimento di reiezione delle istanze di condono ma non anche, se non nei limiti di quanto si è detto, per l’ordinanza di demolizione, che è atto doveroso a contenuto vincolato.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

13. Le spese del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate tenuto conto della costituzione solo formale del Ministero della cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO