Pubblicato il 28/02/2025

N. 01759/2025REG.PROV.COLL.

N. 08742/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8742 del 2022, proposto dalla società Immobiliare TI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati, Riccardo Villata, Andreina Degli Esposti e Gloria Molteni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di LA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Maria Lodovica Bognetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la società LA Santa IA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Alberto Inzaghi e Tommaso Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Città Metropolitana di LA, la società ES s.p.a., non costituitesi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 01664/2022, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di LA, della Regione Lombardia e della società LA Santa IA s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado, la società Immobiliare TI s.r.l. trasponeva in sede giurisdizionale il ricorso straordinario al Capo dello Stato con il quale aveva domandato l’annullamento, tra gli altri, dell’Atto integrativo dell’Accordo di programma “Montecity – Rogoredo” sottoscritto il 4 giugno 2004, ratificato con delibera del Consiglio Comunale di LA n. 42 del 27 maggio 2021, e del P.A.U.R. rilasciato il 15 luglio 2021.

1.1. L’Accordo ha per oggetto la trasformazione urbanistica di un vasto compendio di aree dismesse situate nella parte est del Comune di LA.

Tale trasformazione è volta alla riqualificazione urbana, sotto i profili urbanistico e ambientale, delle aree inserite nell’ambito urbano denominato “Montecity – Rogoredo”, mediante la programmazione unitaria e l’attuazione coordinata di un insieme di interventi finalizzati all’insediamento di residenze e di funzioni compatibili, di attività terziarie, ricettive, commerciali e di rilevanti interventi infrastrutturali pubblici e di interesse pubblico, oltre che di nuove funzioni urbane di interesse strategico, come il Pala Italia Santa IA - individuato anche come sede di manifestazioni olimpiche nell’ambito dei Giochi Invernali LA, Cortina 2026 – e la nuova sede del Conservatorio di LA (pag. 7 della delibera n. 42/2021).

1.2. La società odierna appellante deduceva di essere “ proprietaria della Galleria Borromeo, un centro commerciale, ubicato a Peschiera Borromeo, nel quadrante sud-est dell’hinterland milanese ”; tale centro: i) sorge “ a pochi chilometri dal comparto oggetto di intervento ”; ii) è stato “ inaugurato nel novembre del 2011 ed è rapidamente diventato il destination point per lo shopping di convenienza e qualità nel suo bacino d’utenza, con numero di visitatori annui pari a 4,5 milioni ”.

L’offerta commerciale del centro “ include un ipermercato; una moderna food court con 10 proposte di ristorazione; 78 operatori con brand di fascia medio-alta [;] quattrocentocinquanta dipendenti ” (ff. 20-21 del ricorso introduttivo del giudizio).

L’appellante, attraverso cinque mezzi di gravame, ha dedotto l’illegittimità delle scelte urbanistiche compiute dall’Amministrazione comunale che prevedono “ un corposo incremento delle funzioni commerciali per una s.l. complessiva pari a complessivi 81.728,00 mq – con un incremento del 125% (comprensivi di 70.000 mq destinati a Media Struttura Vendita e Grande Struttura Vendita e di 11.728 mq di esercizi di vicinato), di cui 4.306,00 mq già realizzati nel corso dell’attuazione del P.I.I. 2004 e 77.422,00 mq ancora da attuare ”.

All’interno della quota di funzione commerciale è stata consentita la realizzazione di:

i) “ una grande struttura di vendita e/o una o più medie strutture di vendita (ciascuna dotata di superficie di vendita non superiore a mq. 2.500) e/o esercizi di vicinato, eventualmente organizzate anche in forma unitaria, per il settore merceologico alimentare e non alimentare, per mq. 15.000 di SL localizzata nella UCP 21D ”;

ii) “ una grande struttura di vendita organizzata in forma unitaria (centro commerciale/parco commerciale) per il settore merceologico alimentare e non alimentare, per mq. 55.000 di SL (ovvero un incremento del 270% e 250 negozi) localizzata nella UCP 21H ”;

iii) “ esercizi di vicinato per mq. 11.728 di SL (comprensivi dei 4.306,00 mq già realizzati) ”.

Secondo la ricorrente le nuove attività risultano pregiudizievoli “sotto un duplice profilo”: “ da un lato, le nuove superfici commerciali andranno ad incidere sullo stesso bacino di utenza (proveniente in buona parte da LA e dal quartiere Rogoredo stesso), privando TI di una considerevole quota dei propri avventori; dall’altro, l’intervento arrecherà ad TI un rilevante pregiudizio sotto il profilo della sostenibilità viabilistica dell’intervento: i problemi viabilistici (che verranno censurati nel corpo dell’atto) si ripercuoteranno, inevitabilmente, sulla fruibilità del Centro commerciale, danneggiando, anche sotto tale aspetto, il relativo bacino di utenza ”.

2. Nella resistenza del Comune di LA, della Regione Lombardia e delle società ES s.p.a. e LA Santa IA s.p.a. il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione ad agire.

Nello specifico, il T.a.r.

- ha accolto l’eccezione di tardività dei depositi documentali effettuati da TI in data 31.5.2022 e in data 20.6.2022 relativi sia alla legittimazione ed interesse a ricorrere della società (documento n. 26 e documenti di cui all’allegato n. 1 del deposito del 20.6.2022) che agli scenari di traffico (documento n. 25 depositato in data 25.5.2022);

- ha escluso che il soggetto che agisce in qualità di proprietario possa dedurre (quale elementi di differenziazione della sua posizione soggettiva), interessi di natura commerciale.

2.1. In particolare, il primo giudice ha sostenuto:

- relativamente alla tutela dell’interesse commerciale di TI quale titolare di un’autorizzazione generale all’esercizio di tale attività, che tale prospettazione è rimasta “ priva di rituali evidenze considerata l’inutilizzabilità della documentazione depositata in giudizio oltre il termine di cui all’art. 73, co. 1, c.p.a .”, con la conseguente “ impossibilità di considerare la legittimazione di TI quale titolare di attività commerciali afferente al medesimo bacino d’utenza, criterio al quale la parte affida l’elemento di differenziazione della legittimazione a ricorrere ”;

- relativamente “ al differente titolo legittimante consistente nel diritto dominicale di un centro commerciale sebbene posto in altro Comune e a qualche chilometro di distanza dall’area in cui dovranno collocarsi le nuove strutture commerciali ” che “ non possa ritenersi sussistente un elemento di differenziazione del mero proprietario di un centro commerciale a contestare un intervento urbanistico collocato in area non limitrofa al bene oggetto del diritto di proprietà e idoneo a ledere le prerogative dominicali che compongono tale diritto ”.

Ciò in quanto “ le regole tradizionalmente evocate per conferire determinatezza concreta all’interesse protetto (si pensi, ex aliis , alle norme sulle distanze legali o alle regole in tema di visibilità o, in generale, di tutela degli assetti di una determinata area) non possono, chiaramente, operare trattandosi di due compendi posti a diversi chilometri di distanza e, comunque, in situazioni di mancanza di interferenza diretta ed immediata con il diritto di proprietà ”;

- inoltre “ non si rinvengono regole che consentono una espansione della tutela del diritto di proprietà tale da involgere non solo le situazioni lesive delle facoltà dominicali ma anche situazioni che solo in modo riflesso e indiretto possono collegarsi al diritto come quelle riferibili immediatamente ai titolari degli esercizi commerciali posti in Galleria Borromeo e mediatamente al proprietario del centro ”.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato alle seguenti deduzioni:

I. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto e, comunque, dell’erroneità della motivazione in ordine alla pretesa carenza di legittimazione in capo alla ricorrente .

Nel proporre il ricorso, l’appellante ha affermato e dimostrato di essere la società proprietaria della Galleria Borromea, un centro commerciale ubicato a Peschiera Borromeo, nel quadrante sud-est dell’hinterland milanese, a pochi chilometri dal comparto oggetto di intervento.

Il suddetto centro commerciale è stato inaugurato nel novembre del 2011 ed è rapidamente diventato il destination point per lo shopping di convenienza e qualità nel suo bacino d’utenza, con numero di visitatori annui pari a 4,5 milioni.

La situazione giuridica – qualificata e differenziata – fatta valere in giudizio dalla ricorrente attuale appellante trova quindi legittimo fondamento proprio nel complesso normativo a tutela del diritto di proprietà.

Le prerogative dominicali dell’appellante connesse al bene in questione vengono lese in via diretta poiché gli atti impugnati incidono sulle possibilità di sfruttamento economico e di godimento dell’immobile.

Invero, la variante di cui all’atto integrativo dell’A.d.P. consente la realizzazione di nuovi esercizi di vendita potenzialmente concorrenziali con il centro commerciale di proprietà di TI s.r.l. con la conseguente ed immediata diminuzione di valore dell’insediamento esistente.

Non v’è infatti dubbio che nella specie le nuove superfici commerciali interesseranno il medesimo bacino di utenza della Galleria Borromea, proveniente in larga misura proprio da LA e dal quartiere Rogoredo.

Gli atti impugnati pregiudicano in modo diretto le prerogative di disposizione del bene di cui si tratta correlate al diritto di proprietà (per esempio, ai fini della locazione e della gestione nonché dell’eventuale alienazione).

L’intervento in questione comporta altresì una significativa lesione degli interessi del proprietario sotto il profilo della sostenibilità viabilistica, determinando rilevanti criticità sul traffico, come dedotto nel ricorso.

In ogni caso, la ricorrente è pure titolare dell’autorizzazione commerciale unitaria n. 7370 del 21.3.2006 dal Comune di Peschiera Borromeo (doc. 26, fasc. T.a.r.).

Il fatto che il primo giudice abbia ritenuto inammissibile, poiché tardiva, la produzione di tale documentazione, si porrebbe in contrasto con l’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e con l’art. 63 del c.p.a.

L’azione, infine, è finalizzata ad ottenere una utilità concreta, consistente nel non consentire l’insediamento di una struttura concorrente in difetto dei presupposti della normativa di settore.

II. Riproposizione dei motivi di ricorso.

a. Con il primo motivo (rubricato: “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 della L.R. n. 2 del 14 marzo 2003 “Programmazione negoziata regionale”; violazione e/o falsa applicazione della L.R. 19/2019 “Disciplina della programmazione negoziata di interesse regionale” e dell’art. 92 della l.r. 12/2005. Violazione e/o falsa applicazione della Legge 17 agosto 1942 n. 1150 “Legge Urbanistica”. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 34 del d.vo 267/2000 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli 24 enti locali”. Eccesso di potere per violazione dei principi di partecipazione al procedimento urbanistico ”) l’appellante deduce il mancato adempimento degli obblighi di preventiva pubblicazione della proposta di variante, con conseguente violazione delle regole del procedimento finalizzate a consentire la partecipazione degli interessati.

b. Con il secondo motivo, rubricato “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 9- comma 10 della L.R. 12/2005 “Legge per il governo del Territorio” e dell’art. 4 comma 2 delle NTA del Piano dei Servizi (“PdS”) del Comune di LA. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, per illogicità manifesta, per difetto di istruttoria e di motivazione ”, si deduce che la variante, - violando la procedura posta dall’art. 4, comma 2 delle Norme di Attuazione del Piano dei Servizi - esclude dal computo nella Superficie Lorda (SL) assentita le superfici dell’Arena (qualificate come “superficie dei servizi privati di interesse pubblico o generale” e la cui realizzazione viene peraltro sottratta alla disciplina del codice dei Contratti pubblici).

L’Arena - compresi i parcheggi ed “ eventuali spazi relativi a servizi accessori rispetto al suo funzionamento (quali, a titolo meramente esemplificativo e comunque non esaustivo, spazi dedicati al merchandising, al servizio di ticketing, al centre management, alla somministrazione di alimenti e bevande )” - non vengono, infatti, computati nella SL e negli indici urbanistici assegnati alla variante.

Ove le superfici dell’Arena fossero state correttamente conteggiate il PII avrebbe visto una riduzione della funzione commerciale consentita di almeno 32.000 mq di s.l. (analoga, alla s.l. del centro congressi nella versione del PII 2004); con l’effetto di tornare, in sostanza, a numeri prossimi alle originarie previsioni dei 30.000 mq.

c. Con il terzo motivo (rubricato: “ Violazione e/o falsa applicazione del d.lgs, 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale” Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria. Errata valutazione degli impatti del traffico; eccesso di potere per erronei presupposti di fatto. Erroneo utilizzo dei modelli di simulazione ”) la società deduce la carenza di istruttoria in ordine agli effetti che l’intervento di trasformazione produrrebbe sul traffico e l’inattendibilità degli studi

e delle valutazioni effettuati.

Secondo l’appellante, il modello di micro-simulazione dinamica del traffico sarebbe l’unico strumento sufficientemente preciso ed affidabile in grado di fornire risultati attendibili su previsioni di traffico e possibili criticità di una rete complessa e affetta da fenomeni di congestione.

Lo studio di impatto viabilistico prodotto dalle controinteressate ES e MS (documenti 1, 2, e 3 allegati alla perizia di cui al doc. n. 7), sulla cui base è stata approvata la variante di AdP e rilasciato il P.A.U.R., presenterebbe numerose incongruenze che viziano gli atti impugnati per eccesso di potere sotto il profilo sintomatico della carenza di istruttoria.

Né la variante, né il P.AU.R. prevedono alcun potenziamento della viabilità autostradale già congestionata (tangenziale Est e svincoli), oltre a non offrire alternative stradali adeguate.

d. Con il quarto motivo (rubricato: “ Violazione e/o falsa applicazione d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale.” Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria. Errata valutazione degli impatti del traffico. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 14 e segg. della L. 241/1990. Eccesso di potere per violazione delle disposizioni che regolano il funzionamento della conferenza dei servizi, violazione dei principi che regolano l’utilizzo del PAUR - violazione e falsa applicazione del c.d criterio della posizione prevalente ”) si deduce la carenza di opere di mitigazione viabilistica anche alla luce della nota del M.I.M.S. del 10.6.2021 e di LA Serravalle s.p.a. del 9.6.2021.

Nonostante il parere contrario del Ministero, la Regione Lombardia ha chiuso l’istruttoria e rilasciato il P.A.U.R.

La decisione di addivenire comunque alla chiusura della VIA ed al rilascio dei titoli e delle autorizzazioni, eluderebbe i meccanismi della conferenza dei servizi decisoria e violerebbe, altresì, l’obbligo di motivazione imposto dall’art. 3 della legge sul procedimento amministrativo.

Per superare il motivato dissenso del Ministero, non sarebbe sufficienti non meglio specificate attività di “monitoraggio” del traffico, nonché l’operatività di un “Osservatorio Ambientale”, strumenti dai contenuti “futuribili” alquanto incerti e nebulosi.

La società ricorda che la Valutazione di Impatto ambientale (come si legge nel verbale della Conferenza di servizi – doc. 10) si era conclusa con giudizio positivo con la prescrizione che “B.1) “ i puntuali e momentanei accodamenti, valutati come accettabili negli studi agli atti dell’istruttoria, dovranno essere contenuti all’interno della perimetrazione interna all’ambito del P.I.I. e non dovranno generare ripercussioni sulla viabilità esterna [...]”.

Tale prescrizione, sarebbe stata palesemente disattesa dall’Amministrazione competente al rilascio del P.A.U.R.: gli studi di traffico presentati da MS ed ES, come sarebbe dimostrato nell’allegata perizia T.T.A. (all. 7), confermerebbero che tutte le criticità sulla viabilità esterna (su tangenziale e svincoli) continuano a permanere.

e. Con il quinto motivo (rubricato: “ Violazione e /o falsa applicazione del PGT e degli obiettivi; violazione del Documento di Inquadramento. Eccesso di potere per mancata sostenibilità dell’intervento ”) è dedotta la violazione degli obiettivi contenuti nel P.G.T., ritenuti “stravolti” dall’aumento della s.l. con funzioni commerciali.

4. Si sono costituiti, per resistere, il Comune di LA, la Regione Lombardia e la società LA Santa IA.

5. Le parti hanno depositato memorie conclusionali, e di replica, in vista della pubblica udienza del 14 novembre 2024, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. Il primo motivo d’appello, teso a contestare la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, è fondato.

7. Giova anzitutto richiamare i principi sanciti dalla decisione di questa Adunanza plenaria n. 22 del 2021, secondo cui:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas , quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell'art. 73, comma 3, c.p.a.;

7.1. Questi precetti sono stati declinati dalla Sezione con specifico riguardo alla vicinitas commerciale, concetto che è definito in generale dalla giurisprudenza come la posizione dei soggetti i quali “ agendo come imprenditori nel medesimo settore, attingono al medesimo bacino di utenza e risentono, pertanto, di un effettivo danno al loro volume d’affari, in caso di apertura di una nuova impresa commerciale illegittimamente autorizzata ” (sentenza 11367 del 2023).

7.2. Il concetto di bacino di utenza è stato definito come “ l’area in cui si dispiega l’influenza economica del concorrente ed è quindi idonea a incidere sulle posizioni di mercato del controinteressato ”.

Secondo la richiamata sentenza n. 11367/2023 il “bacino di utenza” è un concetto scientifico, e coincide con “ l'area raggiungibile a partire da un punto prefissato su una cartina, il cosiddetto “baricentro ”, seguendo gli assi stradali.

L’individuazione del “bacino di utenza” implica, quindi, l’applicazione di criteri specialistici e metodi di calcolo non surrogabili attraverso la comune esperienza o la scienza privata del giudice, né tantomeno surrogabili con le semplici allegazioni di una parte, che la controparte contesti.

Si è quindi ritenuto che “ per poter fornire la prova della c.d. vicinitas commerciale e, conseguentemente, della legittimazione a ricorrere, si palesa del tutto insufficiente la mera affermazione di parte della sussistenza di un comune “bacino d’utenza” fra la struttura commerciale erigenda e quella che agisce in giudizio a tutela del suo interesse commerciale (id est, la libera iniziativa economica) asseritamente leso ”.

In tale ottica, “ La considerazione di fondo per cui la concorrenza è principio del sistema, salve tassative eccezioni, porta a ritenere che la prova del pregiudizio derivante dall’insediamento della nuova impresa che si vuol contestare debba esser data in modo rigoroso, senza che esso si possa presumere, e che si debba trattare di un pregiudizio significativo ”.

7.3. La Sezione, ha infine anche precisato che, in ogni caso, “ l’imprenditore, quale soggetto stabilmente insediato sul territorio al pari di altri ”, può certamente “ impugnare atti di tipo urbanistico edilizio che consentono l’insediamento di altre attività sulla base delle regole generali in materia ” e quindi anche della vicinitas urbanistico – edilizia (Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 3619 del 2024).

7.4. Ciò posto, nel caso in esame la legittimazione e l’interesse al ricorso debbono essere valutati in rapporto alla specifica natura e agli effetti dei provvedimenti impugnati.

Non si verte, infatti, semplicemente in merito a titoli abilitativi edilizi bensì, da un lato, ad un complesso e articolato atto di pianificazione territoriale, dall’altro al c.d. provvedimento autorizzatorio unico disciplinato dall’art. 27 – bis del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale ha integrato la VIA “ nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti ” (così l’art. 1, par. 2, della direttiva 2014/52/UE), confluendo in esso tutti i titoli abilitativi necessari.

È attraverso tali provvedimenti che sono state localizzate ed autorizzate, oltre ad infrastrutture di rilievo sovracomunale, come la nuova Arena per eventi sportivi e dello spettacolo (cfr., la pag. 8 della Relazione illustrativa di variante – doc. 7.1. del Comune di LA), la realizzazione e l’esercizio di due grandi strutture di vendita, rispettivamente di 28.000 e 10.000 mq, il cui bacino “gravitazionale” è, parimenti, sovracomunale (cfr. la pag. 19 del “Rapporto di impatto” di cui al doc. n. 18 depositato in primo grado dall’odierna appellante).

7.5. Secondo la puntuale analisi svolta nella cit. decisione n. 22 del 2021 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, nella casistica giurisprudenziale i criteri della qualificazione e della differenziazione, utilizzati per distinguere gli interessi legittimi dagli interessi di fatto e da quelli cd. semplici “ sono strettamente collegati, sebbene nell'impostazione più teorica la qualificazione discenderebbe dalla norma attributiva del potere mentre la differenziazione si coglierebbe sulla base di criteri materiali o caratteri fattuali. Nella realtà delle cose è raro che la norma attributiva del potere, occupata a definire presupposti, forme e modi dell'esercizio del potere amministrativo, menzioni (tutti) gli interessi privati qualificabili come legittimi; sicché il criterio materiale, incentrato sulla dinamica procedimentale e sull'evidenza provvedimentale, svolge un ruolo determinante ed è quello più comunemente praticato ”.

Inoltre “ Dove procedimento e provvedimento non siano di particolare ausilio, in quanto il terzo non vi ha partecipato e l’atto finale di lui non fa menzione, può essere rilevante l’elemento fisico-spaziale della vicinitas, intesa quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l'area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell'atto contestato ”.

Il criterio della vicinitas rappresenta peraltro “ Un criterio flessibile, da misurare ogni volta sulla base della situazione di fatto, del tipo di provvedimento contestato e dei suoi concreti contenuti, dell’ampiezza e della rilevanza delle aree coinvolte, e che dunque poco si presta a teorizzazioni astratte e generali, quali quelle che riguardano il tema delle condizioni dell'azione e la distinzione o il confine tra la legittimazione al ricorso e l'interesse al ricorso, sul quale a breve si tornerà ”.

In tale ottica, il Collegio reputa ancora attuale, in quanto coerente con le indicazioni rivenienti dalla suddetta decisione, la giurisprudenza secondo cui “ la vicinitas per i titolari e proprietari di strutture di vendita, rappresenta un collegamento stabile tra il ricorrente qualificato per l’attività esercitata e la zona interessata dall’intervento assentito e va valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell'opera realizzata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla “qualità della vita” di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera. Ne consegue che il bacino di utenza da prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento di quel pregiudizio che radica l’interesse al ricorso alla sede giurisdizionale, può estendersi per un raggio di decine di chilometri, che necessariamente travalica gli ambiti tracciati ai fini della programmazione degli insediamenti commerciali ” (Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2009, n. 1032)”.

7.6. Nel caso in esame:

- la posizione di Immobiliare TI è qualificata, in primis , dalla titolarità del diritto di proprietà del centro commerciale sito in Peschiera Borromeo;

- la “v icinitas ” va valutata in rapporto alle implicazioni urbanistiche e ambientali dell’Accordo territoriale e dell’autorizzazione delle nuove strutture di vendita.

7.6.1. Sotto il primo profilo, non può condividersi la rigida distinzione operata dal T.a.r. tra la posizione del proprietario del centro commerciale e quella degli esercenti delle varie attività ivi insediate.

Al riguardo, va infatti ricordato che, ai sensi dell’art. 4 comma 1 lett. g), d.lg. 31 marzo 1998, n. 114 per centro commerciale deve intendersi una media o grande struttura di vendita, nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente.

Tanto ciò è vero che, nel caso in esame, è stata rilasciata un’autorizzazione commerciale unitaria, relativa all’apertura del centro commerciale, in sé considerato (doc. n. 26, appellante).

Quest’ultimo non è, pertanto, una mera sommatoria di esercizi, ma una struttura dal peculiare impatto urbanistico, ambientale e socio – economico (cfr., la già richiamata sentenza n. 1032 del 2009) il quale, nel caso di specie, ha comportato l’assoggettamento alla procedura di VIA.

7.6.2. Sotto il secondo profilo, il concetto di “ vicinitas ” non può essere riduttivamente ricondotto alla contiguità fisica tra gli insediamenti commerciali – come ritenuto dal primo giudice - ma deve avere riguardo allo stesso ambito territoriale che ha formato oggetto dei procedimenti di VIA e di VAS e che include anche il territorio del Comune di Peschiera Borromeo nel quale è insediato il centro commerciale della ricorrente.

In quest’ottica, risulta legittimato a ricorrere non solo il singolo esercente (come espressamente riconosciuto dal T.a.r.), ma anche il titolare del centro commerciale poiché il valore di tale asset è influenzato – secondo l’id quod plerumque accidit - dall’incremento dell’offerta nel medesimo bacino di utenza di nuove superfici commerciali aventi analoga capacità attrattiva.

In ogni caso – come correttamente sottolineato dall’appellante – la giurisprudenza non ha mai dubitato della sussistenza della legittimazione in capo al proprietario ad impugnare provvedimenti che siano potenzialmente idonei a determinare il deprezzamento dell’immobile contiguo e ad incidere in modo pregiudizievole sul pieno godimento dello stesso con la menomazione di valori urbanistici e la modifica dell’assetto del territorio (cfr. in tale senso, la più volte citata decisione n. 22 del 2021).

Nel caso in esame, sotto questo profilo, un ulteriore elemento di “differenziazione” dell’interesse è messo in luce dalla partecipazione della società al procedimento di VAS nel quale ha presentato osservazioni incentrate, in particolare, sull’impatto viabilistico della variante.

7.6.3. Per quanto riguarda, poi, la sussistenza dell’interesse a ricorrere inteso quale utilità ricavabile dalla tutela di annullamento in rapporto al pregiudizio concreto arrecato nella sfera giuridica della società ricorrente, si osserva che – assodata la capacità attrattiva delle grandi strutture di vendita incluse nell’Accordo territoriale e la sovrapposizione dei rispettivi bacini di utenza - la paventata negativa incidenza sul fatturato della Galleria Borromea o, comunque, sulle sue prospettive di crescita costituisce, per comune esperienza, un evento altamente probabile.

7.6.4. Al fine di elidere ogni margine di dubbio sull’interesse a ricorrere della Immobiliare TI il Collegio ritiene comunque di ammettere, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., lo studio della UrbiStat Research allegato all’atto di appello.

Tale studio – le cui risultanze non sono state specificamente contestate dalle parti resistenti - contiene l’analisi della “ location ”, la definizione del bacino d’utenza e la stima delle perdite conseguenti al futuro insediamento.

In particolare, l’analisi si conclude con la stima di una perdita di fatturato per la Galleria Borromea pari a circa 11.000.000,00 euro, IVA inclusa (doc. 1, pag.15).

Si tratta di un pregiudizio significativo, idoneo a radicare l’interesse a ricorrere.

8. Relativamente all’esame dei motivi del ricorso di primo grado, non esaminati dal T.a.r., è possibile prescindere dalle eccezioni preliminari riproposte dalle parti resistenti perché essi sono infondati nel merito.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9. Sono anzitutto infondate le censure procedimentali relative al preteso mancato adempimento degli obblighi di preventiva pubblicazione della proposta di variante.

9.1. L’Accordo di programma in esame rientra tra gli atti di programmazione negoziata di interesse regionale disciplinati dall’art. 6 della legge della Regione Lombardia n. 2 del 14 marzo 2003, dalla l.r. n. 19 del 29 novembre 2019, nonché dall’art. 92 della l.r. 11 marzo 2005, n. 12 s.m.i.

Nello specifico, l’art. 6 della l.r. n. 2 del 2003 (“ Programmazione negoziata regionale ”) dispone, per quanto qui interessa:

“ 8. L'ipotesi di accordo di programma è deliberata dalla Giunta Regionale. L'accordo di programma, acquisito il consenso unanime dei soggetti, di cui al comma 2, che abbiano partecipato alla definizione del medesimo, è sottoscritto dai rappresentanti dei soggetti stessi ed è approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale, o per sua delega, dall'assessore competente per materia [...];

11. Qualora l'accordo di programma comporti varianti agli strumenti urbanistici, il progetto di variante deve essere depositato nella segreteria comunale per quindici giorni consecutivi, durante i quali chiunque può prenderne visione. Nei successivi quindici giorni chiunque ha facoltà di presentare osservazioni. Le osservazioni presentate sono controdedotte dal consiglio comunale in sede di ratifica ai sensi dell'articolo 34 del d.lgs. 267/2000 [...]”.

Gli stessi adempimenti sono ribaditi dall’art. 7 commi 3 e 7 della l.r. n. 19 del 2019 (“Disciplina della programmazione negoziata di interesse regionale”):

“ 3 . [...] La proposta regionale di promozione dell'AdP, attivata anche su richiesta di uno o più soggetti interessati e approvata dalla Giunta regionale ai sensi dell'articolo 4, comma 2, è trasmessa al Consiglio regionale e pubblicata sul BURL per la presentazione di eventuali osservazioni o proposte da parte di qualunque soggetto portatore di interessi pubblici o privati, ferma restando la disciplina della fase di consultazione in caso di AdP sottoposto a VAS; la stessa procedura è prevista in caso di adesione della Regione alla proposta di AdP promossa su iniziativa di altro ente interessato ”;

7. Qualora l'AdP comporti variante agli strumenti urbanistici, il progetto di variante deve essere depositato nella segreteria comunale per quindici giorni consecutivi, durante i quali chiunque può prenderne visione. Nei successivi quindici giorni chiunque ha facoltà di presentare osservazioni. Le osservazioni presentate sono contro dedotte dal consiglio comunale in sede di ratifica effettuata ai sensi dell'articolo 34, comma 5, del D.Lgs. 267/2000 ”.

Analogamente, l’art. 92, comma 4, della l. r. n. 12/2005 (“Legge per il governo del territorio”), dispone che “ qualora il programma integrato di intervento comporti variante agli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati ed abbia rilevanza regionale secondo quanto definito al comma 5, per la sua approvazione il sindaco promuove la procedura di accordo di programma prevista dall’articolo 34 del d.lgs. 267/2000, fatto salvo l’espletamento delle procedure di pubblicazione e osservazioni, da effettuarsi rispettivamente nel termine di quindici giorni consecutivi ”.

9.2. In punto di fatto, si rileva che, nelle premesse dell’impugnata deliberazione consiliare n. 42 del 2021 (“Ratifica ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e dell’art. 6, comma 11, della l. 14 marzo 2003, n. 2”), viene riportato quanto segue: “ In data 7 maggio 2020, contestualmente alla messa a disposizione – nell’ambito della procedura di VAS – del Rapporto ambientale e della Sintesi non tecnica gli atti costituenti la proposta di variante sono stati depositati, ai sensi e per gli effetti della disciplina regionale in materia di programmazione negoziata, ai fini della raccolta delle osservazioni e sono rimasti in pubblicazione per un periodo complessivo di sessanta giorni, sino al 6 luglio 2020 [...] entro il termine del 6 luglio 2020 sono pervenute ventuno osservazioni, tra quelle relative alla procedura VAS e quelle relative alla proposta di Variante urbanistica, come da elenco allegato alla Relazione Tecnico-Istruttoria ” (pag. 6).

Inoltre “ con deliberazione n XI/4699 del 14 maggio 2021 la Giunta regionale ha approvato – ai sensi dell’art.6, comma 8, della l.r. n. 2 del 14 marzo 2003 – l’ipotesi di atto integrativo sulla base del testo licenziato dal Collegio di Vigilanza nella seduta del 10 maggio 2021, unitamente ai relativi allegati ; c on deliberazione n. 549 del 17 maggio 2021 [...] .la Giunta comunale ha approvato la stessa ipotesi di atto integrativo, comportante variante al PGT dando atto che il Sindaco avrebbe sottoscritto l’atto medesimo ” .

9.3. In disparte quanto attestato dalla suddetta delibera, il Comune di LA ha documentato l’avvenuta pubblicazione in data 7 maggio 2020 - sul proprio sito istituzionale e sul sito SIVAS della Regione - degli atti concernenti la proposta di variante al PII (doc. 14 e doc. 15 del fascicolo di primo grado), tra cui la relazione generale (doc. 16), la normativa di variante (doc. 17), le NTA (doc. 18) e lo schema di convenzione urbanistica (doc. 19).

Le osservazioni presentate sono state controdedotte dal Consiglio Comunale in sede di ratifica, come risulta testualmente dal punto 2 della relativa delibera n. 42/2021 (doc. 3 del fascicolo di primo grado), conformemente a quanto disposto all’art. 6, comma 11, della l.r. 14 marzo 2003, n. 2.

Inoltre, come si evince dall’avviso di pubblicazione (doc. n. 14 del Comune di LA):

- “ il RAPPORTO AMBIENTALE e la SINTESI NON TECNICA ” sono stati “ depositati per sessanta giorni a far tempo dal 7 maggio 2020 e fino al 6 luglio 2020” essendo “onsultabili solo ed esclusivamente in formato digitale sul sito regionale SIVAS, nonché sul sito web istituzionale del Comune di LA ”;

- “ gli atti concernenti la proposta definitiva di Programma Integrato di Intervento, comportante Variante urbanistica” sono stati “resi disponibili a far tempo dal 7 maggio 2020”, con la precisazione che “nel caso di specie, non trova applicazione il comma 7 dell’art. 7 L.R. 19/2019 [...]”.

Gli atti della variante sono stati messi a disposizione del pubblico “ unicamente mediante pubblicazione sul sito regionale SIVAS, nonché sul sito web istituzionale del Comune di LA ”.

Il Comune ha precisato che la procedura di VAS deve essere condotta e si deve intersecare con quella propriamente urbanistica, con la conseguenza che il deposito degli atti a fini ambientali può essere effettuato parallelamente al deposito ai fini urbanistici.

In tal senso, ha richiamato la D.G.R. 10 novembre 2010, n. 761 la quale prevede espressamente che la proposta di Variante ed il Rapporto Ambientale vengano pubblicati contestualmente ai fini della presentazione delle osservazioni urbanistiche ed ambientali (doc. 6 della Regione Lombardia del fascicolo di primo grado, pagg. 123 e 127).

9.4. Va osservato, altresì, che l’atto giuntale cui fa riferimento l’appellante (la delibera n. 549 del 2021), è stato adottato ai sensi dell’art. 6, comma 8, della l.r. n. 2 del 2003, in precedenza richiamato, e riguarda pertanto l’aspetto negoziale dell’Accordo di programma (cioè l’adesione alla proposta di iniziativa regionale), laddove invece il progetto di variante, ai fini del procedimento urbanistico, era stato pubblicato già a far data dal 7 maggio 2010.

La delibera consiliare n. 42 del 2021 ha poi contestualmente ratificato l’adesione all’Accordo e approvato la Variante, unitamente alle controdeduzioni alle osservazioni nel frattempo intervenute.

9.5. In definitiva, gli atti relativi alla proposta di Variante sono stati pubblicati dall’Amministrazione nel rispetto del quadro normativo di riferimento.

10. Con ulteriore prospettazione, la società appellante ha dedotto la violazione della previsione di cui all’art. 4, comma 2, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi (di cui al P.G.T. divenuto efficace con la pubblicazione sul B.U.R.L. in data 5 febbraio 2020) nella parte in cui l’Accordo in esame esclude dal computo della superfice lorda edificabile le superfici dell’Arena polifunzionale, qualificata come intervento di interesse pubblico.

10.1. Al riguardo va premesso che la ricorrente, dal punto di vista sostanziale, non è stata in grado di contestare la qualificazione dell’Arena come opera di interesse pubblico, sia in relazione alla natura di intervento strategico per le Olimpiadi invernali del 2026 (l’opera è stata inserita nel dossier di candidatura predisposto per il Comitato olimpico internazionale) sia in quanto struttura in grado di garantire elevati standard operativi e prestazionali che consentiranno in futuro di ospitare anche molte altre manifestazioni di livello internazionale.

In tal senso, il Comune di LA ha sottolineato che si tratta dell’unico impianto polifunzionale di grande capienza di LA e che la sua realizzazione colma una carenza infrastrutturale della città.

In ogni caso - come fatto rilevare dalle parti resistenti - è rimasta inoppugnata la delibera di Giunta comunale n. 1223 del 30 ottobre 2020, con quale sono state approvate le linee di indirizzo per la sottoscrizione del protocollo di intesa tra Regione Lombardia, Comune di LA e LA Santa IA s.p.a. per la realizzazione dell’impianto (doc. 27.1 del fascicolo di primo grado del Comune), espressamente qualificato come “attrezzatura privata di interesse pubblico” (punto 1 delle premesse nonché allegato 1, pag. 3 del doc. 27.1 del fascicolo di primo grado del Comune) e considerato quale “elemento primario” del Programma di intervento.

10.2. Tale valutazione è stata, infine, confermata e fatta propria dal Consiglio comunale – organo titolare del potere di pianificazione urbanistica – mediante la ratifica dell’Atto integrativo dell’AdP.

10.3. La dedotta violazione procedimentale è, in ogni caso, insussistente.

10.3.1. L’art. 4, comma 2, della N.d.A del Piano dei servizi, stabilisce che:

“ Si definiscono altresì servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, ai sensi dell’art. 9 comma 10 della L.R.12/2005, i servizi e le attrezzature, anche privati, di uso pubblico o di interesse generale che, a esito di un processo di valutazione e in forza di asservimento, convenzionamento, accreditamento o da regolamento d’uso, redatti in conformità alle indicazioni contenute nel piano dei servizi, ovvero da atto di accreditamento dell’organismo competente in base alla legislazione di settore, risultano idonei ad assicurare un miglioramento della vita individuale e collettiva, e che rispondono alla domanda espressa dalle funzioni insediate nel territorio comunale e dal bacino territoriale di attrazione del Comune, o rispondono ai fabbisogni potenziali generati dalle trasformazioni in atto in riferimento a fattori di qualità, fruibilità e accessibilità.

La Giunta Comunale, con specifica Delibera di indirizzo, ha facoltà di definire periodicamente le priorità di intervento e gli indirizzi di sviluppo locale, e gli incentivi da riconoscere per l’attuazione di tali priorità. La valutazione dei servizi al fine dell’asservimento, convenzionamento o accreditamento dovrà avvenire in base ai criteri generali che definiscano l’interesse pubblico dell’intervento nonché in base alla tipologia del servizio in rispetto delle linee guida definite dalla Giunta Comunale e dai criteri attuativi delle Aree competenti in materia [...]”.

Tale previsione – avente carattere generale - è entrata in vigore dopo l’avvio del procedimento di variante dell’Accordo di programma.

Per tali ipotesi, l’art. 52, comma 3, delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del P.G.T. stabilisce che “ Agli Accordi di Programma, di cui all’art. 34 del D.Lgs. 267/2000 e di cui all’art. 6 della L.R. 2/2003, già vigenti alla data di adozione della variante al PGT, o per i quali, alla stessa data, siano stati istituiti la Conferenza dei Rappresentanti ovvero il Comitato per l’Accordo di Programma, si applicano le previsioni pianificatorie contenute negli Accordi di Programma medesimi o nelle successive varianti sino al loro completamento, salvo diversa disposizione ”.

In sostanza, per gli Accordi in itinere , non trova applicazione la disposizione stabilita in via generale dall’art. 4.2. delle N.d.A. del P.d.S. del P.G.T.

Nel caso in esame, ciò è peraltro la logica conseguenza del fatto che la valutazione circa la qualificazione dell’Arena quale attrezzatura di interesse pubblico è stata fatta direttamente dal Consiglio Comunale, in sede di approvazione dell’Atto Integrativo.

11. Per quanto riguarda la pretesa carenza di istruttoria in ordine all’effettivo impatto viabilistico dell’intervento va anzitutto osservato che le criticità rilevate negli studi della società T.A.A. prodotti dalla ricorrente, sono analoghe o comunque collegate a quelle che hanno formato oggetto di specifici rilievi da parte del Ministero per le infrastrutture e la mobilità sostenibili e della società concessionaria LA Serravalle in sede di VIA.

Sono state infatti sollevate diverse obiezioni in merito alla esaustività degli adeguamenti infrastrutturali viabilistici proposti.

È significativo, però, che il Ministero dotato di specifiche competenze in materia non abbia espresso osservazioni critiche specificamente riferite alla correttezza del metodo di analisi sul quale si basa lo studio viabilistico presentato dal proponente; sicché deve logicamente ritenersi che questo corrisponda ai modelli comunemente utilizzati negli studi trasportistici o che, comunque, non vi sia ragione di ritenerlo del tutto inattendibile sul piano tecnico - scientifico.

Del resto, il Ministero ha prescritto l’individuazione e l’adozione di misure correttive ai progetti presentati,proprio sulla base dei risultati degli studi di traffico, condotti considerando le esigenze di accesso ai nuovi insediamenti commerciali e terziari in accordo con le ripartizioni modali ipotizzate dal proponente del P.I.I., i quali hanno evidenziato - nella configurazione di completa realizzazione di tutte le opere e di insediamento di tutte le funzioni previste nell’ambito del P.I.I., nell’ora di punta serale e con evento di massimo afflusso presso il “Pala Italia – S. IA” - una riduzione ritenuta non accettabile dei livelli di servizio lungo la carreggiata sud della A51, Tangenziale Est, nel tratto compreso tra lo svincolo “Forlanini” e la nuova uscita “Mecenate-CAMM”.

A sua volta la Regione, nel rilasciare il P.A.U.R. ha prescritto che “ le eventuali problematiche derivanti dall’indotto di traffico del P.I.I. sulla rete primaria di adduzione al comparto, con particolare riferimento alla “Tangenziale Est” […] dovranno essere oggetto di approfondimento e risoluzione in sede di progettazione di dettaglio da sviluppare nell’ambito dei relativi procedimenti approvativi ”.

11.2. L’interesse della ricorrente a coltivare le censure collegate all’ipotesi di aggravio del traffico sulla viabilità esterna e di accesso al comparto di intervento deve tuttavia ritenersi ormai venuto meno, in considerazione del fatto che, successivamente all’approvazione dell’Atto integrativo, con Protocollo di Intesa sottoscritto in data 16 marzo 2022, dal Mims, dalla società LA Serravalle, dal Comune di LA, dalla Regione Lombardia e dalla Città Metropolitana di LA, sono stati definiti reciproci impegni volti alla progettazione e realizzazione degli interventi di adeguamento della nuova zona di scambio nel tratto tra l’ingresso dallo svincolo Forlanini e la nuova uscita Mecenate – CAMM in carreggiata sud della tangenziale Est di LA (doc. 4 del fascicolo di primo grado del Comune di LA).

L’Accordo raggiunto in merito alla realizzazione di un ampliamento della tangenziale nel tratto interessato persegue lo scopo di superare i rilievi critici espressi al Ministero e dalla società LA Serravalle nel corso delle conferenze di servizi relative al procedimento per il rilascio del P.A.U.R. (documenti nn. 8 e 9 del fascicolo di primo grado della ricorrente), attraverso il miglioramento del regolare deflusso dei veicoli provenienti da nord e diretti al nuovo quartiere di LA Santa IA, in cui è presente anche il nuovo impianto di interesse pubblico denominato “Pala Italia – S. IA” (art. 2.1.; cfr. anche l’art. 3.3).

È bene precisare che tale Protocollo d’intesa – integrativo del P.A.U.R. oggetto del presente contenzioso, in quanto ne ottempera le prescrizioni – è rimasto inoppugnato.

12. Il quinto motivo del ricorso di primo grado è inammissibile per genericità in quanto, da un lato, mette a confronto ed estrapola i soli dati relativi alle superfici commerciali, dall’altro, non indica quali sarebbero gli indirizzi del documento di programmazione (che è parte dello strumento urbanistico generale) che sarebbero stati violati dall’Amministrazione nella ratifica dell’Atto integrativo.

A ciò si aggiunga che – come fatto osservare dalle parti resistenti - lo stesso Consiglio Comunale che ha approvato il nuovo PGT di LA ha altresì approvato l’Atto integrativo dell’AdP, mettendone espressamente in luce la coerenza rispetto alle strategie di fondo del Documento di Piano (cfr. la Relazione generale di progetto, par. 2. 6 rubricato “ Il rapporto con il Piano di governo del territorio ” – doc. 7.5 del Comune di LA).

13. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello merita accoglimento nella sola parte in cui è stata censurata la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado. Quest’ultimo, però, deve essere respinto nel merito.

14. Tenuto conto dell’esito del giudizio e della complessità della vicenda, sussistono i presupposti di legge per la compensazione integrale tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parziale riforma della sentenza impugnata, dichiara ammissibile il ricorso instaurato in primo grado ma lo respinge nel merito.

Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO