Pubblicato il 19/01/2026

N. 00389/2026REG.PROV.COLL.

N. 04577/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4577 del 2023, proposto da RG IE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Aicardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese, Paolo Roberto Molea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza) n. 01856/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il consigliere NA SS e uditi per le parti gli avvocati Nicola Aicardi e Paolo Roberto Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è costituito dal provvedimento prot. n. GSE/P20140115197 del 7 agosto 2014 avente ad oggetto il recupero dei certificati verdi precedentemente percepiti dalla società RG IE per l’impianto di cogenerazione identificato con il codice IAFR 3350.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dalla documentazione in atti e dagli scritti difensivi, sono di seguito riassunti.

2.1. Con istanza del 20 marzo 2008 RG chiedeva al GSE il riconoscimento della qualifica di impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento in relazione ad un intervento di nuova costruzione (categoria D.2) dell’impianto termoelettrico in cogenerazione abbinata al teleriscaldamento, ubicato in Cavalese (TN) e denominato “CAVALESE”, di potenza pari a 1,064 MW. L’intervento consisteva nella realizzazione di una seconda centrale di produzione a gas naturale di cogenerazione di energia elettrica e calore, posta a servizio della precedente rete di teleriscaldamento e in un ampliamento della rete medesima.

2.2. L’istanza veniva accolta con provvedimento prot. GSE/P20080026173 del 30 luglio 2008.

2.3. Con nota prot. GSE/P20130229355 del 28 novembre 2013 il GSE comunicava a RG l’avvio di un procedimento di controllo per verificare la sussistenza dei requisiti previsti per la qualifica riconosciuta, ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005, e l’attendibilità dei dati forniti per l’emissione dei certificati verdi. Nell’ambito di tale procedimento, veniva effettuato un sopralluogo ispettivo presso l’impianto nei giorni 10 e 11 dicembre 2013.

2.4. Con nota prot. n. GSE/P20140115197 del 7 agosto 2014 il GSE disponeva l’annullamento del riconoscimento della qualifica IAFR e la restituzione dei certificati verdi percepiti (per complessivi euro 1.823.567,38 oltre IVA).

In particolare, il GSE rilevava che “ l'intervento realizzato non rispetta i requisiti previsti dal DM 24/10/2005 per il riconoscimento della categoria di intervento di nuova costruzione ” e che “ l'impianto incorre nel cumulo di incentivi espressamente vietato dall'art. 5 del Decreto 24/10/2005 ”. Evidenziava, inoltre che “ la rete di teleriscaldamento che distribuisce il calore prodotto dall’impianto di cogenerazione … è esistente dal 1999 ” e che “ l'impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento … è associato ad una rete di teleriscaldamento esistente e, pertanto, l'intervento effettuato non rientra nella categoria di intervento di nuova costruzione ai sensi di quanto disposto dall'articolo 2, comma 3, lettere k) ed m) del Decreto 24 ottobre 200 5”. Precisava, infine che “ parte degli interventi di estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento dichiarati come realizzati all'atto della richiesta di qualifica, non sono stati realizzati o sono stati eseguiti solo successivamente ”.

3. Con ricorso di primo grado, RG IE chiedeva l’annullamento del sopra indicato provvedimento, oltre al risarcimento del danno.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione terza stralcio, con sentenza n. 1856 del 2 febbraio 2023, respingeva il ricorso rilevando che il provvedimento aveva legittimamente disposto la decadenza in ragione sia dell’inconfigurabilità dell’intervento quale nuova costruzione ai sensi dell’art. 2, comma 3, lett. m) del d.m. 24 ottobre 2005, sia della circostanza che per la medesima rete di teleriscaldamento erano stati rilasciati anche i certificati bianchi, incorrendo l’impianto nel divieto di cumulo di cui all’art. 5 del medesimo decreto.

5. RG ha interposto appello, articolando i seguenti motivi di gravame.

1 . Sulla questione della qualificazione dell'intervento come «nuova costruzione»: violazione e falsa applicazione del d.m. 24 ottobre 2005; travisamento dei fatti; contraddittorietà e difetto di motivazione; violazione del principio di conservazione degli atti e degli effetti giuridici .

2. Sulla questione del cumulo degli incentivi: violazione e falsa applicazione dell'art. 5, comma 1 del d.m. 24 ottobre 2005; omessa pronuncia e/o carenza assoluta di motivazione.

3. Sulla questione dei presupposti di esercizio del potere di annullamento d'ufficio: vio-lazione dell'art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

4. Sulla questione della restituzione dei certificati verdi al valore di riferimento: viola-zione del principio di proporzionalità e ingiustizia manifesta.

6. Si è costituito in resistenza il GSE.

7. All’udienza del 1 luglio 2025 è stata accolta l’istanza congiunta di rinvio formulata dalle parti, avendo la società presentato istanza di riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020.

8. All’udienza del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Con il primo motivo di appello RG censura il punto 4 della sentenza in quanto:

i) è incorsa in errore laddove afferma che, ai fini della qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, sia necessario che sia la sezione di cogenerazione che la rete di teleriscaldamento siano di nuova realizzazione; per contro, per aversi “nuova costruzione” è sufficiente che alla realizzazione di una nuova sezione di cogenerazione si accompagni un’estensione della tubazione primaria dell’esistente rete di teleriscaldamento;

ii) è viziata da travisamento dei fatti ove afferma che RG si sarebbe limitata ad installare un nuovo cogeneratore nell’ambito di un preesistente impianto meramente termico e a collegarlo alla preesistente rete di teleriscaldamento, in quanto anche il GSE ha riconosciuto che almeno una parte di estensione della tubazione primaria è stata realizzata;

iii) è viziata da contraddittorietà e carenza di motivazione poiché nulla ha osservato sulle doglianze della ricorrente, la quale aveva evidenziato che una parte della rete di teleriscaldamento (indicata con la linea tratteggiata) era solo progettata o in corso di realizzazione e che l’estensione della tubazione primaria effettivamente realizzata ed entrata in esercizio era pienamente sufficiente a soddisfare il requisito di aumento della producibilità richiesto dall’art. 2, comma 3, lett. m), secondo periodo, d.m. 24 ottobre 2005 ai fini della qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”;

iv) è in contrasto con il principio di conservazione degli atti e degli effetti giuridici laddove ha respinto la doglianza, proposta in via subordinata, di riconoscimento di qualifica IAFR come rifacimento parziale anziché come nuova costruzione.

11. Le censure sono infondate.

12. L’art. 1, comma 71, della l. 23 agosto 2004, n. 239 (recante il “ Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia ”) sancisce che ha “ diritto alla emissione dei certificati verdi ” tra l’altro, “ l'energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento ”.

13. L’art. 14 del d.lgs 8 febbraio 2007 n. 20 prevede, per quanto di interesse in questa sede, che i diritti acquisiti da soggetti titolari di impianti realizzati o in fase di realizzazione in attuazione dell’art. 1, comma 71, della legge 23 agosto 2004, n. 239, come vigente al 31 dicembre 2006, rimangono validi purché i medesimi impianti entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2008 (termine poi prorogato sino al 31 dicembre 2009 dall’art. 30, comma 12, della l. 23 luglio 2009, n. 99).

14. In attuazione del sopra citato art. 1, comma 71, l. 239/2004 è stato adottato il d.m. 24 ottobre 2005 il quale, all’art. 4, comma 1, sancisce che ha diritto ai certificati verdi l’energia prodotta dagli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento (indicati all’art. 1, comma 2, lett. c del decreto) entrati in esercizio, tra l’altro, a seguito di nuova costruzione.

15. L’art. 2, comma 3, del citato d.m. 24 ottobre 2005 reca le definizioni di impianto di cogenerazione abbinato a teleriscaldamento, di intervento di nuova costruzione e di quello di rifacimento parziale.

15.1. Secondo la citata disposizione:

a) l’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento è un sistema integrato, costituito dalle sezioni di un impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore e da una rete di teleriscaldamento per la distribuzione del calore, cogenerato dall’impianto di cogenerazione medesimo (lett. a). L’impianto di cogenerazione è, quindi, un sistema unitario costituito dall’unità di cogenerazione e dalla rete di teleriscaldamento;

b) l’intervento di nuova costruzione comprende anche la costruzione di una nuova sezione di cogenerazione di un esistente impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento, accompagnata da un’estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento che consenta un aumento, imputabile alla nuova sezione, della quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento (lett. m). Costituisce nuova costruzione, quindi, anche l’aggiunta di un’unità di cogenerazione ad un impianto cogenerativo già esistente con contestuale estensione della rete di tubazione primaria;

c) il rifacimento parziale comprende la nuova realizzazione di un impianto di cogenerazione abbinato a teleriscaldamento o di una nuova sezione del medesimo impianto, associati ad una rete di teleriscaldamento esistente (lett k). Nel caso di preesistenza della sola rete di teleriscaldamento (senza cogeneratore), l’intervento va, quindi, qualificato come rifacimento parziale.

16. Secondo la giurisprudenza, la disciplina degli incentivi economici per la produzione di energia da fonti rinnovabili è caratterizzata da un’ampia discrezionalità, sicché non è illogica la scelta del legislatore di incentivare solo alcuni fra gli interventi astrattamente possibili, consentendo a chi programma i propri investimenti di sapere in anticipo per quali di essi potrà avere l’incentivo (Cons. Stato, sez. IV, n. 4819/2020).

17. Come chiarito a più riprese da questa Sezione, quella relativa agli incentivi è una disciplina di favore per i soggetti interessati ed è di stretta interpretazione, insuscettibile di interpretazione estensiva o di applicazione analogica (cfr., fra le più recenti, Cons., Stato, sez. II, n. 9786/2025, n. 7885/2025, n. 7164/2025, n. 6820/2025, n. 6370/2025, n. 5979/2025 e n. 3813/2025), venendo, peraltro, in rilievo risorse finanziare limitate di cui vanno predeterminati in maniera rigorosa i criteri di assegnazione, a tutela della par condicio degli operatori economici (cfr., in termini generali, l’art. 12 l. 7 agosto 1990 n. 241).

18. Il quadro normativo e giurisprudenziale sopra sinteticamente richiamato esclude che l’intervento di RG possa essere qualificato come nuova costruzione ed ammesso, in quanto tale, al regime di incentivazione previsto dal sopra citato decreto, essendo, peraltro, preclusa qualsiasi applicazione analogica o estensiva della definizione normativa di nuova costruzione, contenuta nell’art. 2 comma 3, lett. m) del citato d.m. 2005.

19. E’ pacifico e non contestato, infatti, che l’intervento consiste nella realizzazione di una sezione di cogenerazione di un precedente impianto non cogenerativo in quanto costituito da semplici unità termiche (caldaie a biomasse e a gas), sicché, come correttamente osservato dal T.a.r., la qualificazione impiantistica non ricade nella tipologia di intervento per la quale era stata chiesta e ottenuta la qualifica IAFR e la successiva erogazione dei certificati verdi.

20. Quanto sopra osservato è sufficiente a respingere le doglianze formulate con il primo motivo di appello, atteso che la definizione di nuova costruzione di cui all’art. 2, comma 3, lett. m) del d.m. 2005, invocata dall’appellante, non si attaglia alla fattispecie per cui è causa.

21. L’impossibilità di qualificare l’impianto come nuova costruzione è, quindi, di per sé sufficiente a confermare la legittimità del provvedimento impugnato che ha ravvisato il difetto dei requisiti di cui al d.m. 24 ottobre 2005, sicché il T.a.r. ha correttamente assorbito le ulteriori doglianze, di cui si lamenta l’omesso esame, relative all’avvenuta realizzazione di una parte della tubazione primaria di per sé sufficiente ad aumentare la portata complessiva del sistema (c.d. assorbimento logico-necessario: cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

22. In disparte la circostanza che il GSE ha contestato in giudizio siffatta estensione, attesa la non conformità delle opere alla nozione di tubazione primaria di cui all’art. 2, comma 3, lett. d) d.m. 2005 e che sotto tale profilo l’appellante nulla ha dedotto, è dirimente osservare che l’estensione della tubazione primaria non è sufficiente per qualificare l’impianto come nuova costruzione poiché esso si aggiunge comunque ad un precedente impianto non cogenerativo.

23. Tale circostanza è radicalmente ostativa alla qualifica IAFR richiesta dall’appellante, a prescindere dall’estensione e dalle caratteristiche della rete.

24. Per le medesime ragioni, è irrilevante che alcuni tratti di tubazione primaria fossero, al momento della domanda, progettati o in corso di realizzazione, tenuto anche conto che la qualifica IAFR richiesta da RG riguardava un impianto in esercizio e non in progetto (cfr. istanza del 9 aprile 2008 e relativa scheda tecnica Scheda D.2: doc. 8 produzione primo grado GSE) e che solo gli impianti di nuova costruzione in esercizio alla data del 31 dicembre 2008 possono accedere ai certificati verdi (ai sensi dell’art. 4 d.m. 2005 e dell’art. 14 del d.lgs. n. 20/2007).

25. Si osserva ancora che i requisiti richiesti per accedere al regime di incentivazione devono essere posseduti al momento della domanda e non in data successiva al suo accoglimento, sicché la realizzazione di una parte della tubazione in fase successiva, al pari della mancata realizzazione di una parte di essa, è stata correttamente evidenziata dal Gestore quale ulteriore circostanza ostativa alla qualifica dell’impianto come nuova costruzione.

26. Quanto alla censura relativa alla mancata qualificazione dell’intervento come rifacimento parziale in luogo di nuova costruzione, è sufficiente osservare che:

a) ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs 28/2011 nella versione ratione temporis vigente (prima delle modifiche introdotte all’art. 1, comma 960, lett. a), l. 27 dicembre 2017, n. 205 e dall’art. 13- bis , comma 1, lett. a), d.l. 3 settembre 2019, n. 101 che consentono la decurtazione percentuale dell’incentivo in luogo della decadenza),il GSE- una volta accertato, all’esito dell’attività di verifica e controllo, il difetto dei requisiti per l’ammissione al beneficio- è tenuto a disporre la decadenza e a recuperare gli incentivi già erogati, senza alcuna possibilità di riqualificazione dell’intervento e della domanda presentata;

b) il provvedimento del gestore costituisce un atto vincolato di decadenza accertativa, fondato sull’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti l’ammissione all’incentivo pubblico (cfr. più recentemente e in tal senso, ex aliis , Cons. Stato, sez. II, numeri 3820, 3822, 3823, 3824, 3826 e 3827 del 2025, n. 10388 e n. 4697 del 2024);

c) in materia di incentivi pubblici opera il principio di autoresponsabilità, che costituisce il limite naturale del principio dell’affidamento e che fa gravare sull’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a comprovare la sussistenza delle condizioni legittimanti l’ammissione ai benefici richiesti, garantendo la completezza e la veridicità delle proprie dichiarazioni e della documentazione prodotta ed assumendosi il rischio di eventuali difformità o carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., per tutte e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 9784/2024 n. 7887/2025, n. 7070/2025, n. 5619/2025 e n. 3813/2025);

d) il riesame del provvedimento di decadenza non può essere disposto d’ufficio dal Gestore ma è subordinato, ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, alla domanda dell’interessato, domanda che, infatti, la società ha presentato in data 28 aprile 2025 (doc. D produzione RG del 16 maggio 2025).

27. Alla luce delle sopra esposte considerazioni il primo motivo di appello deve essere respinto.

28. Con il secondo motivo di appello RG censura il punto n. 5 della sentenza che ha respinto la doglianza relativa alla legittimità del cumulo tra certificati verdi e certificati bianchi sul rilievo che l’impianto avrebbe dovuto essere considerato nella sua dimensione unitaria, comprensivo anche della rete di teleriscaldamento che è destinataria sia dei certificati verdi per l’energia prodotta dal nuovo impianto di cogenerazione che dei certificati bianchi per l’energia prodotta dalle preesistenti caldaie.

Ad avviso dell’appellante, il T.a.r. sarebbe incorso in errore perché il divieto di cumulo posto dall’art. 5, comma 1, del d.m. 2005 riguarda le sole sezioni impiantistiche e non la rete di teleriscaldamento. Lamenta, inoltre, il vizio di omessa pronuncia, non avendo il giudice di primo grado esaminato la censura, proposta in via subordinata, di violazione del principio di proporzionalità in quanto il GSE avrebbe dovuto chiedere la restituzione non dei certificati verdì, bensì dei certificati bianchi.

29. Le censure sono prive di pregio.

30. L’art. 5, comma 1, d.m. 24 ottobre 2005 sancisce che “ le sezioni di cui all’articolo 1, comma 2, per le cui produzioni di energia sono rilasciati certificati verdi ai sensi del presente decreto, non possono accedere ai titoli derivanti dalla applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 9, comma 1 del decreto legislativo n. 79/99, né ai titoli derivanti dall'applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 ”, ossia i certificati bianchi o Titoli di Efficienza Energetica-TEE.

31. L’art. 1, comma 2, cui il citato art. 5 rinvia, sancisce, alla lettera c), che è incentivata con i certificati verdi l’energia prodotta dagli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento.

32. Dal combinato disposto delle due disposizioni discende che il divieto di cumulo riguarda l’impianto di cogenerazione nel suo complesso- il quale può anche essere composto da più sezioni autonome (ciascuna costituita da unità di cogenerazione e rete)- e non la sola unità di cogenerazione.

33. Il termine “sezione” di cui all’art. 5 del decreto identifica, infatti, le sezioni autonome di un impianto di cogenerazione (costituite ciascuna dall’unità di cogenerazione e dalla rete) e non una mera porzione di tali sezioni autonome (solo l’unità o solo la rete), come opina l’appellante.

34. Quanto appena osservato trova conferma nell’art. 1.1 lett e) della Delibera AEEG n. 42/02, (recante le “ condizioni per il riconoscimento della produzione combinata di energia elettrica e calore come cogenerazione ai sensi dell’articolo 2, comma 8, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 ”) ove per “ sezione di impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore ” si definisce “ ogni modulo in cui può essere scomposto l’impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore in grado di operare anche indipendentemente dalle altre sezioni e composto da un insieme di componenti principali interconnessi tra loro in grado di produrre in modo sostanzialmente autosufficiente energia elettrica e calore ”.

35. La sezione di un impianto è, in definitiva, un modulo costituito da tutte componenti principali dell’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento.

36. Il divieto di cumulo ha la finalità di impedire che uno stesso impianto venga remunerato più volte, determinando un effetto di sovra-incentivazione dell’intervento in violazione del c.d. principio di necessità dell’aiuto e delle regole europee in materia di aiuti di Stato.

37. Esso, pertanto, opera oggettivamente in quanto non ha solo il fine di « impedire che uno stesso soggetto ottenga più finanziamenti in relazione ad un medesimo impianto », ma anche quello di impedire che un medesimo impianto o suo componente sia più di una volta oggetto di incentivazione ancorché utilizzato da soggetti diversi (Cons. Stato sez. IV n. 6664 del 2018).

38. Nel caso di specie, lo “scorporo” dell’energia elettrica incentivata con i certificati verdi da quella incentivata con i certificati bianchi (prodotta dalle preesistenti unita termiche)-proposta da RG in sede di osservazioni procedimentali- è incompatibile con il disposto dell’art. 5, comma 1, d.m. 24 ottobre 2005 poiché la rete di teleriscaldamento, con cui è stata distribuita l’energia termica incentivata con i certificati bianchi, è incentivata anche con i certificati verdi, costituendo parte integrante e coessenziale dell’unitario impianto di cogenerazione.

39. Parimenti infondato è l’assunto dell’appellante secondo cui il GSE avrebbe dovuto procedere al recupero dei certificati bianchi, in quanto di importo minore.

40. A prescindere dal fatto che, come osservato dal GSE, i certificati verdi sono stati rilasciati-per autonoma iniziativa della società- in data successiva ai certificati bianchi che, quindi, già costituivano fattore ostativo all’ammissione al regime incentivante (i certificati bianchi sono stati riconosciuti per il periodo 2007-2012, mentre i certificati verdi per il periodo 2009-2012), è dirimente osservare che, in difetto della condizione prevista dall’art. 5 del d.m. 2005 ai fini del rilascio dei certificati verdi, il gestore non poteva che dichiarare la decadenza dal beneficio e procede al recupero dell’indebito.

41. La natura vincolata e doverosa dell’atto di recupero esclude l’applicazione del principio di proporzionalità, invocato dall’appellante.

42. Anche il secondo motivo deve, quindi, essere respinto.

43. Con il terzo motivo di appello RG censura il punto 6 della sentenza che ha respinto le doglianze relative alla violazione del principio dell’autotutela, ritenendo che il provvedimento impugnato non sia espressione del potere di autotutela, bensì del potere di verifica e di controllo.

Deduce, in particolare, che, per un verso, è lo stesso GSE ad aver qualificato il provvedimento come annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies l. 241/1990 e che, per altro verso, non vi è nessuna difformità tra i requisiti dichiarati da RG in sede di qualifica e quanto accertato dal GSE con il provvedimento impugnato. Evidenzia che il provvedimento impugnato costituisce un provvedimento di annullamento d’ufficio, perché il GSE, che aveva in origine valutato legittimo concedere l’accesso ai benefici sulla base dei presupposti rappresentati da RG, ha ritenuto in un secondo momento, sulla base di una mutata interpretazione della normativa di riferimento, che quei medesimi presupposti non consentissero l’accesso ai benefici in questione.

44. Il motivo è infondato.

45. Secondo l’univoco orientamento di questo Consiglio di Stato, i provvedimenti di recupero degli incentivi adottati dal GSE non sono riconducibili al paradigma dell’autotutela, costituendo, invece, espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, che è volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dal soggetto interessato in sede di richiesta di ammissione ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 5981; 6 giugno 2025, n. 4942; 22 maggio 2025, n. 4457; 21 marzo 2025, n. 2343; Ad. Plen. 18/2020)

46. Il potere di verifica si estrinseca, per sua natura, con un controllo a posteriori che può essere disposto in ogni fase dell’incentivazione e il diritto all’incentivo è sempre riconosciuto sotto la condizione legale risolutiva dell’accertamento dell’insussistenza dei requisiti dichiarati in sede di ammissione.

47. Nel caso di specie il GSE, all’esito dell’attività di verifica eseguita anche mediante sopralluogo, ha accertato che:

a) l’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento in oggetto è associato ad una rete di teleriscaldamento esistente e, pertanto, l’intervento effettuato non rientra nella categoria di intervento di nuova costruzione;

b) parte degli interventi di estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento dichiarati come realizzati all’atto della richiesta di qualifica, non sono stati realizzati o sono stati realizzati solo successivamente;

c) dall’analisi della documentazione acquisita nel corso della verifica si evince che, per l’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento è stato richiesto sia il riconoscimento dei certificati verdi sia il riconoscimento dei TEE in violazione di quanto previsto dall’art. 5 del decreto 24 ottobre 2005,

48. In conseguenza di quanto rilevato, il Gestore ha disposto la decadenza dall’incentivo per difetto dei presupposti di cui agli artt. 2, comma 3, lett m) e dell’art. 5, comma 1, del citato d.m. 24 ottobre 2005.

49. Nessun rilievo può assegnarsi alla circostanza, evidenziata dall’appellante, che il provvedimento menzioni l’annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies l 241/1990, atteso che, ai fini dell’individuazione della tipologia di potere esercitato, ciò che rileva è il contenuto sostanziale dell’atto e gli effetti da esso prodotti e non la sua qualificazione formale.

50. Sotto tale profilo, è indubbio che il provvedimento non costituisca mero riesame dei presupposti già valutati in sede di richiesta di qualifica IAFR, essendo espressione del potere di decadenza all’esito dell’attività di verifica e controllo di cui all’art. 42 d.lgs 28/2001, disposizione espressamente richiamata nell’atto in questione.

51. L’art. 42, comma 3, del citato decreto, nella versione ratione temporis vigente (prima delle modifiche introdotte dall’ 56, comma 7, d.l. 76/2020), non subordina l’esercizio del potere di decadenza ai presupposti dell’autotutela, sicché alcun rilevo può assegnarsi al tempo decorso dalla concessione del beneficio, tanto più che la non veridicità di quanto dichiarato dall’istante, sia con riguardo all’estensione della tubazione primaria sia con riguardo al divieto di cumulo degli incentivi, è emersa solo a seguito dell’attività di verifica.

52. Per tali ragioni, anche il terzo motivo di appello deve essere respinto.

53. Con il quarto motivo di appello l’appellante censura il punto n. 7 della sentenza che ha respinto la doglianza, proposta in via subordinata, di illegittimità dell’imposizione della restituzione dei certificati verdi al valore di riferimento, anziché al prezzo di vendita effettivamente conseguito da RG, inferiore per oltre euro 430.000,00. Rileva che, qualora il beneficiario abbia scelto, legittimamente, di vendere i certificati verdi sul mercato, il recupero delle somme già erogate non può che corrispondere al prezzo di vendita dal medesimo incassato poiché è in tale prezzo che si è convertito l’incentivo concesso.

54. Il motivo è infondato.

55. Questa Sezione, in fattispecie analoghe a quella per cui è causa (sent. nn. 3614, 3615 e 828 del 2025), ha chiarito che:

a) nei casi di inadempienze, ove la restituzione dei titoli non sia possibile (in quanto il produttore non ne ha nella sua disponibilità oppure i titoli emessi all’epoca sono ormai scaduti), il Gestore deve adempiere al proprio obbligo di recupero necessariamente tramite la richiesta al produttore di restituirne il controvalore monetario;

b) tale controvalore deve essere calcolato mediante un parametro oggettivo e suscettibile di applicazione generale nei confronti di tutti i potenziali interessati, pena la lesione del principio di parità di trattamento e di buon andamento dell’azione amministrativa, dovendosi, per tal via, escludere ogni rilevanza a eventuali altri indici riconducibili a vicende privatistiche del singolo produttore, che sono mutevoli, non preventivabili ex ante e non oggettivi;

c) il GSE ha legittimamente considerato il prezzo di riferimento stabilito con criteri normativamente determinati, che non possono essere derogati per livellarsi sul prezzo di vendita dei certificati verdi sul libero mercato, frutto di una libera scelta del beneficiario.

56. Ne discende che “ il Gestore legittimamente e necessariamente ha chiesto la medesima quantità e qualità di beni indebitamente percepiti ovvero il controvalore monetario dei titoli al prezzo di riferimento calcolato alla stregua di parametri obiettivi e uniformi di riferimento generale, che garantiscono parità di trattamento e che conseguentemente non possono essere sensibili alle vicende privatistiche del singolo produttore di energia, cosicché è inapplicabile il citato art. 2038, comma 1, dettato, in via generale, per rapporti tra privati e non idoneo ad essere applicato nel contesto di un’attività pubblicistica, regolamentata da specifica normativa di settore e di tipo strettamente vincolato, con derivante inconfigurabilità di trattamenti differenti e specificamente di computi monetari diversi tra i vari operatori ” (Cons. Stato, sez. II, 3 febbraio 2025, n. 828).

57. Le considerazioni sopra richiamate, che vanno ribadite in questa sede, determinano la reiezione anche dell’ultimo motivo di appello.

58. In conclusione l’appello deve essere respinto in quanto infondato.

59. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna RG IE S.p.a. alla rifusione, a favore del GSE, delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre a spese generali e accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER OR, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

NA SS, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA SS	ER OR

IL SEGRETARIO