Pubblicato il 29/04/2025

N. 03614/2025REG.PROV.COLL.

N. 04444/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4444 del 2022, proposto da TA GR GY s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Simona Viola e Paolo Esposito, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia dell’avv. Simona Viola;

contro

RE dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese e Paolo Roberto Molea, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 11388 del 5 novembre 2021, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RE dei Servizi Energetici – GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Quici Emanuela, anche per Viola Simona, e Molea Paolo Roberto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto di giudizio è la nota prot. n. GSE/P20140047037 del 2/5/2014, con cui il RE ha comunicato a TA GR GY s.r.l. (titolare di un impianto a biomasse liquide nel comune di Monopoli, con qualifica di IAFR dal 2004) di avere rilasciato in suo favore 11.735 certificati verdi (CV) in più di quelli asseritamente spettanti, per un valore pari a 1.241.625,18 euro.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r. per il Lazio, la TA GR GY ha esposto di essere disponibile alla restituzione dei certificati non spettanti, ma di avere rilevato un errore nella quantificazione economica dei certificati indebiti del 2010 per un importo pari a 234.795,60; ha quindi richiesto di dichiarare il GSE tenuto a rideterminare il controvalore degli stessi. Al proposito, ha lamentato la violazione e falsa applicazione degli articoli 18 del DM 18.12.2008, 42 del DM n. 28\2011, 24 comma 3 del DM 6 luglio 2012, nonché eccesso di potere sotto diversi aspetti, con riferimento alla affermazione del GSE di disponibilità di vendita dei certificati verdi in eccesso al c.d. “prezzo di ritiro” laddove fosse stata fatta richiesta di ritiro, o al c.d. “prezzo di riferimento” laddove tale richiesta non fosse stata presentata; invero, avendo la società già venduto sul mercato, nel 2010, i certificati verdi ad altri operatori a prezzo di contrattazione, si trovava ora esposta a dover restituire CV valorizzati al maggior prezzo richiesto (rappresentato da quello “di riferimento”) con sopravvalutazione dei CV ai fini del recupero dell'incentivo indebitamente corrisposto mediante attribuzione ai certificati medesimi di un valore convenzionale più elevato, anziché quello effettivamente accessibile al percettore (tutt'al più il “prezzo di ritiro”, a non voler considerare quello più basso realmente spuntato sul mercato).

2.1. Il RE ha resistito al ricorso con articolate difese.

2.2. Con la sentenza in epigrafe indicata il T.a.r. per il Lazio ha rigettato il ricorso, condannano la ricorrente alle spese di lite, sulla base dei seguenti argomenti: “ La l. 24 dicembre 2007, n. 244, all’art. 2, co. 149, ha stabilito che "a partire dal 2008 e fino al raggiungimento dell’obiettivo minimo della copertura del 25 per cento del consumo interno di energia elettrica con fonti rinnovabili e dei successivi aggiornamenti derivanti dalla normativa dell’Unione europea, il GSE, su richiesta del produttore, ritira i certificati verdi, in scadenza nell’anno, ulteriori rispetto a quelli necessari per assolvere all’obbligo della quota minima dell’anno precedente di cui all’articolo 11 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, a un prezzo pari al prezzo medio riconosciuto ai certificati verdi registrato nell’anno precedente dal RE del mercato elettrico (GME) e trasmesso al GSE entro il 31 gennaio di ogni anno" (c.d. prezzo di ritiro).

A tenore dell’art. 2, co. 148, della l.n. 244/2007 – per converso – "a partire dal 2008, i certificati verdi emessi dal GSE ai sensi dell’articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, sono collocati sul mercato a un prezzo, riferito al MWh elettrico, pari alla differenza tra il valore di riferimento, fissato in sede di prima applicazione in 180 euro per MWh, e il valore medio annuo del prezzo di cessione dell’energia elettrica definito dall’Autorità per l’energia elettrica e il gasi n attuazione dell’articolo 13, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, registrato nell’anno precedente e comunicato dalla stessa Autorità entro il 31 gennaio di ogni anno a decorrere dal 2008" (c.d. prezzo di riferimento).

Tali previsioni sono state attuate dall’art. 14 del d.m. 18 dicembre 2008 (cfr. anche l’art. 15, co. 1). Nel caso in esame la ricorrente aveva ceduto i CV relativi al 2010 sul mercato.

Per tale ragione, a fronte dell’alternativa che le norme su richiamate imponevano, il GSE non poteva che applicare il c.d. prezzo di riferimento.

Ed invero, come ripetutamente affermato dalla Sezione, con orientamento che non v’è ragione di rivedere in questa sede (ad esempio, sentenza n. 7773/2020), il sistema in questione permette di garantire coerenza al sistema degli incentivi e alla loro gestione e di evitare qualsiasi forma di discriminazione che si verrebbe a creare nel caso in cui il prezzo venisse applicato tenendo in considerazione il valore conferito ai CV dal singolo imprenditore al momento della loro emissione nel libero mercato (TAR Lazio Sez. III ter n. 6554/2019; n. 3617/2020, n. 1372/2020).”

3. Avverso tale pronuncia la società in epigrafe indicata ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi che possono compendiarsi nei termini seguenti:

3.1. Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione della Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi 148 e 149; del D.M. 18 dicembre 2008, artt. 14, 15 e 18; del decreto legislativo 3 marzo 2011 n. 28, art. 42; del D.M. 6 luglio 2012, art. 24, comma 3; del D.M. 31 gennaio 2014 recante attuazione dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011 n. 28 sulla disciplina dei controlli e delle sanzioni in materia di incentivi nel settore elettrico di competenza del RE dei Servizi Energetici GSE s.p.a; nonché, per quanto occorrer possa, degli artt. 5 e 9 del D.M. 24 ottobre 2005.

Erroneità della sentenza appellata per violazione di legge, difetto di motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti ed irragionevolezza manifesta, violazione del principio di proporzionalità.

Erroneità della sentenza appellata per erroneità e contraddittorietà di motivazione su punti decisivi della controversia. Diniego di giustizia.

In sostanza, l’appellante lamenta che la richiesta del GSE risulta illogica e ingiusta, in particolare laddove assume a parametro, per la determinazione – a fini sanzionatori – dell’importo dei certificati verdi per i quali non sia stata presentata richiesta di ritiro, il prezzo di riferimento, anziché quello di ritiro.

E la giurisprudenza in materia del Tar Lazio, quando ha avallato la pretesa del GSE di richiedere la stessa quantità e qualità di beni indebitamente percepiti – e dunque il tantundem oggetto di pagamento indebito - o in alternativa (rendendosi disponibile alla relativa vendita) il controvalore monetario dei titoli - ha sempre indicato nel “prezzo di ritiro” lo strumento (alternativo) a disposizione del GSE per la liquidazione dell’equivalente monetario; e tale principio è stato affermato in modo trasversale, sia rispetto ai certificati verdi, sia rispetto ai certificati bianchi.

4. Si è costituito il GSE, riproponendo in questa sede, anche ai sensi dell’art. 101, co. 2, c.p.a., le proprie eccezioni rimaste assorbite nella pronuncia del T.a..r., contrastando altresì, anche con successiva memoria, l’appello.

5. Con memoria depositata in data 18 febbraio 2025 la società appellante ha replicato alle difese del RE contrastando le riproposte eccezioni e insistendo sulle proprie difese già esposte.

6. Sulle conclusioni e difese contenute negli atti inseriti nel fascicolo elettronico, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 11 marzo 2025.

7. L’appello è infondato.

8. L’articolato mezzo di censura non può essere condiviso; invero:

a) il dovere di recupero degli incentivi indebitamente percepiti è previsto dall’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 (anche nella versione ratione temporis applicabile al caso di specie) nonché dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 31 gennaio 2014 e rappresenta un principio immanente e connaturato al sistema dei meccanismi d’incentivazione (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 2 luglio 2024, n. 5860, e 18 dicembre 2023, n. 10920);

b) i certificati verdi sono dei titoli negoziabili sul mercato, idealmente incorporanti una prestazione (la produzione di una determinata quantità di energia da fonti rinnovabili), emessi dal RE dei servizi energetici e suscettibili di specifica valutazione economica;

c) oltre alla vendita sul libero mercato (e in alternativa ad essa), il meccanismo dei certificati verdi prevedeva anche l’eventualità che essi fossero ritirati (ovverosia acquistati) dal RE su richiesta del produttore e ad un prezzo definito in base a specifiche previsioni normative recate dagli articoli 5, comma 9, terzo e quarto alinea, e 9, comma 2, del decreto del Ministro delle attività produttive 24 ottobre 2005;

d) nei casi di inadempienze, ove la restituzione dei titoli non sia possibile (in quanto il produttore non ne ha nella sua disponibilità oppure i titoli emessi all’epoca sono ormai scaduti), il RE deve adempiere al proprio obbligo di recupero necessariamente tramite la richiesta al produttore di restituirne il controvalore monetario;

e) tale controvalore deve essere calcolato mediante un parametro oggettivo e suscettibile di applicazione generale nei confronti di tutti i potenziali interessati, pena la lesione del principio di parità di trattamento e di buon andamento dell’azione amministrativa, dovendosi, per tal via, escludere ogni rilevanza a eventuali altri indici riconducibili a vicende privatistiche del singolo produttore, che sono mutevoli, non preventivabili ex ante e determinanti valori monetari non oggettivi;

f) conseguentemente nel caso di specie, dove la TA GR GY s.r.l. ha volontariamente ceduto i certificati verdi del 2010, il RE, al momento di procedere al loro recupero, del tutto legittimamente e doverosamente (trattandosi di attività strettamente vincolata), in assenza di altri parametri certi ed esulanti dalle dinamiche delle attività imprenditoriale dell’interessata, ha applicato il cosiddetto prezzo di riferimento stabilito dall’art. 2, comma 148, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (vigente ratione temporis ) e dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 18 dicembre 2008 e non il prezzo di vendita incassato dall’interessata sul libero mercato.

Tale ricostruzione ermeneutica è stata recentemente confermata da questa sezione in una vicenda inerente al recupero di certificati verdi e corredata di un percorso motivazionale applicabile a tutti i titoli d’incentivazione energetica, essendo, invero, comune a tutte le loro tipologie (certificati verdi e bianchi) la questione del recupero di titoli medio tempore venduti sul mercato, con la conseguenza che le deduzioni dell’appellante su altre pronunce sono inconferenti, siccome non considerano l’unitarietà del principio di recupero del valore oggettivo e la distinzione tra il prezzo di riferimento per recupero e il prezzo di ritiro dei titoli, attinente, infatti, ad altra e distinta fattispecie operativa dell’azione del RE [cfr. lettera c) del presente paragrafo].

In particolare, con iter interpretativo a cui il Collegio aderisce, non rinvenendo ragioni per discostarsene, la sezione ha precisato che: « il RE legittimamente ha considerato il prezzo di riferimento stabilito con criteri normativamente determinati, che non possono essere derogati per livellarsi sul prezzo di vendita dei certificati verdi sul libero mercato, che rappresenta una scelta legittima del beneficiario, trattandosi di titoli negoziabili, ma che non può tradursi nell’imposizione al RE di ridurre la propria alimentazione finanziaria, derogando a parametri oggettivi di calcolo, essenziali per fornire coerenza al sistema degli incentivi e alla loro gestione e diretti ad evitare qualsivoglia discriminazione tra gli operatori. Pertanto il RE legittimamente e necessariamente ha chiesto la medesima quantità e qualità di beni indebitamente percepiti ovvero il controvalore monetario dei titoli al prezzo di riferimento calcolato alla stregua di parametri obiettivi e uniformi di riferimento generale, che garantiscono parità di trattamento e che conseguentemente non possono essere sensibili alle vicende privatistiche del singolo produttore di energia, cosicché è inapplicabile il citato art. 2038, comma 1, dettato, in via generale, per rapporti tra privati e non idoneo ad essere applicato nel contesto di un’attività pubblicistica, regolamentata da specifica normativa di settore e di tipo strettamente vincolato, con derivante inconfigurabilità di trattamenti differenti e specificamente di computi monetari diversi tra i vari operatori » (Cons. Stato, sez. II, 3 febbraio 2025, n. 828).

9. In conclusione l’appello deve essere respinto.

10. In applicazione del principio della soccombenza, al rigetto dell’appello segue la condanna dell’appellante al pagamento, in favore del GSE, delle spese di lite del presente grado di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal d.m. 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna TA GR GY s.r.l. al pagamento, in favore della società per azioni RE dei servizi energetici - GSE s.p.a., delle spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate in euro 4.000 (quattromila), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO