Pubblicato il 02/02/2023

N. 01856/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02228/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2228 del 2015, proposto da
Soc GI MM Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Aicardi, Giuseppe Caia, Mario Sanino, con domicilio eletto presso lo studio Mario Sanino in Roma, viale Parioli n. 80;

contro

Gestore dei Servizi Elettrici - Gse S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Maria Antonietta Fadel, Antonio Pugliese, Paolo Roberto Molea, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

nei confronti

Soc NE S.r.l. - Gmbh, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento n. GSE/P20140115197 del 7.08.2014 per il recupero dei certificati verdi precedentemente percepiti,

nonché

per il risarcimento danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Elettrici - Gse S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 20 gennaio 2023 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

La società GI MM - già gestore di una rete di teleriscaldamento a servizio dell'abitato di CA (TN) alimentata da una centrale che produceva soltanto calore, in funzione dal 1999 - ha realizzato, a partire dal 12 novembre 2003 e con entrata in esercizio il 3 dicembre 2004: una seconda centrale di produzione a gas naturale di cogenerazione di energia elettrica e calore, posta a servizio della predetta rete di teleriscaldamento; un ampliamento della medesima rete di teleriscaldamento.

Con istanza del 20 marzo 2008, pervenuta il successivo 9 aprile e protocollata al n. GSE/A20080023925 (successivamente integrata con nota datata 8 luglio 2008), la GI ha domandato al GSE il riconoscimento della qualifica di “ impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento ”, ai sensi degli art. 4, co. 2, e 2, co. 3, lett. m), del d.m. 24 ottobre 2005 (recante “ Direttive per la regolamentazione dell'emissione dei certificati verdi alle produzioni di energia di cui all'articolo 1, comma 71, della L. 23 agosto 2004, n. 239 ”), in relazione a un intervento di nuova costruzione (categoria D.2) dell'impianto termoelettrico in cogenerazione abbinata al teleriscaldamento, ubicato in CA (TN) e denominato “ CAVALESE ”, di potenza pari a 1,064 MW (procedimento catalogato dal GSE come IAFR 3350), indicando quale data di entrata in esercizio il giorno 8 luglio 2008.

Con nota prot. n. GSE/P2008026173 del 30 luglio 2008, il GSE ha comunicato alla istante l'accoglimento della “ richiesta di qualificazione per la nuova costruzione dell'impianto ”, contestualmente segnalando che, “ ai sensi dell'articolo 4 comma 6, del DM 24/10/2005, l'emissione dei certificati verdi è subordinata alla verifica della attendibilità dei dati forniti ” ai fini del conseguimento della qualifica, e altresì che lo stesso “ GSE può disporre controlli sugli impianti in esercizio ”, al riguardo precisando come “ il buon esito di tali controlli ” fosse “ condizione necessaria per il mantenimento della qualifica ottenuta ”.

Con nota del 28 novembre 2013, prot. GSE/P20130229355, il GSE ha comunicato a GI l'avvio di un procedimento di controllo per verificare la conformità dell'impianto in relazione alla qualifica riconosciuta ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005 e l'attendibilità dei dati forniti per l'emissione dei certificati verdi.

Nell'ambito di tale procedimento, è stato effettuato un sopralluogo ispettivo presso l'impianto nei giorni 10 e 11 dicembre 2013.

I rilievi effettuati dal Gruppo di Verifica del GSE sono stati riportati nel Verbale di Sopralluogo, nel quale si è dato atto anche della documentazione integrativa (richiesta anche durante l'accesso ai luoghi), depositata dalla GI all'atto del sopralluogo ovvero successivamente trasmessa, e delle dichiarazioni rese dai rappresentanti della medesima Società, i quali hanno sottoscritto per conferma tale atto.

Con nota prot. n. GSE/P20140045770 del 24 aprile 2014 il GSE ha contestato alla GI che “ diversamente da quanto dichiarato nella comunicazione del 14/07/2008 (GSE/A20080041056), non risultano essere stati realizzati gli interventi di estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento rappresentati nella planimetria allegata alla richiesta di qualifica (allegato 1), necessari ai fini della determinazione della data di entrata in esercizio dell'impianto e della categoria di intervento ”, chiarendo che “ tale difformità si evince dal confronto tra la planimetria della rete di teleriscaldamento inviata al GSE in fase di richiesta di qualifica e quella fornita durante l'attività di controllo, che rappresenta lo stato attuale della rete di teleriscaldamento (allegato 2) ”.

Ancora, ha rilevato che “ nella planimetria, di cui all'allegato 1, sono evidenziate le aree di estensione della rete previste nel 2008, mentre nella planimetria, di cui all'allegato 2, nelle suddette aree non è presente alcun tratto di rete ”.

Ha poi segnalato che “ NE S.r.l. ha richiesto e ottenuto il rilascio di certificati bianchi ai sensi dei DM 20 luglio 2004 per interventi sulla stessa rete di teleriscaldamento abbinata all'impianto di cogenerazione oggetto della presente attività di controllo tramite la compilazione della scheda 22T (Allegato A alla deliberazione AEEG EEN 9/10 così come modificato dalle deliberazioni EEN 14/10 e EEN 9/11) per gli anni dal 2007 al 2012 ”, il tutto “ in violazione di quanto prescritto dall'art. 5 del DM 24 ottobre 2005, che riporta: «Le sezioni di cui all'articolo 1, comma 2, per le cui produzioni di energia sono rilasciati certificati verdi ai sensi del presente decreto, non possono accedere ai titoli derivanti dalla applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo n. 79/1999, né ai titoli derivanti dall'applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164» ”, ossia ai c.d. certificati bianchi contemplati dai dd.mm. 20 luglio 2004.

Con note inviate il 12 maggio 2014, la GI ha presentato le proprie osservazioni procedimentali e la relativa produzione documentale, rappresentando in particolare che, “ rispetto alla tavola di raffronto della rete TLR 2003-2008, presentata dalla scrivente in data 14.07.2008 e relativa all'incremento della tubazione primaria legata all'implementazione del cogeneratore a gas, non sono stati realizzati due rami periferici previsti in sede di domanda IAFR in fase di realizzazione entro la fine del 2008 ” ... “ Ciononostante le estensioni della rete primaria con funzione di magliatura previste, approvate, autorizzate ed integralmente realizzate hanno consentito l'allacciamento, entro la data di entrata in esercizio del cogeneratore a gas IAFR 3350 (07.07.2008), delle utenze inserite nella tabella utenze consegnata come integrazione IAFR, ad eccezione ” di alcuni “ allacciamenti … il cui contratto di fornitura calore è stato firmato ed attivato dopo la data di entrata in esercizio dell'impianto (ma comunque entro i successivi 7 mesi) ”.

Ha precisato, altresì, che “ prudenzialmente, non è stata inserita nell'elenco consegnato in sede di IAFR nessuna delle utenze ascrivibili all'ampliamento della rete con realizzazione dei rami periferici prevista entro fine 2008 ed effettivamente realizzata entro tale data ”, e che “ uno dei due ampliamenti periferici previsti è stato realizzato nel corso del 2011 ”.

Per il profilo relativo al cumulo di certificati verdi e certificati bianchi per il medesimo intervento, ha allegato una “ nota congiunta GI MM – NE ”, nella quale si confermava che “ NE in qualità di ESCO accreditata, ha proposto la realizzazione di due progetti di risparmio energetico relativi alla fornitura di calore ad uso civile agli utenti finali allacciati alla rete di teleriscaldamento aventi diritto all'emissione di titoli di efficienza energetica, almeno secondo l'interpretazione normativa svolta da parte della proponente NE ” e che “ i progetti sono stati presentati nel 2011 e nel 2012, mediante utilizzo delle schede 22T ”. Nella medesima nota GI e NE hanno asserito di essere “ coscienti che un'applicazione tout court delle disposizioni tecniche previste dalla tipologia di scheda tecnica adottata avrebbe potuto portare ad una sovrapposizione dell'energia termica avente diritto ad incentivazione CV e TEE” e hanno riferito che, “ mirando al rispetto del principio di non cumulabilità, si è adottato, come concordato a livello informale con l'AEEG stessa nel 2007 ” una propria “ metodologia di calcolo dell'energia termica avente diritto al rilascio di TEE ” asseritamente idonea a evitare “ ogni possibilità di sovrapposizione fra i due sistemi di incentivazione ”.

Non ritenendo le deduzioni svolte dalla istante idonee a confutare i rilievi operati nel corso del procedimento di verifica, con nota prot. n. GSE/P20140115197 del 7 agosto 2014 il GSE ha comunicato alla GI l’annullamento del riconoscimento della qualifica IAFR, disponendo la restituzione dei certificati verdi indebitamente percepiti da parte della GI (per complessivi € 1.823.567,38 oltre IVA).

In particolare, il GSE ha rilevato che “ l'intervento realizzato non rispetta i requisiti previsti dal DM 24/10/2005 per il riconoscimento della categoria di intervento di nuova costruzione ” e che “ l'impianto incorre nel cumulo di incentivi espressamente vietato dall'art. 5 del Decreto 24/10/2005 ”.

Ha evidenziato che “ la rete di teleriscaldamento che distribuisce il calore prodotto dall’impianto di cogenerazione … è esistente dal 1999 ” e che “ l'impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento … è associato ad una rete di teleriscaldamento esistente e, pertanto, l'intervento effettuato non rientra nella categoria di intervento di nuova costruzione ai sensi di quanto disposto dall'articolo 2, comma 3, lettere k) ed m) del Decreto 24 ottobre 2005 ”, precisandosi che “ parte degli interventi di estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento dichiarati come realizzati all'atto della richiesta di qualifica, non sono stati realizzati o sono stati eseguiti solo successivamente ”.

Ancora, ha affermato che “ per l’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento ” erano “ stati richiesti e ottenuti dal Produttore Certificati Verdi per il periodo 2009-2012 e dalla … Synaeco S.r.l. TEE per il periodo 2007-2012 ” e che “ dall'analisi della documentazione acquisita nel corso della verifica ” si sarebbe evinto che “ per l'impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento (così come definito alla lettera a) del comma 3 dell'art. 2 dello stesso decreto), in violazione di quanto previsto dall'art. 5 del Decreto 24 ottobre 2005 recante norme in tema di divieto di cumulo di incentivi, è stato richiesto sia il riconoscimento dei Certificati Verdi sia il riconoscimento dei TEE di cui alle disposizioni attuative dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 ”, vale a dire dei certificati bianchi. “ Ne deriva ” che “ il GSE è tenuto al recupero ” del quantitativo di certificati verdi “ indebitamente percepito ”, come “ riassunto dettagliatamente nella tabella allegata, facente parte integrante ” del provvedimento, “ nella quale viene data evidenza delle modalità da seguire per la relativa restituzione ”. In sintesi, per tutte le annualità – non avendo la GI chiesto il ritiro da parte del GSE dei titoli, che erano dunque stati negoziati sul relativo mercato – il GSE ha segnalato quale controvalore per la restituzione il c.d. prezzo di riferimento.

Con il ricorso in esame, ritualmente notificato, GI MM ha chiesto l’annullamento del predetto provvedimento di GSE del del 7 agosto 2014 nonché il risarcimento dei danni “ che dovessero derivare a GI dall'esecuzione interinale del provvedimento ”.

A sostegno della propria domanda, ha articolato i motivi di diritto sintetizzati come segue:

- l'accertamento, contenuto nel provvedimento impugnato, secondo cui GI avrebbe fornito al GSE informazioni non corrispondenti al vero sarebbe manifestamente errato e discenderebbe da un palese travisamento dei fatti e da un'attività istruttoria gravemente carente: l’intervento oggetto della richiesta di qualifica IAFR integrerebbe i requisiti di una nuova costruzione, atteso che la rete di teleriscaldamento già esistente sarebbe stata oggetto di interventi di estensione e potenziamento. Invero, “ affinché vi sia «nuova costruzione» ai sensi dell'art. 2, comma 3, lett. m), secondo periodo [nonché della lett. h), cui la lett. m) rinvia] del d.m. 24 ottobre 2005 basta che sia realizzata una nuova centrale di cogenerazione, ancorché associata ad una rete di riscaldamento già esistente, qualora questa rete venga fatta oggetto di un intervento di «estensione della tubazione primaria», tale da consentire un «aumento» imputabile all'entrata in esercizio della nuova centrale di cogenerazione «della quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento» rispetto «alla media aritmetica dei valori» di tale quota «realizzata negli ultimi tre anni solari precedenti l'intervento, al netto di eventuali periodi di fermata dell'impianto eccedenti le ordinarie esigenze manutentive» ”. Tutti questi presupposti ricorrerebbero nella fattispecie in esame. Inoltre, la riconduzione dell'intervento di cui alla domanda di qualifica IAFR avanzata da GI nella tipologia “ nuova costruzione ” sarebbe stata condivisa dal GSE con il provvedimento di riconoscimento della qualifica IAFR rilasciato nel 2008 e ciò avrebbe ingenerato nella società ricorrente “ un affidamento legittimo e ragionevole, consolidatosi nel tempo, in ordine alla spettanza del riconoscimento di qualifica IAFR come «nuova costruzione» e della connessa incentivazione mediante certificati verdi ”. In via subordinata, il GSE comunque non avrebbe dovuto procedere all'annullamento integrale della qualifica IAFR e alla ripetizione integrale dei certificati verdi, ma avrebbe semmai dovuto convertire il riconoscimento di qualifica IAFR da “ nuova costruzione ” a “ rifacimento parziale ”, ripetendo solo pro quota i certificati verdi già emessi;

- in relazione all’asserita violazione del divieto di cumulo degli incentivi, violazione e falsa applicazione dell'art. 5 del d.m. 24 ottobre 2005, violazione dall'art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241: i certificati bianchi sarebbero stati chiesti ed ottenuti unicamente per la limitata quota di energia termica distribuita attraverso la rete di teleriscaldamento, riferibile al funzionamento delle preesistenti centrali di produzione di solo calore abbinate alla rete di teleriscaldamento. Pertanto riguarderebbero energia diversa da quella interessata dai certificati verdi, perché generata da sezioni impiantistiche in nessun modo correlate alla produzione di energia elettrica incentivata dai certificati verdi. Di conseguenza, non vi sarebbe stata alcuna violazione del divieto di cumulo posto dal cit. art. 5, comma 1, del d.m. 24 ottobre 2005;

- il GSE avrebbe dovuto determinare il controvalore dei certificati verdi da recuperarsi in base al loro effettivo prezzo di vendita e non già applicando il c.d. prezzo di riferimento.

Si è costituito il GSE contestando tutto quanto ex adverso dedotto, e concludendo per la reiezione del ricorso.

In estrema sintesi ha dedotto che la GI si sarebbe limitata a installare una nuova sezione di cogenerazione (all’interno di un impianto che in precedenza non era cogenerativo ma dotato di sole unità termiche), associandola alla preesistente rete di teleriscaldamento (e, dunque, non già alla realizzazione di una nuova rete di teleriscaldamento).

In fase di sopralluogo sarebbe stata appurata una configurazione impiantistica non solo non ricadente nella tipologia di intervento per la quale era stata chiesta (e ottenuto) la qualifica IAFR e la successiva erogazione dei certificati verdi, ma addirittura diversa da quanto rappresentato e comunicato al GSE in sede di accesso al meccanismo di promozione.

Dal quadro giurisprudenziale emergerebbe la nozione unitaria di impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento, quale insieme o sistema integrato dell’impianto di generazione combinata di elettricità e energia termica e della rete di teleriscaldamento a esso abbinata, con tutto quel che ne discende – peraltro – in ordine all'imputabilità della nozione di “ entrata in esercizio ” e di “ nuova costruzione ” all'impianto considerato nel suo complesso (cogeneratore e rete, in uno tra loro).

Ancora, l’estensione della tubazione primaria dichiarata in fase di riconoscimento della qualifica IAFR sarebbe stata effettuata solo in parte, peraltro in maniera difforme rispetto a quanto rappresentato al GSE nella medesima sede.

La qualifica IAFR esplicitamente richiesta dalla GI e rilasciata dal GSE avrebbe riguardato non già un impianto “ in progetto ” bensì un impianto “ in esercizio ”, come si desumerebbe dall'istanza del aprile 2008 integrata con nota del successivo 8 luglio, in cui sarebbe stato precisato che “ l'impianto da qualificare è in esercizio dalla data 08/07/2008 ” e dall'annessa Scheda D.2 nella quale, alla sezione “ Dati specifici ”, all'atto di indicare se si tratti di un “ Impianto in esercizio ”, sarebbe stata selezionata in grassetto la casella “ Sì ”.

Il d.m. 24 ottobre 2005 contemplerebbe esplicitamente le distinte ipotesi (e i diversi regimi) di qualifica “ in esercizio ” ovvero “ a progetto ” e l’art. 4 – concernente nello specifico gli impianti di cogenerazione abbinata al teleriscaldamento – limiterebbe la possibilità di qualifica e di rilascio dei certificati verdi, per tale tipologia, ai soli impianti in esercizio.

In buona sostanza, il legislatore avrebbe voluto subordinare l'accesso ai certificati verdi per il teleriscaldamento ad un dato oggettivo ed inequivocabile quale l'entrata in esercizio, ammettendo la qualificazione IAFR, non con riferimento all'impianto progettato, ma, esclusivamente, all'impianto realizzato ed entrato in esercizio (entro il 31.12.2009).

Ha quindi evidenziato le seguenti criticità nelle allegazioni della ricorrente sui lavori effettuati:

“ i) la (riferita) ampia estensione della tubazione, contraddistinta con la lett. C, non è invero mai stata realizzata;

ii) la (pretesa) estensione della tubazione, identificata con la lett. D, è stata parzialmente realizzata solo nel 2011, e non allaccia peraltro alcuna utenza beneficiaria dei certificati verdi grazie all’intervento proposto (come emerge dall’esame della planimetria prodotta dalla GI con le proprie osservazioni del 16 maggio 2014, cfr. doc. n. 2.12 GSE, pag. 2 del file digitale, "Planimetria generale 2013"). Occorre evidenziare, inoltre, che il diametro della tubazione è DN 80, a fronte di un diametro a bocca di centrale – unico di rilievo ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005, art. 2, co. 3, lett. i) – pari a DN 300; la tubazione in parola, in altri termini, non può essere considerata tubazione primaria a mente dell’art.2, co. 3, lett. i), del d.m. 24 ottobre 2005; iii) quanto alla (asserita) estensione della tubazione, evidenziata con lett. F, in fase di sopralluogo è stata consegnata una planimetria del 2013 (quella poi inclusa dal GSE sub Allegato 2 alla nota del 24 aprile 2014, cfr. docc. GSE n. 12.3 e n. 3, pag. 6 del file digitale), nella quale tale ramo non figura. Con le osservazioni e integrazioni del 16 febbraio 2015, la GI ha trasmesso una diversa planimetria del 2013 (cfr. doc. n. 2.12 GSE, pag. 2 del file digitale, "Planimetria generale 2013") nella quale (assai singolarmente) tale ramo ricompare. Anche con riferimento alla (presunta) porzione di rete in discorso, peraltro, si verte in ogni caso al cospetto di un ramo privo di rilevanza ai fini d’interesse, atteso che esso non allaccia alcuna utenza beneficiaria dei certificati verdi grazie all’intervento proposto. Il diametro della tubazione, inoltre, è 3 volte inferiore al diametro in bocca di centrale, di talché essa non può essere considerata quale tubazione primaria ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005, art. 2, co. 3, lett. i);

iv) la (riferita) estensione della tubazione, contraddistinta con la lett. A, è un raccordo di tubazione che – a dire della GI – sarebbe diretto a rinforzare e bilanciare la

rete. Si tratta di un (preteso) "rinforzo", tuttavia, che non coinvolge, direttamente o con derivazioni, alcuna utenza beneficiaria dei certificati verdi. Ancora una volta, inoltre, il diametro della tubazione è DN 100, a fronte di un DN 300 a bocca di centrale, cosicché esso è in ogni caso discutibilmente qualificabile come tubazione primaria ai sensi dell’art. 2, co. 3., lett. i, del d.m. 24 ottobre 2005;

v) la (pretesa) ampia estensione della tubazione, identificata con la lett. B, è in realtà una estensione (o un collegamento) mai realizzata. Si noti, peraltro, che tale tracciato, nella planimetria del 2008, è riportato con una linea "piena" (e non già tratteggiata). Tanto si segnala al solo fine di evidenziare il carattere non veritiero dell’affermazione di Controparte, secondo cui solo le parti di rete riportate come tratteggiate nella richiamata planimetria non sarebbero state realizzate e dalla tratteggiatura avrebbe dovuto evincersi la mancata realizzazione; ciò fermo restando che la il medesimo rilievo è del tutto apodittico e autoreferenziale (oltre che svolto soltanto ex post) e, per quanto visto, comunque del tutto non conducente (atteso che la rete indicata nel 2008, in sede di qualifica IAFR, è stata presentata come realizzata in esercizio e solo come tale, come visto, avrebbe potuto avere accesso ai benefici);

vi) circa la (asserita) estensione della tubazione, evidenziata con la lett. E, in fase di sopralluogo è stata consegnata una planimetria del 2013 (quella poi inclusa dal GSE sub Allegato 2 alla nota del 24 aprile 2014, cfr. docc. GSE n. 12.3 e n. 3, pag. 6 del file digitale), nella quale tale ramo non figura. Con le osservazioni e integrazioni del 16 febbraio 2015, la GI ha trasmesso una diversa planimetria del 2013 (cfr. doc. n. 2.12 GSE, pag. 2 del file digitale, "Planimetria generale 2013") nella quale (assai singolarmente) tale ramo ricompare. Anche con riguardo a tale (presunta) porzione di rete in parola, inoltre, si tratta di un ramo privo di rilevanza ai fini d’interesse, atteso che esso non allaccia alcuna utenza beneficiaria dei certificati verdi grazie all’intervento proposto. Il diametro della tubazione, peraltro, è 3 volte inferiore al diametro in bocca di centrale, di talché essa non può essere considerata quale tubazione primaria ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005, art. 2, co. 3, lett. i) ”.

Infine, sul divieto di cumulo il GSE ha rilevato che “ è pacifico che in relazione all’impianto oggetto della qualifica IAFR 3350 (e già beneficiario dei certificati verdi) siano stati richiesti e ottenuti (anche) i certificati bianchi (a opera di NE). Tale scenario, dunque, si pone all’evidenza in frontale contrasto con il richiamato divieto di cumulo ”.

La quantificazione del controvalore dei certificati verdi sarebbe strettamente vincolata. Ove, come nel caso di specie, il GSE debba rendere disponibili al produttore i certificati verdi (per consentirgli di adempiere l’obbligazione restitutoria), deve cedere tali titoli al prezzo imposto dalla legge (e, in particolare, dall’art. 2, co. 148, della l. n. 244/2007).

All’esito della udienza per lo smaltimento dell’arretrato del 20 gennaio 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato e non può essere accolto per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Si deve brevemente premettere il quadro normativo che regola la fattispecie all’esame del Collegio:

- l'art. 1, co. 71, della l. 23 agosto 2004, n. 239 (recante “ Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia ”) prevede che ha “ diritto alla emissione dei certificati verdi ” tra l'altro, “ l'energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento ”;

- in attuazione dell'art. 1, co. 71, della l. n. 239/2004 è stato adottato il d.m. 24 ottobre 2005.

L'art. 1, co. 2, lett. c), di tale decreto ministeriale conferma che “ ai sensi dell'articolo 1, comma 71, della legge 23 agosto 2004, n. 239, e nel rispetto delle disposizioni di cui al presente decreto, ha diritto ai certificati verdi … l'energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento ”. L'art. 4, co. 1, del d.m. 24 ottobre 2005 precisa che “ nel rispetto e nella misura di cui ai commi seguenti e all'allegato A ha diritto ai certificati verdi l'energia prodotta dagli impianti, di cui all'articolo 1, comma 2, lettera c), entrati in esercizio, a seguito di nuova costruzione, potenziamento, rifacimento totale o parziale ”.

L’art. 2, co. 3, lett. a) specifica che per “ Impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento ” si intende “ un sistema integrato, costituito dalle sezioni di un impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore che rispettano i criteri definiti dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas ai sensi dell'articolo 2, comma 8, del decreto legislativo n. 79/1999 e da una rete di teleriscaldamento per la distribuzione del calore, cogenerato dall'impianto di cogenerazione medesimo, a una pluralità di edifici o ambienti ”. La lettera m) definisce “ impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento di nuova costruzione ” come l'“ l'impianto, come definito alla lettera a), le cui sezioni di produzione combinata di energia elettrica e calore hanno effettuato il primo funzionamento in parallelo con il sistema elettrico in data successiva al 28 settembre 2004, e che ha effettuato la prima cessione del calore cogenerato attraverso una rete di teleriscaldamento in data successiva al 28 settembre 2004 ”. Precisa, poi, che “ rientra in questo caso anche la costruzione di una nuova sezione di cogenerazione di un esistente impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento, accompagnata da una estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento, come definita alla lettera i), che consente un aumento, imputabile alla nuova sezione, della quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento, così come calcolato con riferimento alla valutazione della producibilità aggiuntiva, di cui alla precedente lettera h) ”. La lettera i) stabilisce che “ tubazione primaria della rete di teleriscaldamento è la rete di trasporto del calore esercita a temperatura e pressione controllate a bocca di centrale, ad esclusione delle derivazioni di utenza ”.

L’art. 4, co. 6, stabilisce che “ l'emissione, da parte del Gestore della rete, dei certificati verdi è subordinata alla verifica della attendibilità dei dati forniti ” e, correlativamente, che “ il Gestore della rete può disporre controlli sugli impianti in esercizio ”. Lo stesso art. 14 del d.lgs. n. 20/07 stabilisce che “ il … GSE effettua periodiche verifiche al fine del controllo dei requisiti che consentono l'accesso e il mantenimento dei diritti richiamati al comma 1 ”.

In merito alla “ Cumulabilità di incentivi ”, l’art. 5, co. 1, prevede che “le sezioni di cui all'articolo 1, comma 2, per le cui produzioni di energia sono rilasciati certificati verdi ai sensi del presente decreto, non possono accedere ai titoli derivanti dalla applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo n. 79/1999, né ai titoli derivanti dall'applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164”;

- l’art. 14 del d.lgs. 20/2007 dispone che: “ i diritti acquisiti da soggetti titolari di impianti realizzati o in fase di realizzazione in attuazione dell'articolo 1, comma 71, della legge 23 agosto 2004, n. 239, come vigente al 31 dicembre 2006, rimangono validi purché i medesimi impianti posseggano almeno uno dei seguenti requisiti: a) siano già entrati in esercizio nel periodo intercorrente tra la data di entrata in vigore della legge 23 agosto 2004, n. 239, e la data del 31 dicembre 2006… b) siano stati autorizzati dopo la data di entrata in vigore della legge 23 agosto 2004, n. 239, e prima della data del 31 dicembre 2006 ed entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2008; c) entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2008, purché i lavori di realizzazione siano stati effettivamente iniziati prima della data del 31 dicembre 2006 ”;

- l'art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (conformemente a quanto già disposto dall’art. 4, co. 6, del d.m. 24 ottobre 2005 ha previsto che “ l'erogazione di incentivi nel settore elettrico e termico, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza ”, confermando altresì che “ la verifica … è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti ” e chiarendo che “ i controlli sugli impianti, per i quali i soggetti preposti dal GSE rivestono la qualifica di pubblico ufficiale, sono svolti anche senza preavviso ed hanno ad oggetto la documentazione relativa all'impianto, la sua configurazione impiantistica e le modalità di connessione alla rete elettrica ” (art. 42, co. 1). “ Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate ”;

- il d.m. 31 gennaio 2014 disciplina, a sua volta, le puntuali modalità di attuazione dell'art. 42 del d.lgs. n. 28/11: l'art. 1, co. 2, prevede che “ i controlli … sono effettuati e disposti dal GSE e sono volti alla verifica della sussistenza o della permanenza dei requisiti soggettivi e oggettivi e dei presupposti per il riconoscimento o il mantenimento degli incentivi ”. Il successivo art. 11 statuisce che “ il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi con l'integrale recupero delle somme già erogate, qualora, in esito all'attività di controllo o di verifica documentale, vengano accertate le violazioni rilevanti di cui all'allegato 1, parte integrante del presente decreto ”, con l'ulteriore precisazione per cui, “ al di fuori delle ipotesi espressamente previste dall'allegato 1, qualora il GSE rilevi violazioni, elusioni o inadempimenti cui consegua l'indebito accesso agli incentivi, dispone comunque il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi nonché l'integrale recupero delle somme eventualmente già erogate ”. Il menzionato Allegato 1 contempla due esplicite ipotesi di “ violazioni rilevanti ” ad ampio spettro, ossia la “ presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ” (lett. a) e l'“ insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell'impianto, per l'accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ”.

4. Ebbene, precisato il quadro normativo da applicarsi alla fattispecie concreta in esame, osserva il Collegio che i certificati verdi possono essere riconosciuti solo agli impianti la cui “ entrata in esercizio ” avvenga “ a seguito di … nuova costruzione ”, nel rispetto delle disposizioni di cui al d.m. 24 ottobre 2005 e secondo la misura ivi prevista.

Affinché si abbia nuova costruzione, è necessario che sia la sezione di cogenerazione sia la rete di teleriscaldamento siano di nuova realizzazione. Ciò in forza della generale nozione di “ impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento ” di cui all’art. 2, co. 3, lett. a), del d.m. 24 ottobre 2005 definito quale “ sistema integrato ”, dunque unitario, di cogeneratori e rete di teleriscaldamento.

Per converso, deve escludersi dal perimetro della nuova costruzione la sola installazione di una nuova sezione di cogenerazione, in un impianto precedentemente non cogenerativo (ma caratterizzato dalla presenza di sole unità termiche, ossia caldaie a biomasse e a gas), cui non si correli altresì la realizzazione di una nuova rete di teleriscaldamento.

In definitiva, la categoria di nuova costruzione postula necessariamente che sia di nuova realizzazione tanto il cogeneratore quanto la rete di teleriscaldamento.

Orbene, nella fattispecie in esame, dalla documentazione versata in atti si evince che la GI si è limitata a installare una nuova sezione di cogenerazione (all’interno di un impianto che in precedenza non era cogenerativo ma dotato di sole unità termiche), associandola alla preesistente rete di teleriscaldamento, e, dunque, non già alla realizzazione di una nuova rete di teleriscaldamento.

Invero, prima dell’intervento per cui è causa, l’impianto condotto dalla GI era pacificamente non cogenerativo, essendo costituito da semplici unità termiche (caldaie a biomasse e a gas), come tali radicalmente inidonee alla produzione di energia elettrica, abbinate alla rete di teleriscaldamento e dirette ad alimentarla. L’installazione di un nuovo cogeneratore da abbinare a una preesistente rete di teleriscaldamento costituisce intervento al più ascrivibile a un’ipotesi di rifacimento parziale e non è riconducibile a una fattispecie di “ nuova costruzione ”.

Invero, l’art. 2, co. 3, lett. k), del d.m. 24 ottobre 2005, come visto, definisce il “ rifacimento parziale ” come “ nuova realizzazione di un impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento, o di una sezione del medesimo impianto, associati ad una rete di teleriscaldamento esistente ”.

In buona sostanza, l’odierna ricorrente si è limitata ad installare un nuovo cogeneratore nell’ambito di un preesistente impianto meramente termico, e a collegarlo con la preesistente rete di teleriscaldamento.

La documentazione prodotta non dimostra l'avvenuta posa di una nuova rete di teleriscaldamento.

Sul punto, la giurisprudenza ha evidenziato che “ Si può ritenere, dunque, che il regime di sostegno divisato dal d.m. 5.9.2011 sia riservato – quanto alle “nuove unità” cogenerative – agli impianti di nuova realizzazione assemblati con componenti principali anch’esse “nuove”, mentre la determinazione di non ritenervi incluse altre configurazioni impiantistiche (a es. gli impianti assemblati ex novo ma che utilizzino, in tutto o in parte, componenti “usate”), non è affetta dai dedotti profili di irrazionalità o di disparità di trattamento. Giova in proposito ricordare che la Sezione ha di recente escluso profili di irragionevolezza e illogicità del d.m. 5.9.2011 in ordine all’ipotizzata discriminazione tra “interventi che apportano i medesimi benefici, in termini di efficienza energetica e conseguimento degli obiettivi di riduzione dei consumi di energia, di quelli incentivati”, atteso che “in ogni operazione di finanziamento a carico dell’erario, il beneficio economico è riferibile ad un obbiettivo essenziale perseguito dalla relativa disciplina di settore (sia normativa che amministrativa); il finanziamento è preordinato al soddisfacimento di un interesse istituzionale che trascende, cioè, pur implicandolo, l’interesse dei destinatari; vale a dire che in ogni operazione di finanziamento non è intellegibile solo un interesse del beneficiario ma anche quello dell’organismo che lo elargisce il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi del superiore livello politico istituzionale; logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamento devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore, anche allo scopo di evitare che si configurino aiuti di stato illegittimi” (v. sent. 2 marzo 2018, n. 2326, che richiama Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50). Con l’ulteriore rilievo che l’esistenza di tale interesse istituzionale “comporta che le ‘disposizioni attributive di finanziamento’ […], oltre a essere di stretta interpretazione, non possono che discendere da un apprezzamento connotato da ampia discrezionalità (pur sempre nel contesto delineato dal ‘superiore livello politico-istituzionale’), con la conseguenza che esse sono censurabili soltanto se manifestamente illogiche o affette da travisamento” (cfr. sent. 12 dicembre 2017, n. 12291; v. anche la sent. 19 maggio 2017, n. 6014). In altri termini, a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente (v. da ultimo mem. di replica 3.10.18), non appare palesemente illogica la scelta di “negare il carattere di novità dell’intera unità” qualora “una (nuova) unità cogenerativa utilizzi un singolo componente usato”, indipendentemente dalla questione se sia o non garantita la “piena funzionalità dell’impianto ” (cfr. TAR Roma n. 12006/2018).

Ancora i giudici amministrativi hanno evidenziato che l’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento deve essere qualificato come sistema integrato costituito dalle sezioni di un impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore e da una rete di teleriscaldamento per la distribuzione di calore, cogenerato dall'impianto di cogenerazione medesimo (in tal senso, ex multis , TAR Roma n. 11163/2014; n. 7538/2012; C. di St. n. 2632/2016).

Ciò conformemente all’art. 2, comma 3, lett. a) del d.m. 24 ottobre 2005 che, come visto, definisce “ impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento ” il “ sistema integrato, costituito dalle sezioni di un impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore … e da una rete di teleriscaldamento per la distribuzione del calore, cogenerato dall'impianto di cogenerazione medesimo ”.

Peraltro, in fase di sopralluogo è stata appurata una configurazione impiantistica diversa da quanto rappresentato e comunicato al GSE in sede di accesso al meccanismo di promozione.

Parte degli interventi di estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento dichiarati come realizzati all'atto della richiesta di qualifica, non sono stati realizzati o sono stati eseguiti solo successivamente.

In particolare, dalla documentazione versata in atti (ed in particolare dal doc. 12 GSE –nota del 24 aprile 2014 e planimetrie allegate) risulta provato che: la riferita ampia estensione della tubazione, contraddistinta con la lett. C, non è mai stata realizzata; l’asserita estensione della tubazione, identificata con la lett. D, è stata parzialmente realizzata solo nel 2011, e non allaccia peraltro alcuna utenza beneficiaria dei certificati verdi grazie all’intervento proposto; quanto alla dedotta estensione della tubazione, evidenziata con lett. F, in fase di sopralluogo è stata consegnata una planimetria del 2013 inclusa dal GSE sub Allegato 2 alla nota del 24 aprile 2014 nella quale tale ramo non figura; l’estensione della tubazione, contraddistinta con la lett. A, non coinvolge, direttamente o con derivazioni, alcuna utenza beneficiaria dei certificati verdi; l’estensione della tubazione, identificata con la lett. B, è in realtà una estensione mai realizzata ed il tracciato è riportato con linea piena e non tratteggiata come invece sostiene la ricorrente (il tratteggio era effettivamente presente su una planimetria del 2007, mentre il progetto doveva essere realizzato nel 2008, quindi non escludeva di per sé che il tracciato non sarebbe stato realizzato); circa l’estensione della tubazione, evidenziata con la lett. E, in fase di sopralluogo è stata consegnata una planimetria del 2013 nella quale tale ramo non figura.

Né può seriamente sostenersi la sussistenza di un legittimo affidamento sulla riconduzione dell’intervento realizzato a “ nuova costruzione ” in conseguenza del riconoscimento di cui alla nota del 2008 di GSE, atteso che, come visto, il Gestore si riservava il diritto di effettuare verifiche ed ispezioni.

Sul punto, la giurisprudenza amministrativa è granitica nell’affermare che “ fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione ” (cfr. C. di St. n. 2488/2022).

Non può nemmeno essere condivisa la censura, articolata in via subordinata, diretta a contestare la disposta decadenza in ragione della mancata conservazione della qualifica IAFR sotto il diverso titolo di “ rifacimento parziale ”. E invero, in virtù del principio di autoresponsabilità sotteso e connaturato ai meccanismi di promozione affidati alla cura del GSE - secondo il quale costituisce onere dell’interessato ad ottenere il beneficio il fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa - era onere della GI valutare congruamente e adeguatamente le caratteristiche dell’intervento realizzato, individuare la rilevante categoria (astrattamente) incentivabile tra quelle contemplate dal d.m. 24 ottobre 2005 e sottoporre al GSE una corretta e pertinente richiesta di qualifica IAFR. Parimenti, era onere della GI – intenzionata ad accedere a benefici di matrice pubblica – accostarsi a tale richiesta secondo canoni di prudenza e diligenza.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha più volte affermato che non è possibile affermare che il G.S.E., una volta riscontrata la mancanza di un requisito, debba chiedere alle appellanti di modificare la domanda. A prescindere dall’inidoneità di siffatta richiesta a sanare ex post il difetto del requisito di ammissione, in capo al gestore non sussiste alcun obbligo in tal senso, poiché è chi aspira ad ottenere le scarse e non facilmente riproducibili risorse finanziarie pubbliche d’incentivo alle fonti d’energia rinnovabili che deve adempiere agli obblighi che condizionano l’ammissione al beneficio, secondo il principio dell’autoresponsabilità (C. di St. n. 2488/2022; n. 50/2017).

5. In ordine alla violazione del divieto di cumulo, si osserva innanzitutto che l’art. 5 co. 1, del d.m. 24 ottobre 2005 prevede che: “ le sezioni di cui all'articolo 1, comma 2 per le cui produzioni di energia sono rilasciati certificati verdi ai sensi del presente decreto, non possono accedere ai titoli derivanti dalla applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo n. 79/1999, né ai titoli derivanti dall'applicazione delle disposizioni attuative dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 ”, ossia ai certificati bianchi – o Titoli di Efficienza Energetica - TEE – contemplati dai dd.mm. 20 luglio 2004 nonché, dal d.m. 28 dicembre 2012, dal d.m. 11 gennaio 2017 e dai successivi decreti di aggiornamento.

Il divieto di cumulo tra forme incentivanti è volto a evitare che un medesimo intervento possa beneficiare di molteplici forme di promozione. Ciò anche al fine di evitare una sovraremunerazione del medesimo intervento, come tale suscettibile di dare luogo a una violazione delle regole europee in materia di aiuti di stato per mancato rispetto del c.d. principio di necessità dell’aiuto, ineludibilmente connaturato a ogni forma di incentivazione pubblica.

L’impianto deve essere considerato nella sua dimensione unitaria (cogeneratore e rete assieme) ed è rispetto a tale unitario impianto (e non già all’energia prodotta) che trova applicazione il divieto di cumulo.

Sul punto, il Consiglio di Stato con la pronuncia 26 novembre 2018, n. 6664, ha esplicitamente chiarito che “ il divieto di cumulo degli incentivi non ha, infatti, solamente il fine di «impedire che uno stesso soggetto ottenga più finanziamenti in relazione ad un medesimo impianto», ma anche il fine di impedire che un medesimo impianto costituisca più di una volta oggetto di incentivazione ancorché ” in favore di “ soggetti diversi ”, atteso che “ l'incentivazione … concerne non un soggetto, bensì, obiettivamente ”, un dato intervento.

Tali principi sono stati poi confermati in successivi arresti di questo TAR ( ex plurimis , sentenze 8 novembre 2021, nn. 11463 e 11464, 2 aprile 2021, n. 3953, 9 aprile 2020, n. 3856, 23 marzo 2020, n. 3569, 1 ottobre 2019, n. 11445, 3 giugno 2019, n. 7107).

Pertanto, come correttamente evidenziato dalla difesa del GSE, il metodo proposto nel 2007, teso allo scorporo dell’energia elettrica incentivata con i certificati verdi (asseritamente non correlabile all’energia termica derivante funzionamento del cogeneratore), è radicalmente difforme e incompatibile con il dettato dell’art. 5, co. 1, del d.m. 24 ottobre 2005 ed è in ogni caso irrilevante, atteso che la rete di teleriscaldamento, con cui è stata distribuita l’energia termica in relazione alla quale sono stati rilasciati i certificati bianchi, costituisce parte integrante e coessenziale dell’unitario impianto di cogenerazione (cogeneratore e rete, in uno) per come definito dall’art. 2, co. 1, lett. a) del medesimo decreto ministeriale.

In altri termini, anche a voler ammettere che, ai fini del rilascio dei certificati bianchi, non sia stato considerato il calore prodotto dal cogeneratore, ciò non toglie che la rete di teleriscaldamento – necessariamente a sua volta destinataria dei certificati verdi, stante il carattere unitario e inscindibile del complessivo impianto – è stata senz’altro destinataria dei certificati bianchi (atteso che, pacificamente, l’energia termica prodotta dalle preesistenti caldaie è stata distribuita con tale rete).

6. In ordine alla asserita violazione dell’art. 21 nonies l. 241/1990 e delle regole che sovrintendono all’esercizio della c.d. autotutela decisoria, “ L’orientamento univoco della giurisprudenza, in linea con i principi espressi dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020, ha escluso che i provvedimenti di decadenza del G.S.E. siano riconducibili al paradigma dell’autotutela, in quanto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato (cfr. Cons. Stato sez IV 24/01/2022 n. 462 e 20/01/2021 n. 594; sez VI 03/01/2022 n. 9 e 28/09/2021 n. 6516; Corte cost., 13/11/2020, n. 237) ” (cfr. C. di St. n. 2488/2022).

Ancora, è stato precisato sul punto: “ Quanto alla natura giuridica del potere esercitato dal GSE e alla violazione dei principi che regolano l’autotutela amministrativa, non può che ribadirsi l’orientamento consolidato della Sezione, formatosi con specifico riguardo al ritiro dei titoli incentivanti, con il quale si è escluso che, in base alla disciplina vigente ratione temporis, tale potere sia di regola manifestazione di potere di autotutela, in quanto riconducibile al potere di verifica, accertamento e controllo volto ad accertare la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato (ex multis questa Sezione sent. 1372/2020). Siffatto potere è, dunque, privo di spazi di discrezionalità ed ha, al contrario, natura doverosa e vincolata; esso è infatti volto non al riesame della legittimità di una precedente decisione amministrativa di natura provvedimentale, bensì al controllo circa l’attendibilità delle dichiarazioni formulate da un privato nell’ambito di una procedura volta ad attribuire benefici pubblici: esulano quindi, in radice, le caratteristiche proprie degli atti di secondo grado e, conseguentemente, non è conferente il richiamo all’art. 21-nonies l. n. 241 del 1990. Il GSE è, infatti, titolare di un potere immanente di verifica della spettanza di tali benefici; potere la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso (tra le tante, cfr.: T.A.R., Roma sez. III, n. 1289/2019; v. anche da ultimo Adunanza Plenaria 18/2020 ove si distingue dal più ampio genus dell’autotutela la decadenza ex art. 42 D.lgs. 28/2011, nella formula vigente ratione temporis, quale vicenda pubblicistica estintiva ex tunc di una posizione giuridica di vantaggio) ” (cfr. TAR Roma 3953/2021. Nello stesso senso, C. di St. n. 594/2021).

Il procedimento di verifica, dunque, insito nel sistema e rientrante nei compiti istituzionali dell'Amministrazione, non può che concretarsi in una verifica, mediante sopralluogo, degli impianti e del loro funzionamento, attività che non si sostanzia in un esercizio della potestà di autotutela, che deve considerare anche l’affidamento ingenerato, ma in un sostanziale controllo finalizzato ad accertare la sussistenza dei requisiti per il conseguimento (e mantenimento) dei benefici incentivanti.

Configurandosi il “ riconoscimento ” come una fattispecie a formazione progressiva, non è dato obiettivamente riconoscere un consolidato affidamento in capo al soggetto dichiarante: e tanto più che per l'esercizio dei poteri di verifica non è previsto un termine decadenziale di attivazione.

Peraltro, la GI ha consapevolmente e deliberatamente inoltrato istanza di qualifica IAFR per un intervento di “ nuova costruzione ” e non anche di “ rifacimento parziale ”. Solo in sede di procedimento di controllo è stato possibile appurare che l’impianto realizzato non è suscettibile di integrare gli estremi, normativamente stabiliti, per tale categoria interventistica. Dunque, in ragione del principio di autoresponsabilità, non è possibile richiedere in questa sede un "declassamento" della qualifica a suo tempo riconosciuta, viepiù ove si consideri che, in seno al procedimento di qualifica, la GI ha presentato dichiarazioni non veritiere in merito alla rete di teleriscaldamento.

7. Infine, infondato è il motivo di gravame diretto a sostenere che il GSE avrebbe dovuto determinare il controvalore dei certificati verdi da recuperarsi in base al loro effettivo prezzo di vendita e non già applicando il c.d. prezzo di riferimento.

Secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, una volta disposta la decadenza il GSE è tenuto al “ recupero delle somme già erogate ”. Tale dovere di recupero degli incentivi indebitamente percepiti è peraltro confermato dal d.m. 31 gennaio 2014 (TAR Lazio-Roma, Sez. III-ter, sentenze 5 novembre 2021, n. 11388, 29 luglio 2020, nn. 8863 e 8864, 7 luglio 2020, nn. 7773, 7774, 7775, 7776 e 7777, 24 marzo 2020, n. 3617, 3 febbraio 2020, n. 1372, 8 gennaio 2020, n. 97, 27 maggio 2019, n. 6554, 4 maggio 2018, n. 5020, decreto 1° agosto 2016, n. 3754. C. di St. n. 594/2021; n. 6242/2020).

La GI si è liberamente determinata a cedere sul mercato i titoli. Conseguentemente, al momento di procedere al recupero – in difetto di altri parametri certi e obbiettivi, esulanti dalle dinamiche proprie delle attività della GI stessa – il GSE non ha potuto che applicare il c.d. prezzo di riferimento. E infatti, per consentire alla GI di assolvere la propria obbligazione restitutoria, il GSE ha dovuto offrirle in cessione il rilevante quantitativo di CV, essendo perciò tenuto ad applicare il prezzo che a tal fine è stato stabilito dalla legge.

Invero, la quantificazione del controvalore dei certificati verdi è strettamente vincolata: ove, come nel caso di specie, il GSE debba rendere disponibili al produttore i certificati verdi (per consentirgli di adempiere l’obbligazione restitutoria), deve cedere tali titoli al prezzo imposto dalla legge (e, in particolare, dall’art. 2, co. 148, della l. n. 244/2007).

Per completezza, deve essere evidenziato che, in un settore connotato da scarsità delle risorse, com’è quello degli incentivi di cui si discute, l’azione di recupero nei confronti dei non legittimati è, oltre che obbligatoria, anche essenziale al corretto funzionamento dei regimi di sostegno che devono essere riconosciuti solo in presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi richiesti dalla legge. La non ripetibilità dell’incentivo fondato sulla sola circostanza dell’avvenuto pagamento introduce una ipotesi di soluti retentio che muta la causa dell’erogazione da sostegno alla produzione di energia da fonte rinnovabile a mero finanziamento a fondo perduto dell’operazione imprenditoriale, suscettibile di porsi in contrasto con il divieto di aiuti di Stato (in tal senso, ex multis , C. di St. n. 2488/2022).

8. Per tutto quanto esposto il ricorso, dunque, deve, in conclusione, essere respinto.

9. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese legali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2023 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dagli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a. con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente FF

Claudia Lattanzi, Consigliere

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Ferrazzoli	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO