Pubblicato il 22/05/2025

N. 04457/2025REG.PROV.COLL.

N. 03287/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3287 del 2023, proposto da Acciai Speciali Terni S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti e Alessandro Salustri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Salustri in Roma, via Vittoria Colonna n. 39,

contro

il GSE - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Filippo Satta in Roma, Foro Traiano 1a;

nei confronti

di Enea - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, Rse S.p.A. - ricerca sul sistema energetico, il Ministero delle imprese e del Made in Italy e Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione III ter , n. 1384 del 26 gennaio 2023, resa inter partes , concernente il rigetto della seconda richiesta di verifica e certificazione (rvc) in relazione all'intervento per l’efficienza energetica del sistema di aspirazione fumi realizzato in stabilimento siderurgico ed il conseguente mancato rilascio dei “certificati bianchi”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di GSE - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° aprile 2025 il consigliere Giovanni SA e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Salustri e Anna Romano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 11799 del 2016, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, la Società Acciai Speciali Terni S.p.A. (di seguito anche la Società) aveva chiesto l’annullamento del provvedimento del GSE del 11.7.2016, prot. n. 15/P30160063380, avente ad oggetto “ rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0071576055915R020, presentata da Acciai Speciali Terni S.p.A. con Socio Unico ”, e la condanna del GSE al risarcimento del danno.

2. I fatti salienti della vicenda di causa e del previo procedimento amministrativo possono essere compendiati nei termini seguenti.

2.1. Va premesso che la vicenda di causa afferisce ad una Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM).

2.2. In particolare, in data 7 marzo 2014, la Acciai Speciali Terni S.p.A. (di seguito AS) ha presentato la Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) n. 0071576055914T011, riguardante l’intervento di sostituzione del motore a servizio del ventilatore dell’aria comburente del generatore di vapore n. 2 e l’aggiunta di un inverter per il suo pilotaggio presso lo stabilimento siderurgico di Terni, per un costo di investimento dichiarato pari a euro 30.500,00.

2.3. Con nota del 15 aprile 2014, il GSE ha approvato la PPPM, ammettendo così la Società al sistema di incentivazione dei Titoli di Efficienza Energetica (TEE o “Certificati Bianchi”) previsto dal D.M. 28 dicembre 2012. In occasione della presentazione della prima RVC (n. 0071576055915R020), il GSE ha avviato l’attività di controllo, istruita dalla RSE S.p.A.

2.4. Con il provvedimento impugnato rigettava la richiesta in esame per i seguenti profili di criticità:

“ i risparmi generati dall’intervento sono non addizionali, poiché si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato. In particolare, dall’esame dei costi dichiarati si evince che il solo risparmio di gas naturale (144,84 tep/anno), consente un risparmio economico significativamente superiore al costo dell’investimento dichiarato ”.

3. A sostegno del ricorso la Società aveva dedotto quanto segue:

I. illegittimità del provvedimento impugnato per essere stato adottato successivamente alla formazione del silenzio-assenso;

II. contraddittorietà del provvedimento rispetto all’approvazione della PPPM;

III. violazione delle garanzie procedimentali, non avendo il Gestore tenuto in considerazione le osservazioni presentate dalla proponente a seguito del preavviso di rigetto;

IV. illegittimità del provvedimento in quanto il requisito dell’addizionalità in senso economico sarebbe destituito di fondamento normativo.

4. Nella resistenza del GSE, il Tribunale adìto (Sezione III ter ) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il gravame, avendo reputato infondate tutte le censure articolate;

- ha, pertanto, respinto anche la domanda risarcitoria;

- ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 2.500).

5. In particolare, il Tribunale ha ritenuto infondata la tesi espressa dalla Società secondo cui l’addizionalità in senso economico non costituirebbe un requisito previsto dalla normativa di riferimento ritenendo di confermare l’orientamento secondo cui l’assenza di addizionalità dell’intervento in senso economico-finanziario preclude l’ammissione al regime di sostegno.

5.1. Ha ritenuto, altresì, insussistente la fattispecie del silenzio assenso e si è orientato nel senso di respingere anche il motivo “con cui la Società lamenta la contraddittorietà del provvedimento rispetto alla precedente approvazione della PPPM e della prima RVC ”, venendo in considerazione la necessità di procedere alla quantificazione dei risparmi. Ha quindi ritenuto che il GSE avrebbe pienamente assolto l’onere motivazionale, in quanto la Società “ non ha mai dato effettivo riscontro alle richieste del Gestore, prima ancora, di ENEA, limitandosi a contestare – infondatamente – la legittimità delle richieste medesime ”.

6. Avverso tale pronuncia la Società ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 28/03/2023 e depositato il 12/04/2023, articolando cinque motivi di gravame (pagine 10-33), con la successiva riproposizione della domanda risarcitoria, così rubricati:

I) NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL PRIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. PER OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6 DEL DM 28.12.2012 E DELL’ART. 20 DELLA L. 241/1990. DIFETTO, INSUFFICIENZA, CONTRADDITTORIETÀ ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. RIPROPOSIZIONE ESPRESSA DELLE DOMANDE SULLE QUALI LA SENTENZA HA OMESSO DI PRONUNCIARSI, in quanto il provvedimento di rigetto della Quinta RVC, impugnato in primo grado, sarebbe illegittimo in quanto adottato successivamente alla formazione del silenzio-assenso sull’istanza di AS ed il T.a.r. non si sarebbe pronunciato in ordine alla denunciata violazione dell’art. 6, comma 3, del DM 28.12.2012.

II) NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL SECONDO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. PER OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 14 DEL DM 28.12.2012 E DELLE LINEE GUIDA 9/2011. DIFETTO, INSUFFICIENZA, CONTRADDITTORIETÀ ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. RIPROPOSIZIONE ESPRESSA DELLE DOMANDE SULLE QUALI LA SENTENZA HA OMESSO DI PRONUNCIARSI.

Ritiene l’appellante che non sarebbe consentita la rivalutazione in sede di esame della RVC dei medesimi requisiti di ammissibilità all’incentivo già positivamente accertati con l’accoglimento della PPPM. Evidenzia che, pur volendosi ammettere la possibilità di rigettare la RVC dopo l’accoglimento della PPPM, ciò potrebbe in ogni caso avvenire unicamente attraverso il previo annullamento del precedente provvedimento di approvazione della PPPM stessa.

III) NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL TERZO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10-BIS DELLA L. 241/1990. DIFETTO, INSUFFICIENZA, CONTRADDITTORIETÀ ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO E DEL PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO E DI PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO.

Si insiste nel denunciare l’omessa considerazione e confutazione da parte del GSE delle dettagliate considerazioni svolte da AS ai sensi dell’art. 10- bis della L. 241/1990.

IV) NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL QUARTO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. PER OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 10 DEL D.M. 20.7.2004 E DELL’ART. 6 DEL D.M. 28.12.2012, NONCHÉ DELLE LINEE GUIDA DI CUI ALLA DELIBERA AEEG N. 9 DEL 27.10.2011. DIFETTO, INSUFFICIENZA, CONTRADDITTORIETÀ ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. RIPROPOSIZIONE ESPRESSA DELLE DOMANDE SULLE QUALI LA SENTENZA HA OMESSO DI PRONUNCIARSI.

Si insiste nel dedurre che il requisito dell’addizionalità riferito esclusivamente al profilo economico risulta contrario alla normativa di riferimento vigente. Si evidenzia che il GSE mai in precedenza aveva contestato la carenza di addizionalità dal punto di vista economico e mai avrebbe chiesto ad AS di comunicare il dato relativo al costo dell’investimento, rimasto del tutto estraneo alle relative attività istruttorie.

7. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati oltre che la condanna di controparte al risarcimento del danno.

8. In data 14 aprile 2023 il GSE si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

9. In data 28 febbraio 2025 entrambe le parti hanno depositato memorie insistendo per le rispettive conclusioni.

9.1. In particolare parte appellata ha evidenziato la necessità dell’addizionalità economica, la quale dovrebbe formare oggetto di rigorosa dimostrazione da parte dell’operatore che propone un progetto di risparmio energetico. Assumerebbe, quindi, piena rilevanza la mancata dimostrazione in tal senso da parte della Società. Inoltre si osserva che la sentenza del T.a.r. non potrebbe ritenersi contraddittoria poiché si basa su un’interpretazione lineare sia della normativa in esame che dei poteri del GSE ed il provvedimento impugnato avrebbe natura vincolata.

9.2. Parte appellante ha a sua volta argomentato nel senso della fondatezza del ricorso evidenziando che non vi sarebbero elementi normativi a sostegno della pretesa necessità di fornire dimostrazione dell’addizionalità sotto il profilo “economico”.

10. In data 10-11 marzo 2025 le parti hanno depositato memorie di replica ribadendo le rispettive conclusioni.

11. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 1° aprile 2025, è stata trattenuta in decisione

12. Va previamente respinta l’istanza di rinvio avanzata da parte appellante, alla quale peraltro controparte ha espresso la propria opposizione, in quanto gli elementi posti a suo fondamento non integrano i presupposti applicativi di cui all’art. 73, comma 1 bis , c.p.a. laddove statuisce che “ Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali ”.

Evidenzia, in particolare, parte appellante di avere presentato “ istanza di revoca/riesame ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, D.L. n. 76/2020 (conv. in L. 11 settembre 2020, n. 122) e dell’art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 ”.

In realtà tale disciplina si riferisce a provvedimenti di annullamento d’ufficio o, genericamente, di decadenza adottati dal GSE non anche, come quello di specie, frutto di apposita istruttoria intesa a verificare la sussistenza dell’addizionalità economica e pertanto espressamente qualificato quale “rigetto”.

L’art. 56, comma 8, del D.L. n. 76/2020, infatti, prevede che “ le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all’articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199 ”. E’ di tutta evidenza che la norma circoscrive il suo alveo applicativo facendo appunto espresso riferimento ai soli atti di “ annullamento d’ufficio ” e di “ decadenza ” non anche quello di rigetto.

13. Venendo all’esame del merito del gravame se ne deve rilevare l’infondatezza.

14. Come correttamente osserva la difesa del GSE, assume rilievo preliminare e potenzialmente assorbente la questione sollevata col quarto motivo (pagine 21-29) e che verte su uno specifico profilo della vicenda, dovendosi in particolare stabilire se abbia o meno rilevanza l’addizionalità economica, in base al rapporto tra “costo dell’investimento” e risparmio energetico conseguente alla sua realizzazione, la cui mancanza è posta a fondamento della determinazione impugnata in prime cure.

Prima di accedere alla disamina di tale censura deve però essere scrutinata la deduzione di parte appellante, formulata in seno al medesimo motivo (punto IV.2. del gravame), ove lamenta “ la nullità/illegittimità o erroneità della Sentenza per omessa pronuncia su una pluralità di censure e argomentazioni dedotte da AS, e dunque per violazione dell’art. 112 c.p.c. ”.

Parte appellante esattamente deduce che il T.a.r. si sarebbe limitato “ sostanzialmente al generico rinvio ad una serie di precedenti decisioni dello stesso TAR Lazio ” senza, quindi, esattamente soffermarsi sulle molteplici censure ivi articolate e che pertanto in questa sede d’appello si ripropongono.

Questo Collegio osserva che, in disparte ogni considerazione circa la effettiva piena corrispondenza del contesto motivazionale che connota l’impugnata sentenza con il quadro censorio del quarto motivo del ricorso di prime cure, il vizio articolato, riflettendo una pretesa carenza motivazionale, non integra alcuna ipotesi di remissione al primo giudice, siccome contemplata dalla norma di riferimento “ soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l'ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l'estinzione o la perenzione del giudizio ” (cfr. art. 105, comma 1, c.p.a.).

Venendo quindi all’esame del motivo, questo risulta infondato.

Secondo parte appellante, invero, il sistema dei Certificati Bianchi non premierebbe l’investimento, ma il solo “ risultato in termini di risparmio energetico effettivamente conseguito ” e ciò risulterebbe anche dalle posizioni assunte dalle autorità di settore – Autorità per l’energia elettrica ed il gas (AEEG) ed ENEA – nel corso delle audizioni parlamentari svoltesi in vista della modifica delle Linee Guida.

Non troverebbe applicazione alcun principio di addizionalità dei risparmi se non nel senso energetico invece che economico.

14.1. Ebbene la tesi sostenuta dal GSE, secondo cui non può essere considerato addizionale e, quindi, meritevole di incentivo, un intervento che non consenta di recuperare i costi di investimento sostenuti per effetto della diminuzione della spesa per energia che ne deriva, risulta meritevole di condivisione siccome coerente con un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato, all’uopo richiamato da parte appellata, in un giudizio analogo riguardante le medesime parti.

In particolare, con la sentenza n. 5095 del 23 maggio 2023, questo Consiglio si è espresso nei termini che seguono: “[…] ‘ i risparmi energetici incentivabili devono […] essere calcolati al netto dei risparmi non addizionali, cioè quei risparmi che si sarebbero comunque ottenuti per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o del mercato. … Ciò significa che devono essere escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato o del settore di riferimento, nonché gli interventi che devono essere realizzati per effetto di obblighi normativi. Gli interventi suscettibili di incentivazione sono quindi quelli concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero realizzati in assenza dell’incentivazione. Al contrario, se non lo sono, finiscono per essere un sussidio all’impresa da parte dello Stato lesivo della concorrenza’ (cfr. sentenza, sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380) ”.

I rilievi sollevati da parte appellante, secondo cui il concetto di addizionalità non può riguardare il profilo economico dell’investimento, non possono quindi essere condivisi.

Del resto il risparmio economico riflette un’esigenza che non può non essere considerata indeclinabile rispetto ad un intervento che gode di apposito finanziamento pubblico.

Né può ritenersi che l’esito degli accertamenti all’uopo espletati dal GSE sia inficiata dalla possibile incidenza di ulteriori criteri economici, non inerenti al “ solo dato numerico del costo dell’investimento in sé considerato ”, traducendosi in fattori meramente ipotetici e non gravati da un preciso onere istruttorio.

14.2. Parte appellante ha insistito, in sede di memoria conclusionale, nel senso che il GSE avrebbe effettuato un indebito revirement interpretativo, discostandosi dal precedente orientamento, considerato che il requisito dell’addizionalità sotto il predetto profilo economico non era stato preso in considerazione se non sulla base di una nuova interpretazione adottata solo nel 2016 rispetto alle Linee Guida del 2011.

Anche tale deduzione risulta infondata, dovendosi semplicemente rilevare che l’istruttoria svolta dal GSE risulta coerente con la disciplina di riferimento senza che la sua applicazione possa essere preclusa da eventuali precedenti comportamenti inerti del Gestore. Tanto più risultano irrilevanti i potenziali riflessi negativi di tale diverso approccio interpretativo sul complessivo riconoscimento dei TEE, non potendo incidere sulla doverosa applicazione di una precisa disciplina legale.

14.3. In sede di memoria parte appellante ha insistito altresì nel dedurre che secondo le nuove Linee Guida in materia, emanate con il DM dell’11.1.2017, la “ stima dei costi strettamente riconducibili al progetto di efficienza energetica che si sosterranno per la realizzazione e gestione del progetto stesso ” può essere richiesta e utilizzata dal GSE esclusivamente “a fini statistici”, e dunque definitivamente confermando l’inammissibilità dell’interpretazione del requisito in questione in senso meramente “economico” fondato sul solo costo dell’investimento. Osserva che questo coefficiente costituirebbe una informazione sempre del tutto estranea alle relative attività istruttorie.

Anche tale deduzione risulta priva di fondamento.

Va infatti rilevato che, a prescindere dalla ricaduta applicativa delle Linee Guida e del loro esatto contenuto, peraltro non esattamente sovrapponibile a quello valorizzato da parte appellante, queste sono intervenute successivamente all’epoca cui risale la impugnata determinazione e che la rilevanza del profilo economico dell’investimento non dipende dalle iniziative assunte o meno dal GSE.

15. Nemmeno, come ha ribadito l’appellante nel corso della discussione orale della causa, ricorre la violazione della disciplina in materia di autotutela, censura formulata col primo motivo (pagine 9-15), dovendosi anche in tal caso innanzitutto osservare che un’eventuale omessa pronuncia sul punto non potrebbe ex se riverberarsi sull’esito del giudizio imponendosi soltanto la disamina dello stesso in questa sede. Si deve infatti ribadire che “ l’omessa pronuncia su un motivo del ricorso di primo grado non comporta l’annullamento della decisione, con rinvio della controversia al T.a.r., potendo il Consiglio di Stato in secondo grado integrare la motivazione carente o comunque decidere la causa ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 13 dicembre 2024, n.10076).

Sul punto l’appellante richiama una recente pronuncia di questo Consiglio (sentenza n. 2433 del 24 marzo 2025) in ordine al distinguo tra autotutela e decadenza, ma si deve invece rilevare che la vicenda di causa trova la sua specificità nel fatto che la verifica effettuata dal GSE costituisce frutto di un’attività di controllo e verifica propedeutica al riconoscimento degli incentivi, così senz’altro esorbitando dall’alveo sia della prima che della seconda. Non a caso, come sopra evidenziato, il provvedimento censurato è espressamente qualificato dal GSE come atto di “rigetto”, appunto perché frutto di apposita indagine tesa a verificare l’effettivo raggiungimento dell’obiettivo dell’addizionalità economica.

Peraltro, l’Adunanza plenaria, nella pronuncia dell’11 settembre 2020, n. 18, ha perimetrato il confine tra autotutela e decadenza, precisando come solo quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto. In presenza di tali situazioni, il potere in questione è « un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico » (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50; id ., 24 gennaio 2022, n. 462; 20 gennaio 2021, n. 594; sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 9; id ., 28 settembre 2021, n. 6516; Corte cost., 13 novembre 2020, n. 237).

Ebbene, nella evocata pronuncia di questo Consiglio viene ricondotta la vicenda nell’alveo dell’autotutela osservandosi che “ nella specie l’annullamento d’ufficio si fonda su una pluralità di asserite carenze documentali (dalle quali il GSE ha fatto discendere la mancanza di prova dell’effettiva realizzazione del progetto nei termini indicati dall’istante -così rimettendo in discussione aspetti che invece doveva aver già valutato più volte) nonostante che in precedenza il Gestore avesse già esaminato quelle medesime pratiche senza rilevare le carenze successivamente riscontrate ”.

La vicenda in esame non presenta tali specifici connotati, in quanto la determinazione impugnata in prime cure costituisce frutto di apposita istruttoria finalizzata a verificare l’effettiva sussistenza dell’addizionalità economica. Il provvedimento, non a caso, è espressamente qualificato come “rigetto” e pertanto di certo non può essere ricompreso nell’alveo della disciplina che concerne la diversa fattispecie dell’autotutela quale atto di secondo grado. Non ricorre pertanto la dedotta violazione dall’art. 6, comma 3, del DM 28.12.2012, censura che, anche laddove non fosse precisamente stata esaminata in prime cure, non preclude a questo giudice d’appello di provvedere in tal senso in questa sede non potendosi ipotizzare alcuna nullità della stessa anche laddove il Collegio di prime cure non si fosse pronunciato in ordine a tale specifica deduzione. Né può valorizzarsi il comportamento del GSE sul punto, già solo per il fatto che dallo stesso provvedimento di rigetto è dato inferire che il Gestore ha implicitamente escluso ogni possibile formazione del silenzio assenso sull’istanza di AS.

Per quanto poi riguarda la dedotta violazione dell’art. 6, comma 3, del DM 28.12.2012 e dell’art. 20 della L. 241/1990, valgono le considerazioni di cui al capo che precede in ordine alla irrilevanza delle precedenti determinazioni in quanto non preclusive dell’indagine svolta dal GSE ed a base del provvedimento impugnato in prime cure.

16. Infondato è anche il terzo motivo (pagine 15-18), col quale si evidenzia l’esito favorevole sia dei provvedimenti di approvazione della PPPM originaria sia delle prime quattro RVC, non interessati da alcun intervento in autotutela.

Invero, come da recente pronuncia di questa Sezione (sentenza n. 2593 del 28 marzo 2025), nel richiamare il quadro motivazionale sulla medesima questione della sentenza del T.a.r. Lazio, Sez. III Ter , 4 marzo 2019 n. 2872, si è ritenuto quanto segue:

“ il T.a.r. ha, pertanto, correttamente evidenziato come il Gestore, chiamato a verificare la corrispondenza della RVC al quadro normativo di riferimento, abbia del tutto legittimamente rigettato la richiesta avente ad oggetto risparmi non incentivabili, essendo - come detto - l’approvazione della PPPM un requisito necessario, ma non sufficiente ai fini dell’emissione dei titoli, presupponendo ciò l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole RVC.

A ciò consegue, inoltre, che alcun affidamento legittimo al conseguimento dei TEE può fondarsi sulla mera approvazione della PPPM poiché l’adozione del parere positivo in ordine alla medesima proposta presentata dalla società appellante non comporta il sorgere di alcun titolo in capo al proponente (e, tantomeno, di un diritto o di un legittimo affidamento) in ordine all’ottenimento di certificati bianchi.

È, altresì, condivisibile l’affermazione contenuta nella pronuncia di primo grado (pag. 11) ove è statuito che il GSE, in quanto Autorità deputata all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase del procedimento il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi. Sul punto, infatti, l’art. 14, comma 1, del D.M. 28 dicembre 2012 prevede che “Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi. Allo scopo, verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate. Possono essere eseguiti sopralluoghi in corso d’opera e ispezioni nel sito di realizzazione del progetto, durante la realizzazione del progetto stesso o comunque durante la sua vita utile, al fine di verificare il corretto adempimento degli obblighi derivanti dal riconoscimento dei certificati” e la giurisprudenza amministrativa - nel richiamare la citata disposizione - ha evidenziato che il potere di verifica e controllo del GSE ben può essere esercitato “… durante la realizzazione del progetto stesso o comunque durante la sua vita utile, al fine di verificare il corretto adempimento degli obblighi derivanti dal riconoscimento dei certificati e ben può avere ad oggetto il controllo ex post della sussistenza dei requisiti per l’ammissione del progetto medesimo ai meccanismi incentivanti …” (cfr. T.a.r. Lazio, Roma, Sez. III Ter, 7 agosto 2018, n. 8845 confermata da Cons. Stato, Sez. VII, 29 novembre 2023, n. 10309).

In definitiva, la sentenza di primo grado ha, da un lato, correttamente ritenuto non fondata la lamentata violazione del principio di tutela dell’affidamento e, dall’altro, ha condivisibilmente valutato come legittimo l’operato del GSE.

In ogni caso, l’assenza di addizionalità dell’intervento che, come di seguito esaminato, è stata correttamente valutata dal T.a.r., giustifica ex se la non ammissione al regime di sostegno ” .

Va per giunta richiamato un recente arresto, sempre di questo Consiglio, secondo cui “[l] ’esercizio del potere in questione [di verifica e di controllo, n.d.r. ] dà luogo […] ad un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico’ (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50). Così deve quindi qualificarsi, ad avviso del Collegio, il provvedimento di specie, nel quale la revoca dell’incentivo è stata fondata sul rilievo, da parte del GSE, della carenza, sulla base della medesima documentazione già offerta dall’impresa in sede di richiesta di ammissione al beneficio, del requisito della addizionalità dei risparmi ottenuti rispetto a quelli che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzioni tecnologica o del mercato ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 27 maggio 2024, n. 4697).

Deve quindi conclusivamente osservarsi, nel senso dell’infondatezza della censura in esame, che non si poneva alcuna necessità, prospettata da parte appellante, di “ previamente annullare d’ufficio i precedenti provvedimenti di approvazione della PPPM originaria e delle prime quattro RVC ” (cfr. appello, pagina 22). Ne consegue l’insussistente prospettata nullità della sentenza di prime cure “ per omessa pronuncia in ordine a una delle censure specificamente proposte e dunque in violazione dell’art. 112 c.p.c. ” (cfr. pagina 20 del gravame) già solo per il fatto che tale prospettazione si fonda sull’assunto, rilevatosi infondato, secondo cui si imponeva l’annullamento dei provvedimenti favorevoli di accoglimento delle prime quattro richieste di RVC. Del resto il comportamento precedentemente assunto dal Gestore non preclude l’espletamento di compiti istruttori che si fondano su espresse previsioni normative.

17. Infondato è anche il terzo motivo (pagine 18-21), col quale si deduce la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/90, stante “ l’omessa considerazione e confutazione da parte del GSE delle dettagliate considerazioni svolte da AS ” attraverso peraltro ben due memorie procedimentali “ sia di risposta alle richieste istruttorie di ENEA del 20.1.2016 sia di controdeduzione al preavviso di rigetto del GSE del 11.4.2016 ”.

Premesso che soltanto il secondo dei due atti rientra nel perimetro della norma invocata, viene in considerazione proprio l’esatto tenore del provvedimento impugnato in prime cure, avendo il GSE preliminarmente richiamato, tra l’altro, la comunicazione infraprocedimentale del 29 aprile 2016, resa in risposta al preavviso di rigetto, evidenziando che “ con riferimento alla richiesta di fornire il dettaglio dei costi di investimento riferibili all’intervento e dei risparmi economici attesi dall’intervento stesso [...] il proponente non ha fornito alcuna informazione aggiuntiva ”. Con tale passaggio lessicale, sia pure sintetico, il Gestore ha dato mostra di avere preso contezza delle considerazioni formulate da parte appellante in sede endoprocedimentale, con conseguente infondatezza della censura.

18. La domanda risarcitoria, reiterata in calce al gravame in esame, deve essere quindi disattesa non sussistendo, per le ragioni anzidette, i relativi presupposti connessi alla pretesa illegittimità dell’impugnato provvedimento.

19. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

20. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante la particolarità della vicenda, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 3287/2023), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN EN, Presidente

Giovanni SA, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni SA	AN EN

IL SEGRETARIO