Pubblicato il 21/03/2025

N. 02343/2025REG.PROV.COLL.

N. 07264/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7264 del 2022, proposto da NA De IN, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo De IN, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Santa Maria Ausiliatrice 63;

contro

GSE - Gestore Servizi Energetici S.p.A., rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 2190 del 24 febbraio 2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del GSE - Gestore Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Viste le istanze di passaggio in decisione della controversia depositate dalle difese delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r. per il Lazio, la signora NA De IN ha impugnato:

- il provvedimento in data 12 giugno 2018 prot. GSE/P20180050238 con cui il Gestore, a conclusione del procedimento di verifica documentale ai sensi dell’art. 42 D.lgs. 3 marzo 2011 n. 28 e del DM 31 gennaio 2014, ha comunicato alla ricorrente che “ l’impianto non può fruire dei benefici di cui all’art. 1 septies della Legge 13 agosto 2010, n. 129 in quanto è carente dei requisiti cui è subordinato l’accesso ”;

- ogni atto preordinato, connesso, presupposto e/o consequenziale, lesivo dei diritti della ricorrente, ivi incluse le note prot. GSE/P20160097666 del 2 dicembre 2016 e prot. GSE/P20170072484 del 28 settembre 2017;

- in parte qua , l’atto denominato “ Procedura operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici (Legge n. 129 del 13/08/2010) ” pubblicata sul sito del GSE in data 12 novembre 2010.

1.1. Con il medesimo ricorso la signora De IN ha anche chiesto la declaratoria del proprio diritto al riconoscimento dei benefici di cui all’art. 1 septies legge n. 129/2010 ed alla conseguente ammissione alla tariffa incentivante pari a 0,422 €/kWh, con decorrenza dalla data di entrata in esercizio dell’impianto nonché la condanna del GSE al pagamento della somma di denaro spettante in forza della suddetta tariffa incentivante, oltre interessi e rivalutazione monetaria, dal dì del dovuto e fino all’effettivo soddisfo;

1.2. Con ricorso per motivi aggiunti presentato il 27 luglio 2020, la De IN ha chiesto l’annullamento:

- della nota del GSE inviata via pec alla ricorrente in data 9 aprile 2020, avente ad oggetto “ compensazioni crediti GSE ”;

- della nota del GSE, datata 8 aprile 2020, allegata alla comunicazione via pec del 9 aprile 2020, avente ad oggetto “ compensazioni crediti GSE – riferimento compensazione n. 14442 ”;

- della nota del GSE, datata 5 maggio 2020, avente ad oggetto “ compensazioni crediti GSE – riferimento compensazione n. 15492 ”, successivamente comunicata via pec alla ricorrente;

- della ulteriore nota del GSE, datata 10 giugno 2020, avente ad oggetto “ compensazioni crediti GSE – riferimento compensazione n. 29036 ”, del pari comunicata via pec alla ricorrente;

- dell’atto, di contenuto sconosciuto in quanto mai comunicato alla ricorrente, di cui al documento contabile numero «201931175993» del «21/11/19» citato nelle predette note del GSE datate 8 aprile 2020 e 5 maggio 2020;

- dell’ulteriore atto, di contenuto sconosciuto in quanto mai comunicato alla ricorrente, di cui al documento contabile numero «201931565628C» del «26/11/19» citato nella predetta nota del GSE, datata 10 giugno 2020;

- di ogni ulteriore atto relativo alla compensazione operata dal GSE relativamente a presunti crediti vantati nei confronti della ricorrente.

2. Esponeva la ricorrente, quale soggetto responsabile dell’impianto fotovoltaico identificato con il numero 205404, di potenza pari a 99,18 KW, sito in Valle di Carro, snc nel Comune di Crosia (CS):

- di aver richiesto al GSE, in data 17 dicembre 2010, l’accesso ai benefici di cui all’art. 1 septies della legge n. 129/2010 comunicando quale data di fine lavori dell’impianto il 14 dicembre 2010;

- di essere stata ammessa, con provvedimento del GSE n. prot. FTV208467 in data 26 luglio 2011, alla tariffa incentivante richiesta, nella misura di 0,422 €/kWh, con decorrenza dalla data di entrata in esercizio dell’impianto (14 aprile 2011);

- di aver poi ricevuto la comunicazione del GSE in data 2 dicembre 2016 n. prot. GSE/P20160097666 di avvio del procedimento di verifica documentale ai sensi dell’art. 42 del D. Lgs. 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, contenente anche la richiesta di una serie di documenti, tra cui fotografie dell’impianto, che ha provveduto a produrre in data 28 dicembre 2016;

- che successivamente il GSE ha sospeso il procedimento di verifica contestandole che “ dal confronto tra le fotografie inviate dal soggetto responsabile al GSE, ai fini della richiesta di ammissione ai benefici della legge 129/2010, e lo stato dei luoghi e dell’impianto documentato con dossier fotografico trasmesso in data 28 dicembre 2016 (…) è emerso che, alla data dichiarata di conclusione dei lavori, con particolare riferimento al vano conversione, non risultavano installati: - Gli elettrodotti in corrente continua e in corrente alternata, di collegamento del convertitore con il resto dei componenti dell’impianto (lato generazione e lato distribuzione); - Il quadro elettrico affisso a parete nei pressi del convertitore ” e invitandola a produrre osservazioni;

- di aver poi prodotto al GSE una relazione asseverata del proprio progettista e direttore dei lavori con cui si attestava l’avvenuta conclusione dei lavori in data 14 dicembre 2010, come da asseverazione dell’ing. Zanfini MA CE di pari data, facendo presente che le fotografie allegate all’istanza di incentivazione rappresentavano solo i componenti principali dell’impianto ma che lo stesso, comunque, era stato completato in ogni sua componente entro il termine di legge, essendo ciò dimostrato anche dai documenti di trasporto dei cavi;

- di aver successivamente ricevuto il provvedimento del 12 giugno 2018 con cui il GSE ha confermato i rilievi esposti nella comunicazione di sospensione e ha disposto la decadenza dai benefici di cui all’art. 1 septies della legge 13 agosto 2010 n. 129, contestualmente ammettendo l’impianto agli incentivi di cui al DM 6 agosto 2010 (III Conto Energia) nella inferiore misura pari a 0,340 €/kWh, a decorrere dalla data di entrata in esercizio (28 aprile 2011).

3. Il T.a.r., previa reiezione della richiesta di parte ricorrente volta al differimento della decisione (avendo la De IN presentato al GSE, in data 23 dicembre 2021, istanza di riesame ai sensi dell’art. 56 del D.L. 76/2020, conv. dalla legge n. 120 del 2020), con la sentenza in epigrafe indicata, resa all’esito della camera di consiglio del 7 febbraio 2022, ha rigettato i detti ricorsi, condannando altresì la parte privata al pagamento delle spese di lite.

3.1. A fondamento della decisione, il primo giudice ha posto i seguenti rilievi:

i) in causa risulta pacifico – in quanto riconosciuto dalla stessa ricorrente – che il materiale fotografico dalla stessa trasmesso in sede di comunicazione di fine lavori non rappresenti la totalità dell’impianto, ma solo una parte dello stesso, e che pertanto lo stesso non sia idoneo a rappresentare l’impianto nella sua completa e definitiva realizzazione entro la data del 31 dicembre 2010.

ii) L’art. 1 septies del d.l. 8 luglio 2010, n. 105 (conv. in legge 13 agosto 2010,n. 12 9) prevede che “ Le tariffe incentivanti di cui all'articolo 6 del decreto del Ministro dello sviluppo economico 19 febbraio 2007 […] sono riconosciute a tutti i soggetti che, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 5 del medesimo decreto ministeriale, abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l'installazione dell'impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione, al gestore di rete e al Gestore dei servizi elettrici-GSE S.p.a., entro la medesima data, la fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011”; il comma 1 bis della stessa norma precisa inoltre che “La comunicazione di cui al comma 1 è accompagnata da asseverazione, redatta da tecnico abilitato, di effettiva conclusione dei lavori di cui al comma 1 e di esecuzione degli stessi nel rispetto delle pertinenti normative.[ … ] ”.

iii) L’articolo 42, comma 1, del d.lgs. 28/2011, dispone, inoltre, che l’erogazione di incentivi nel settore elettrico è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza e che la stessa, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti.

iv) La “ Procedura operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici (Legge n. 129 del 13 agosto 2010) ”, pubblicata in data 12 novembre 2010 sul sito del GSE, per quanto di interesse in questa sede prevede che, ai fini del completamento dei lavori dal punto di vista elettrico, devono “ risultare installati ed elettricamente collegati […] i moduli fotovoltaici, le strutture di sostegno, convertitori di tensione, cavi di collegamento tra i componenti dell’impianto, dispositivi di protezione, quadri elettrici, dispositivi di isolamento, adattamento e sezionamento, quadro per la posa del misuratore di produzione […]. Per gli impianti collegati alla media o alta tensione, è necessario includere nelle attività di fine lavori anche la/e cabina/e di trasformazione utili per l’elevazione di tensione. Dovranno pertanto essere completati tutti i locali misure, i locali inverter e tutte le opere edili correlate alle cabine di trasformazione ”.

v) Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, costituisce onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dare prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici; inoltre, la richiesta di produrre una documentazione fotografica dell’impianto ultimato, dalla quale si evinca una visione completa dell’impianto stesso e dei suoi principali componenti (moduli, inverter e trasformatori), assume espressamente, ai sensi della citata procedura operativa, carattere vincolante proprio perché, sul piano probatorio, costituisce l’unica modalità obiettiva per dimostrare la conclusione dei lavori alla data del 31.12.2010; inoltre, la relazione asseverata, attestante l’ultimazione dei lavori entro la scadenza più volte indicata, non è assistita da una “portata probatoria privilegiata rispetto alle fotografie”.

vi) Nella specie è risultato che, alla data dichiarata di conclusione dei lavori, erano assenti, con particolare riferimento al vano conversione, gli elettrodotti in corrente continua e in corrente alternata, di collegamento del convertitore con il resto dei componenti dell’impianto (lato generazione e lato distribuzione) nonché il quadro elettrico affisso a parete nei pressi del convertitore; di qui, la conseguente inapplicabilità della tariffa incentivante di cui alla normativa sopra delineata.

vii) L’incontestata mancata trasmissione di documentazione fotografica completa, adeguatamente probante rispetto al completamento dell’impianto nel termine di legge, configura l’inadempiuto della ricorrente rispetto all’onere dimostrativo suddetto.

viii) Risultano imposte da normativa di rango anche primario le previsioni relative alla doverosa dimostrazione fotografica del completamento dell’impianto.

ix) Il provvedimento che dispone la decadenza dagli incentivi non è riconducibile ad un atto di autotutela bensì di decadenza dai benefici già accordati per originaria presentazione di dati non corrispondenti a quanto dichiarato, che trova fondamento nella norma speciale di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011.

x) Non sono fondate le censure in merito alla rinnovata formulazione dell’art. 42 D.Lgs. 28/2011 a seguito dell’art. 56 del D.L. 76/2020, conv. con modif. dalla L. 120/2020 – che prescrive il rispetto dei principi di cui all’art. 21 nonies L. 241/1990 anche nell’ambito dell’esercizio dei poteri di verifica e controllo del GSE - valendo tali disposizioni solo per i provvedimenti successivi all’entrata in vigore della norma, non avendo quest’ultima portata retroattiva.

xi) Non sussiste dunque la dedotta illegittimità derivata dei provvedimenti con i quali il GSE ha quantificato le somme corrisposte in eccesso, attuando poi la trattenuta degli importi corrispondenti in compensazione con gli incentivi dovuti anche con riguardo ad altro impianto di proprietà della ricorrente.

xii) Il GSE ha l’obbligo di recuperare le somme indebitamente erogate, costituenti risorse pubbliche; le norme (in particolare, l’art. 11 comma 3 del D.M. 31 gennaio 2014) attribuiscono al Gestore poteri ampiamente discrezionali in merito alla quantificazione e recupero, così che lo stesso – indipendentemente dalla modalità terminologia utilizzata nel provvedimento di decadenza – non può ritenersi obbligato, a tali fini, a negoziare con il soggetto decaduto da un determinato “conto energia” i termini di una nuova convenzione, dovendosi ritenere quella già stipulata integrata e modificata nella parte inerente la individuazione della tariffa applicabile a seguito dell’impugnato provvedimento di rideterminazione della stessa. Al Gestore è pertanto normativamente attribuito il potere di individuare, in relazione alle peculiarità del caso concreto, le specifiche modalità attraverso le quali procedere al recupero, ivi compresa la c.d. compensazione impropria; nella specie, non vi è contestazione sugli importi da portare in compensazione, né il lasso di tempo decorso tra il provvedimento di rideterminazione della tariffa e la richiesta di restituzione può fondare alcun legittimo affidamento della parte debitrice.

4. Avverso tale pronuncia l’appellante sopra indicata ha proposto il presente gravame, affidandolo ai motivi che possono riassumersi nei termini seguenti:

4.1. in primo luogo, vengono trascritti e riproposti i motivi già prospettati al T.a.r. sia con il ricorso principale, sia con quello per motivi aggiunti, con richiesta di nuovo esame degli stessi da parte di questo Consiglio ( cfr. pagg. 13-28 dell’atto di appello).

4.2. Vengono poi articolati i motivi di appello raggruppandoli nel modo seguente: A) sull’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha rigettato la richiesta di rinvio a nuovo ruolo dell’udienza pubblica; B) sull’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto le censure dedotte con il ricorso introduttivo; C) sull’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto le censure dedotte con i motivi aggiunti.

4.2.1. In particolare, quanto alle censure sub A), si deduce l’ error in procedendo et in iudicando , la violazione del principio di effettività della giustizia, la violazione art. 1 c.p.a., degli artt. 24, 111 e 113 Cost, la violazione e/o errata interpretazione dell’art. 73 comma 1- bis c.p.a., la violazione del diritto alla difesa, la violazione dell’art. 43 c.p.a., la violazione del principio del giusto processo, l’errata valutazione e travisamento, la carente istruttoria, la violazione dei principi di equità e proporzionalità, la violazione degli artt. 39 c.p.a. e 296 c.p.c..

4.2.2. Quanto alla pretesa erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto le censure dedotte con il ricorso introduttivo, si lamenta l’ error in procedendo et in iudicando , la violazione e/o errata interpretazione dell’art. 1 septies legge n. 129/2010, degli artt. 5, 6 e relativo allegato 4 decreto del MISE 19.2.2007 (II Conto Energia), dell’art. 42 del d.lgs n. 28/2011, dell’art. 11 decreto del MISE 31.1.2014 e della “ Procedura operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici (legge n. 129 del 13/08/2010) ” pubblicata sul sito del GSE in data 12.11.2010, dell’art. 47 d.p.r. 28.12.2000, n. 445; la carente istruttoria e travisamento, l’omessa pronuncia su elementi essenziali della controversia, la violazione del principio della domanda, la violazione degli artt. 34, comma 1, 39 c.p.a e 112 c.p.c, la violazione dell’art. 21 nonies legge 241/90 e dell’art. 56, comma 7 e 8 D.L. n. 76/2020 convertito in legge n. 108/2021, la violazione dell’art. 34, comma 2 c.p.a..

4.2.3. In merito alla pretesa erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto le censure dedotte con i motivi aggiunti, si deduce: l’ error in procedendo et in iudicando con riferimento alla violazione e/o errata interpretazione dell’art. 11, comma 3 decreto del MISE 31.1.2014, la carente istruttoria e travisamento, l’omessa pronuncia su elementi essenziali della controversia, la violazione del principio della domanda, la violazione dell’art. 34 c.p.a e 112 c.p.c , la violazione degli artt. 24, 111 e 113 Cost. .

5. Si è costituito il Ministero dell'Economia e delle Finanze per resistere all’appello.

5.1. Si è costituito anche il GSE per contrastare il gravame, prima con atto di stile e successivamente con articolata memoria contenente dettagliata contestazione degli argomenti proposti dalla parte appellante; sono altresì stati valorizzati gli argomenti recepiti dal primo giudice a proposito del confronto tra le fotografie inviate dal soggetto responsabile nella fase della richiesta di ammissione ai benefici della legge n. 129 del 2010 con lo stato dei luoghi e dell’impianto documentato con dossier fotografico trasmesso in data 28 dicembre 2016, da cui sono emerse le discrasie (specialmente rilevate nel vano conversione, ove vari particolari non risultavano installati nel termine di specie).

6. Parte appellante ha poi depositato documentazione (ivi compreso il sopravvenuto provvedimento GSE del 28 febbraio 2023, reiettivo dell'istanza di riesame ai sensi dell'art. 56, comma 7, D.L. n. 76/2020, avente prot. GSE/P20230005207-) nonchè memoria difensiva e poi memoria di replica, con le quali (oltre a rappresentare di aver già autonomamente impugnato al T.a.r. per il Lazio quest’ultima nota), ha sostanzialmente insistito sulle deduzioni già illustrate nell’atto di appello.

7. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 11 marzo 2025.

8. L’appello, oltre a risultare inammissibile per genericità laddove si è limitato alla mera riproposizione di censure già proposte in primo grado, è comunque infondato.

8.1. Quanto al primo profilo, costituisce principio ormai consolidato quello a mente del quale, nel processo amministrativo di appello, è inammissibile la mera riproposizione dei motivi di primo grado senza che sia sviluppata alcuna confutazione della statuizione del primo giudice, atteso che l'effetto devolutivo dell'appello non esclude l'obbligo dell'appellante di indicare nell'atto di gravame le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni, cui il primo giudice è pervenuto, non sono condivisibili, non potendo il ricorso in appello limitarsi ad una generica riproposizione degli argomenti dedotti in primo grado (cfr. ex multis Consiglio di Stato , sez. IV , 23/02/2022 , n. 1287). Può dunque omettersi ogni ulteriore considerazione in merito alle deduzioni esposte sino a pag. 28 dell’atto di appello.

9. Passando all’esame delle censure dotate di sufficiente specificità, quanto al primo motivo, laddove si ravvisasse il permanere di un qualche interesse al riguardo pur a fronte della già avvenuta proposizione, dinanzi al T.a.r., di autonomo ricorso avverso il provvedimento del 28 febbraio 2023 con cui il GSE ha rigettato l'istanza di riesame ai sensi dell'art. 56, comma 7, D.L. n. 76/2020 (profilo sul quale il Collegio nutre seri dubbi), deve comunque rilevarsi che la decisione del primo giudice, con la quale è stato negato il differimento dell’udienza di discussione dinanzi al T.a.r., appare costituire il frutto di una discrezionale e legittima scelta processuale del decidente, attinente all’organizzazione e ai tempi del processo, utile al fine di conciliare e coordinare l’esercizio del diritto di difesa di tutti coloro che si rivolgono al giudice; né esiste norma giuridica o principio ordinamentale che attribuisca alle parti in causa il diritto al rinvio della discussione del ricorso, fuori dai casi tassativi di diritto a rinvio per usufruire dei termini a difesa previsti dalla legge. Dunque, la decisione finale sui tempi della decisione della controversia spetta al giudice, e la domanda di rinvio deve fondarsi su “situazioni eccezionali” (come recita il comma 1-bis dell’art. 73 c.p.a.: “ Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza (…)”). Tali situazioni eccezionali possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite, atteso che, pur non potendo dubitarsi che anche il processo amministrativo è regolato dal principio dispositivo, in esso non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti (cfr. CGARS, 31 gennaio 2022 n. 153).

Nella specie, la motivazione offerta dal primo giudice in relazione al diniego di rinvio si è incentrata sulla carenza di siffatte eccezionali ragioni, il cui apprezzamento, connotato da ampia discrezionalità, è evidentemente riservato al prudente apprezzamento del giudice; non emergendo alcuna vistosa o macroscopica illogicità della decisione in parola, la stessa risulta insindacabile in appello.

10. Quanto al secondo ordine di doglianze, giova in principalità evidenziare che la difesa dell’odierna appellante in merito all’effettivo contenuto rappresentativo della documentazione fotografica offerta al GSE, si è incentrata sul fatto che l’ing. LD OM (il professionista che ha caricato il materiale fotografico sul portale GSE), lungi dall’aver ammesso il mancato completamento dell’impianto alla data del 31 dicembre 2010, avrebbe solo affermato di aver “ ritenuto sufficiente rappresentare fotograficamente i principali componenti dell’impianto, … e non anche i cavi di collegamento del vano conversione che, comunque, sono stati tutti posti in opera e meglio sistemati dopo lo scatto della foto e prima del 14 dicembre 2010 ”, affermando dunque che il completamento dell’impianto è avvenuto in data anteriore alla data dichiarata di conclusione dei lavori (cfr. pag. 33 dell’atto di appello).

Ma l’argomento non convince.

Invero, come risulta espressamente dalle dichiarazioni dell’ing. LD OM (doc. 10 fascicolo 1° grado appellante) “ la fotografia caricata sul portale GSE […] mentre rende visibili […] il quadro elettrico AC ed i cavi di collegamento del quadro di campo DC con l’inverter, non rende visibili i cavi di collegamento dell’inverter con il quadro elettrico AC in quanto questi ultimi cavi sono stati posti in opera successivamente allo scatto della foto […]”. Chiara è l’ammissione del fatto che le fotografie caricate sul portale GSE non riproducano l’impianto nella sua definita composizione.

Inoltre, anche in base a quanto riconosciuto dall’ing. Giampiero Casaburi nella dichiarazione del 6.9.2018 in merito alla posa in opera dei cavi di collegamento, questi effettivamente non sono visibili nella fotografia inviata al GSE nell’ambito della comunicazione di fine lavori di cui alla legge 129/2010.

Rispetto a tali risultanze, nessuna ulteriore emergenza in causa è capace di contrastare l’assunto da cui parte il primo giudice, secondo cui la rappresentazione fotografica dell’impianto, offerta al GSE in sede di domanda di accesso agli incentivi di specie, effettivamente non era idonea a comprovare l’effettivo completamento dello stesso in relazione alle parti indicate nella comunicazione con cui il GSE ha sospeso il procedimento di verifica.

10.1. Ciò posto, “poiché la trasmissione della documentazione fotografica è prevista dallo stesso legislatore ai fini dell'ammissione al beneficio, essa non può essere surrogata né dall'asseverazione del tecnico abilitato di cui al comma 1 bis dell'art. 1 septies l. 129/2010 che costituisce una documentazione aggiuntiva e non sostitutiva, né dalle prove documentali (dichiarazione della ditta installatrice, fatture e bonifico bancario relativi ai materiali di raccordo) prodotte in primo grado dalla società ricorrente che sono atipiche rispetto a quelle prescritte dalla disciplina di riferimento” (tra le molte, Consiglio di Stato, Sez. II, 20/7/2023 n. 7105)

Al riguardo, devesi ribadire che, secondo consolidata e condivisa giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, n. 5248 del 2024 e n. 10817 del2023), l’art. 1 septies del d.l. 8 luglio 2010, n. 105, inserito dalla legge di conversione 13 agosto 2010 n. 129, dispone, al comma 1, che le tariffe incentivanti del D.M. 19 febbraio 2007 (II Conto Energia) sono riconosciute ai soggetti che “ nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 5 del medesimo decreto ministeriale ” abbiano soddisfatto le seguenti condizioni: a) aver concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico; b) entro il medesimo termine aver comunicato alle autorità competenti, tra cui il GSE, la fine dei lavori; c) l’impianto di cui sono responsabili essere entrato in esercizio entro il 30 giugno 2011.

10.1.1. Il rinvio ad opera del citato art. 1 septies l.n. 129/2010 alla procedura indicata all’art. 5 del D.M. 19 febbraio 2007 determina il cumulo degli adempimenti procedurali prescritti dal decreto c.d. Salva Alcoa con quelli previsti dal II Conto Energia, sicché, ai fini dell’ammissione allo speciale regime incentivante di cui alla legge n. 129/2010, è necessario ottemperare agli obblighi imposti da entrambe le normative di riferimento.

10.1.2. In particolare, l’art. 5, comma 4, del citato decreto prevede che “ entro sessanta giorni dalla data di entrata in esercizio dell’impianto il soggetto responsabile è tenuto a far pervenire al soggetto attuatore la richiesta di concessione della pertinente tariffa incentivante, unitamente alla documentazione finale di entrata in esercizio elencata nell’allegato 4, fatte salve integrazioni definite nel provvedimento di cui all’articolo 10, comma 1 ”. La medesima disposizione ha cura di precisare che il mancato rispetto dei termini ivi indicati comporta la non ammissibilità alle tariffe incentivanti.

10.1.3. L’allegato 4 del decreto sancisce che la documentazione finale di progetto deve essere corredata da elaborati grafici di dettaglio e da almeno cinque fotografie su supporto informatico volte a fornire, attraverso diverse inquadrature, una visione completa dell’impianto, dei suoi particolari e del quadro di insieme in cui si inserisce nonché a supportare quanto dichiarato ai sensi della lettera d) della sottostante dichiarazione sostitutiva di atto notorio.

10.1.4. La trasmissione della documentazione fotografica relativa all’impianto fotovoltaico ultimato in tutte le sue parti, sia strutturali che elettriche, è, quindi, espressamente prescritta dalla legge 129/2010 (c.d. Salva Alcoa) a mezzo del rinvio espresso all’art. 5 D.M. 19 febbraio 2007.

10.1.5. Come chiarito da questa Sezione, il legislatore ha assegnato valenza probatoria privilegiata alla documentazione fotografica, in quanto atta a consentire un agevole accertamento mediante riscontro visivo di quanto dichiarato dal soggetto responsabile in sede di richiesta di incentivo, esigenza probatoria che la documentazione a contenuto meramente dichiarativo non è parimenti in grado di soddisfare. Poiché la trasmissione della documentazione fotografica è prevista dallo stesso legislatore ai fini dell’ammissione al beneficio, essa non può essere surrogata né dall’asseverazione del tecnico abilitato di cui al comma 1 bis dell’art. 1 septies l. 129/2010 - che costituisce una documentazione aggiuntiva e non sostitutiva rispetto quella prescritta dal secondo conto energia - né dalle prove documentali (dichiarazione della ditta installatrice, fatture e bonifico bancario relativi ai materiali di raccordo) che sono atipiche rispetto a quelle prescritte dalla disciplina di riferimento (Cons. Stato, Sez. II, n. 7105 del 20/07/2023).

10.1.6. Deve dunque ribadirsi che l’allegazione di un completo e corretto dossier fotografico è necessaria per comprovare l’effettiva conclusione dei lavori entro il termine del 31 dicembre 2010, non essendo sufficiente a tal fine la dichiarazione di asseverazione di fine lavori, redatta dal tecnico abilitato, considerato anche che quest’ultima, provenendo dalla parte interessata, non può assumere una specifica rilevanza probatoria, ove non accompagnata da elementi oggettivamente idonei a dimostrare compiutamente la circostanza essenziale per l’attribuzione dei benefici (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2019, n. 8803); elementi, questi ultimi, nella specie carenti.

10.1.7. Per giurisprudenza costante, inoltre, l’esecuzione degli adempimenti comunicativi previsti dalla norma in argomento ai fini dell’accesso al beneficio, che è onere dell’istante provare di avere posto in essere, lungi dal rappresentare un’irragionevole formalità, costituisce piuttosto lineare verifica, da parte dell’Amministrazione, della sussistenza dei presupposti normativamente previsti ai fini dell’applicazione di un particolare e più favorevole regime di contributi solo temporaneamente rilevante, dovendosi in caso contrario applicare un regime diverso, che prevede contributi analoghi ma meno favorevoli riferiti alle medesime finalità( cfr., ex multis , Cons. di Stato, sez. II 25 marzo 2022 n. 2195). In altri termini, la norma pone, quale condizione e requisito di accesso agli incentivi, non soltanto l’effettiva conclusione dei lavori entro la data del 31 dicembre 2010, ma anche l’intervenuto adempimento dell’onere formale di comunicazione della fine dei lavori all’Amministrazione competente, sicché l’omissione dello stesso nel termine perentorio del 31 dicembre 2010, riferita all’approntamento dell’impianto nella sua completezza, costituisce violazione di un obbligo di legge, che condiziona l’accesso agli incentivi. La fattispecie che si discosti da tale paradigma normativo, cioè, non consente l’erogazione degli incentivi e ne implica la decadenza (Cons. Stato, sez. II 9 gennaio 2023 n. 22).

10.1.8. E dunque, posto che nella specie risulta dimostrata, anche per effetto delle ammissioni al riguardo desumibili all’interno della stessa produzione difensiva, l’inadeguatezza (rispetto alla documentazione del completamento dell’impianto) delle fotografie allegate alla richiesta di incentivazione di specie, non è dubitabile che la parte istante non abbia adempiuto all’onere, su di essa gravante (cfr. Cons. Stato, sez. II, 25/08/2023 n. 7979), di dimostrare la sussistenza del requisito per l’ammissione all’incentivo costituito dalla conclusione dei lavori entro il 31 dicembre 2010.

10.2. Del pari infondate sono le censure incentrate sulla pretesa violazione dei principi in materia di autotutela, lamentando che, con i provvedimenti impugnati, il GSE avrebbe disconosciuto il beneficio concesso a distanza di oltre 7 anni dal suo riconoscimento, ben oltre, quindi, il “termine ragionevole” pari a 18 mesi nella normativa vigente all’epoca dell’emanazione.

10.2.1. Invero, come già adeguatamente evidenziato dal primo giudice con riferimento a fattispecie (quale è quella di specie) regolamentate dalla previsione dell’art. 42 comma 3, previgente rispetto alle modifiche introdotte dal D.L. n. 76 del 2020, la consolidata giurisprudenza amministrativa afferma che la decadenza pronunciata dal gestore ai sensi dell’art. 42, comma 3, D.lgs. n. 28 del 2011 non è manifestazione né di un potere di autotutela, né di un potere sanzionatorio, bensì la conseguenza di un potere immanente di verifica, accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell'impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall'interessato in sede di richiesta di ammissione.

10.2.2. La decadenza pertanto non ha natura sanzionatoria, ma ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dalla erronea asseverazione della presenza di requisiti viceversa mancanti; il potere in questione è, quindi, un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico; ciò sulla base del rilievo che in ogni operazione di finanziamento a carico dell’erario, il beneficio economico è riferibile ad un obbiettivo essenziale perseguito dalla relativa disciplina di settore (sia normativa che amministrativa); il finanziamento è preordinato al soddisfacimento di un interesse istituzionale che trascende, cioè, pur implicandolo, l’interesse dei destinatari; vale a dire che in ogni operazione di finanziamento non è intellegibile solo un interesse del beneficiario, ma anche quello dell’organismo che lo elargisce il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi del superiore livello politico istituzionale; logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamento devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore, anche allo scopo di evitare che si configurino aiuti di stato illegittimi (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 3778 del 2012; sui principi generali in materia di contributi pubblici: Ad. plen. n. 20 del 2012; Corte giustizia UE, sez. VIII, 26 maggio 2016, C-273/15).

Tale orientamento è stato ribadito dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (n. 18 del 2020), che ha affermato come la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc ), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio) è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente:

a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quella prevista dall’art. 21 nonies , l. 241 del 1990, che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti;

b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto;

c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti.

10.2.3. Nel caso di specie, il procedimento di decadenza è stato avviato con nota del 2 dicembre 2016, nella vigenza del testo dell’art. 42 d.lgs 28/2011 antecedente alle modifiche di cui alla novella introdotta dall’art. 56, comma 7, D.L. 76/2020 (che ha subordinato la decadenza ai presupposti di cui all’art 21 nonies l. 241/1990), sicché l’applicazione al procedimento in questione della previgente disposizione è l’inevitabile conseguenza del principio tempus regit actum ( Cons Stato sez. II, 4.6.2024, n. 4977; id , 18.1.2023, n. 640).

10.2.4. Il medesimo principio, osta anche all’invocata retroattività dell’art. 1, comma 960, l. n. 205/2017 che prevede, in luogo della decadenza, una decurtazione dell’incentivo in misura compresa tra il 20 e l’80 per cento (poi modificato in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento dall’art. 13 bis, comma 1, lettera a), d.l. 3 settembre 2019, n. 101, conv. dalla l. 2 novembre 2019, n. 128), in ragione dell’entità della violazione.

10.2.5. Anche tale novella non ha portata interpretativa, ma innovativa, e, dunque, non può che applicarsi alle violazioni accertate dopo il 1° gennaio 2018, data di entrata in vigore della legge che l’ha introdotta (Cons. Stato, sez. II 6903/2023 cit.; id. 9.07.2024, n. 6123 e n. 11552/2022 cit.; sez. VI 3 .01.2022, n. 9; sez. IV, 14 .04.2020, n. 2396), e sempre che non si tratti di violazioni rilevanti ai fini del conseguimento del beneficio (Cons. Stato, sez. II 25.03.2024 n. 2832; sez. IV, 24.01.2022 n. 462).

10.3. Neppure possono condividersi le censure compendiate nel complesso mezzo di appello relativo al rigetto dei motivi aggiunti proposti al T.a.r.

In primo luogo, tali censure appaiono inammissibili perché del tutto generiche, meramente reiterative dei motivi cui afferiscono, non contenendo alcuna effettiva critica capace di contrastare i dirimenti rilievi del primo giudice circa:

i) l’insussistenza, in relazione ai provvedimenti di recupero del GSE, del vizio di illegittimità derivata (essendo risultati infondati, come sopra esposto, i motivi proposti avverso il provvedimento di decadenza);

ii) la natura vincolata e doverosa del potere del GSE di recuperare incentivi indebitamente erogati;

iii) l’ampiezza del potere attribuito al GSE dall’art. 11, comma 3, del D.M. 31 gennaio 2014, in caso di “violazioni o inadempimenti che rilevano ai fini dell'esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi”, comportante il potere/dovere di disporre “le prescrizioni più opportune” nonché di rideterminare l'incentivo “in base alle caratteristiche rilevate a seguito del controllo e alla normativa applicabile, recuperando le sole somme indebitamente erogate”.

A fronte di ciò, è evidente la natura recessiva e apodittica degli argomenti in tema di pretesa violazione dell’art. 2 Cost., dei doveri di solidarietà sociale e leale collaborazione, dell’art 97 Cost., dei principi di trasparenza e di imparzialità, di buona fede e correttezza, di coerenza e di ragionevolezza, dei principi del giusto procedimento e del legittimo affidamento, dell’art. 1243, comma 1 e dell’art. 1227, comma 2 cod. civ., dei principi di proporzionalità, di equità e di legalità.

Invero, a fronte dell’indebita percezione di incentivi pubblici, non può dubitarsi della ricorrenza di un indebito oggettivo e della evidente legittimità del recupero dei fondi, rispetto alla cui ritenzione non può fondarsi alcun legittimo affidamento in capo al privato che abbia formulato istanze o dichiarazioni incomplete, inadeguate o non rispondenti all’effettivo stato dell’impianto e delle sue componenti.

Né risultano in alcun modo specifiche le censure attinenti al quantum del recupero, come già evidenziato dal T.a.r.

11. L’appello va dunque integralmente rigettato.

12. Le spese di lite possono essere compensate nei confronti del costituito Ministero, in considerazione della ridotta attività difensiva espletata, mentre seguono la soccombenza in favore del GSE, da distrarsi in favore dell’avv. Marco Orlando, costituito dal GSE procuratore antistatario; liquidazione al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite nei confronti del GSE, liquidate in complessivi € 5.000 (cinquemila) oltre accessori di legge, da distrarsi in favore dell’avv. Marco Orlando, costituito dal GSE procuratore antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

CE Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO