Numero 01410/2023 e data 07/11/2023 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 19 ottobre 2023

OGGETTO:

Ministero dell'economia e delle finanze.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dai signori GA BE, AO AC, IG ST, MA LL, PP TE, AO TR, UR OS, TO AN, ES TI, AR ES, NI NC, IE AR, AR ARssa, IE AR, ES BA, CO ZZ, CO TI, SS CO EV, PP BA, ES ON, BE NE, GI ES, NT NE, GE NE, MI BR, PP UO, PP AL, IM CA, TO CA, TE AN, CO AP, PP AR, UA MO, ER TO, AR ES, RO CI AS, BI NT LL, HE AS, IE RE, NI HI, RO CI, OB CI LE, UC LA, DO SI, NI RD, CO OZ, NI IS, BI NT TI, IE D'SI, RE D'AM, OB D'GE, SA De LI, NI De NA, CO De UC, MA De CO, TO De IS, UA De NE, RE DE EG, ES DEl'IO, EN DEl'ER, BI Di IO ON, IS Di NT, IE Di IO, OG Di NA, CA Di NA, PP Di AG, AR D'AZ, UA AR, ZI BO, GI AL, SS FA, CO AR, NT FE, UC IL, BI SD, CO RM, NI TE, HE DI, ES LA, ND LL, CO LI, TO GA, NI GA, NT MI, AD MM, TE GI, ST PP NN, RE NI, PP IA, IO GI, PP GI, NT TR LI, NT GR, CO ER, NI IE, LF DA, GE GU, NT RE, CO IT, NT NT, GI AC, CO ED, ON SE, NT LA, FE MA LA, NE ZA, ES NI, UC OR, RO L'AR, CO RI DE, UA IO, UR Lo Re, UR NZ, EN ZO, EN SI, TO CH, PP IA, OB UO, IA AN, UA AG, ER CO, ES DA, AO NZ, LA OT, ZI MA, BI AR, DI ARtti, TI RR, NE SA, NTmaria OI, SS AR, AR MA, PA EO, NT RC, BI LE, MA MI, UR UR, GE IN, TO AN, TE LI Lo UE, BI NO, LL IN, GO LO, NO AR, ER PA, AO PE, TO ER, AN CE, EN RE, OS IE, RE ON, CO IA, SS LI, NT IT, GI PU, NT RI UE, NT RA, LI RA, CO UC, EM RE, LO GE EI, PP IO, CO RO, LL AN, CO PP AN, SC GG, AO UG, TO US, PP QU AT, NO NE, PP TA SO, CO AN, RO EM, DE MB, RC IO, RG LA, NT NE, RI CE, NT SI, IC DA, NT UR, DO SU, IT NO, AM OC, GA EL, TO OP SI, PP SE, CO DI, CA UR, ON VA, PP AR, CI AR, GE LE, HE LA, TO DE VO, EN DO VU, IT CH, LA NN, FF DD, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Valerio Tallini ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, via L. Luciani n. 1, contro il Ministero dell'economia e delle finanze - Comando generale della Guardia di finanza - per l’annullamento della nota prot. n. 177217/2021 del 25 giugno 2021 resa sull’istanza di ricostruzione della carriera dei ricorrenti.

LA SEZIONE

Vista la relazione n. 59681 del 2 febbraio 2022 con cui il Ministero dell'economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere ZI Di Rubbo.

Premesso in fatto e considerato in diritto quanto segue.

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla nota prot. n. 177217/2021 del 25 giugno 2021 del capo ufficio Pe.I.S.A.F. del Comando generale della Guardia di finanza, inviata tramite pec al legale dei ricorrenti, con cui è stata riscontrata in senso negativo la diffida degli istanti (marescialli aiutanti, aventi otto anni di anzianità nel grado di maresciallo capo alla data del 31 dicembre 2016), tesa alla ricostruzione della loro carriera nel senso dell’accesso alla qualifica di luogotenente a decorrere dal 1° gennaio 2021; oltrechè da ogni altro atto connesso “ in ogni caso lesivo dei diritti e degli interessi dei ricorrenti ad ottenere la ricostruzione di carriera agli effetti giuridici ed economici ed il grado di Luogotenente con decorrenza 01.01.2021 ” (cfr. pag. 16 del ricorso straordinario).

2. Alla stregua della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate, emerge quanto segue.

In data 3 giugno 2021 l’avvocato Tallini, nell’interesse degli istanti, ha inoltrato un “ atto di diffida e contestuale messa in mora ” con cui ha chiesto effettuarsi la ricostruzione della carriera dei propri assistiti, ritenendo che i medesimi – quali marescialli aiutanti, aventi otto anni di anzianità nel grado di maresciallo capo alla data del 31 dicembre 2016 – a decorrere dal 1° gennaio 2021 “ avrebbero dovuto accedere alla superiore qualifica di Luogotenente ”, al pari di quanto previsto per altri soggetti posti in una posizione asseritamente identica, appartenenti all’Arma dei Carabinieri e alle Forze Armate, nei cui confronti le rispettive Amministrazioni avevano provveduto ad effettuare l’adeguamento.

In data 25 giugno 2021 l’Amministrazione, con la nota suindicata, ha riscontrato negativamente tale istanza attraverso il richiamo alla normativa applicabile, con la seguente motivazione: “(…) si conferma che per il personale del Corpo (…) trovano applicazione le specifiche procedure contemplate dall’articolo 36, commi 15 octies e 15 duodecies del d.lgs. 29 maggio 2017, n. 95, come modificato dal d.lgs. 27 dicembre 2019, n. 172”.

3. Gli interessati – signori GA BE e altri 198 ricorrenti - hanno proposto ricorso straordinario, articolando tre motivi di ricorso (estesi da pagina 16 a pagina 29 dell’atto di gravame).

3.1. Con il primo motivo (esteso da pag. 17 a pag. 18) hanno lamentato i seguenti vizi: “ Violazione del principio del buon andamento dell’Amministrazione ex art. 97 Cost. – Violazione dell’obbligo di motivazione ex art. 3 l. n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue forme e, in particolare, per difetto di motivazione ”.

3.2. Con il secondo motivo (esteso da pag. 18 a pag. 19) hanno poi denunziato: “ Violazione degli artt. 6, 7, 10 e 10 bis l. n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue forme – Difetto di istruttoria – Omesso avvio della comunicazione di inizio del procedimento – Violazione degli interessi procedimentali e partecipativi dei ricorrenti – Omessa comunicazione del c.d. preavviso di d rigetto ”.

3.3. Con il terzo motivo (esteso da pag. 20 a pag. 29) hanno censurato, nel merito: “ Violazione art. 1 co. 2 l. n. 23.04.1959, n. 189; art. 16 l. n. 01.04.1981, n. 121; art. 8, co. 1, lett. a), l.n. 07.08.2015 n. 124 – Eccesso di potere in tutte le sue forme – Sviamento di potere – Ingiustizia manifesta – Violazione del principio di equiordinazione tra corpi di polizia – Violazione artt. 3, 4, 36, 76 e 97 Cost. ”; infine, in via subordinata, hanno proposto la “ Questione incidentale di legittimità costituzionale dell’art. 36 co. 15 octies e 15 duodecies d.lgs. 95/2017, così come modificato dall’art. 38 d.lgs. 172/2019 stante la violazione dell’art. 76 Cost., nonché degli artt. 3, 36 e 97 Cost.”.

I ricorrenti hanno concluso chiedendo, oltre all’annullamento della nota impugnata e di ogni altro atto connesso, di “ accertare il diritto di ciascun ricorrente ad essere sottoposto al procedimento di promozione al grado di luogotenente, in deroga a quanto previsto dalla tabella D/2 allegata al D.Lgs. 12.05.1995, n. 199, a decorrere dal 01.01.2021 e, dunque, ad essere inclusi, ora per allora, nell’aliquota straordinaria di valutazione ”; e di “ condannare le Amministrazioni, odierne resistenti, eventualmente a titolo di risarcimento in forma specifica, nella specie attraverso l’avvio del procedimento di promozione al grado di luogotenente, nonché alla conseguente ricostruzione di carriera agli effetti giuridici ed economici (…)”; ed infine, in via gradata, “ di sospendere l’emissione del parere, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale per la decisione delle questioni di legittimità costituzionale articolate ”.

4. Nel corso del procedimento.

4.1. Il Comando generale della Guardia di finanza ha trasmesso in data 5 aprile 2022 la relazione ministeriale n. 59681 del 28/2/2022.

In essa, dopo una sintesi dei fatti e del ricorso, sono state in primis esposte (cfr. pagg. 5 e ss.) le seguenti quattro questioni pregiudiziali:“ a. Eccezione, in via principale, di inammissibilità del ricorso perchè proposto avverso un atto meramente confermativo ”; “ b. Eccezione, in via subordinata, di inammissibilità del ricorso perchè proposto avverso atti non definitivi ”; “ c. Eccezione di “inammissibilità” del ricorso perchè volto ad impugnare una disposizione normativa inquadrabile fra gli atti aventi forza di legge ”; “ d. Eccezione di “inammissibilità” in parte qua in quanto le azioni di accertamento e di condanna sono estranee rispetto al petitum deducibile con l’istituto del ricorso straordinario ”.

Nel merito, la relazione ha dedicato il suo ultimo capoverso ai primi due motivi di ricorso, sostenendone l’infondatezza “ in quanto (…) la nota n. 177217/2021 in data 25 giugno 2021 avversata dai ricorrenti costituisce mera comunicazione confermativa delle norme applicabili agli stessi, non originata da alcun procedimento amministrativo ”. Si è in precedenza soffermata sulla questione di legittimità costituzionale prospettata rispetto alle disposizioni supra citate, anzitutto nella parte del ricorso ove si sostiene che queste abbiano introdotto un ingiustificato “disallineamento” nello sviluppo e progressione di carriera dei Marescialli della Guardia di Finanza rispetto a quelli degli altri Corpi Militari per i quali è prevista una decorrenza più favorevole nella predetta promozione, oltretutto automaticamente (senza, quindi, previa valutazione).

Al riguardo, la relazione ha anzitutto rilevato che il d.lgs. 172/2019 in parte qua censurato dai ricorrenti ha in generale introdotto un ampio ventaglio di misure principalmente dirette ad assicurare, anche con riferimento al personale della Guardia di Finanza, maggiori opportunità di progressione di carriera e di miglioramento professionale, al contempo incrementando ulteriormente la funzionalità dell’istituzione, in particolare velocizzando la progressione di carriera del personale del ruolo ispettori (quello in questione) e dettando un’opportuna disciplina transitoria. Con particolare riguardo ai ricorrenti (marescialli capo che prima della normativa di riordino di cui al d.lgs. 95/2017 avevano maturato un’anzianità di grado di otto o più anni), la relazione (pagg. 11 e s.) ha evidenziato che essi “(….) - hanno beneficiato dello “sblocco” della carriera, per effetto del riordino del 2017 (…), conseguendo la promozione a maresciallo aiutante con decorrenza 1° gennaio, 1° aprile e 1° luglio 2017, senza ulteriori valutazioni; - beneficeranno, inoltre, di un anticipo di 4 o 2 anni per la promozione a luogotenente rispetto a quanto originariamente previsto dal D.lgs. n. 95/2017 (decorrenza 2025)” : potendo partecipare, proprio ai sensi delle norme tacciate di illegittimità costituzionale, a una procedura straordinaria per titoli relativa a 1.000 unità conducente alla promozione a luogotenente con decorrenza 1° gennaio 2021 (come richiesto nel ricorso, con eventuale sopravvenuta carenza d’interesse per coloro che si fossero collocati in posizione utile), e potendo comunque avanzare, nel numero di circa 3.000 unità, all’auspicato grado superiore con decorrenza 2023, previo giudizio di idoneità.

Ciò posto (in uno ad ulteriori considerazioni, anche relative ai connessi aspetti economici), per quanto ulteriormente concerne l’invocato principio di delega relativo alla sostanziale equiordinazione del personale dell’intero Comparto, la relazione (cfr. pagg. 12 e ss.) ha ritenuto che “(…) lo stesso vada correttamente inteso quale parametro di valutazione degli interventi complessivamente operati, che assicurano, nel loro insieme, una sostanziale equiparazione delle posizioni giuridiche ed economiche degli interessati ”; e che “ Queste ultime non devono tuttavia essere in toto omologate, stante la necessità per il Legislatore di tenere in debita considerazione “le peculiarietà ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia ”.”; e ha corroborato tali affermazioni con la breve ricognizione delle corrispondenti e pur legittimamente non identiche misure di progressione straordinaria di carriera previste per gli ispettori della Polizia di Stato, per l’Arma dei Carabinieri e per le Forze Armate. Ha pertanto concluso nel senso che “l ’art. 38 del D.Lgs. n. 172/2019, nella parte in cui introduce il comma 15-duodecies dell’art. 36 del D.Lgs. n. 95/2017, costituisce, contrariamente a quanto eccepito dai ricorrenti, una fedele attuazione dei principi e dei criteri direttivi di delega legislativa ” (legge n. 124/2015). La relazione ha poi richiamato la giurisprudenza amministrativa sulla inidoneità di una doglianza genericamente formulata “ a far rilevare una disparità di trattamento configurabile solo in presenza di situazioni soggettivamente ed oggettivamente identiche ” (C.d.S., Sez. III, parere n. 2/08 – 56/08).

4.2. Parte ricorrente, previa richiesta d’accesso alla relazione ministeriale positivamente riscontrata dall’Amministrazione, ha depositato una memoria di controdeduzioni in data 13 giugno 2022, in cui ha replicato diffusamente sia in ordine alle questioni pregiudiziali prospettate nella relazione (cfr. pagg. 3 e ss. della memoria cit.), sia sul merito. A quest’ultimo riguardo ha ribadito la tesi (cfr. pagg. 7 e ss. memoria cit.) di “ una macroscopica violazione del principio di “equiordinazione” vigente in materia militare ” da parte delle norme additate come incostituzionali, “ giacchè a voler applicare le prefate disposizioni, l’avanzamento di carriera degli odierni ricorrenti sarebbe prevista con una decorrenza meno favorevole rispetto agli altri Corpi Militari ”. Ha corroborato l’assunto rilevando che “ l’intrinseco carattere militare del Corpo in questione (…) comporta che ANCHE per i militari della Guardia di Finanza debbano trovare applicazione le disposizioni del decreto legislativo 15.10.2010, n. 66 (c.d. Codice dell’Ordinamento Militare C.O.M.) e, in particolare, l’articolo 632 recante “ Corrispondenza dei gradi militari con le qualifiche degli appartenenti alle Forze di polizia a ordinamento civile ” che prevede espressamente “ l’equiparazione tra i gradi militari”. In definitiva, i ricorrenti hanno ribadito la tesi secondo cui la disciplina censurata concretizza un’evidente disparità di trattamento rispetto alla progressione di carriera più celere e automaticamente prevista per i gradi equivalenti di altre forze armate; concludendo che eventuali differenze tra Corpi militari non possono giustificare tale disparità.

4.3. In risposta alla suddetta memoria controdeduttiva, con nota prot. 57547 del 24 febbraio 2023 il Comando generale della Guardia di finanza ha replicato ribadendo i precedenti rilievi d’inammissibilità e infondatezza del ricorso.

5. All’adunanza del 19 ottobre 2023 l’affare è stato deciso.

6. Il ricorso è infondato.

7. Stante la manifesta infondatezza dell’impugnazione, si tralascia per il principio della ragione più liquida (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015, § 5.3.) l’esame delle plurime questioni (e relative repliche) di inammissibilità del gravame sollevate nella relazione ministeriale.

7.1. Il primo e il secondo motivo di ricorso – esaminabili congiuntamente per la connessione delle relative censure d’ordine procedimentale – sono privi di pregio, in quanto alcun vizio di carenza di motivazione, di istruttoria o procedimentale sub specie di violazione dell’art. 10 bis , l. n. 241 può configurarsi rispetto a un atto paritetico quale quello gravato, che si è limitato, legittimamente, a rimandare al puntuale dettato normativo sul trattamento giuridico ed economico del personale militare in questione. Sul punto la giurisprudenza di questo Consiglio è costante (cfr. da ultimo, sull’art. 10 bis cit. e sull’avviso di inizio procedimento, sez. IV, nn. 6715 del 2023 e 2757 del 2023, sez. II, n. 7158 del 2023; sulla motivazione funzionale, rectius giustificazione dell’atto vincolato, sez. IV, n. 1322 del 2023 ed ivi i richiami alla decisione dell’Adunanza Plenaria n. 12 del 2022; sez. IV, n. 2344 del 2022 in relazione agli interessi pretensivi).

7.2. Il terzo motivo del ricorso invoca, nella prima parte, una sostanziale disapplicazione della normativa richiamata dalla nota impugnata, mediante una sua interpretazione sottomessa al principio di equiordinazione tra Corpi militari; e in via logicamente subordinata prospetta, nella seconda parte, una duplice questione di legittimità costituzionale della medesima normativa di settore (art. 36, commi 15 octies e duodecies , d.lgs. n. 95 del 2017, come modificato dal d.lgs. n. 172 del 2019).

7.2.1. La prima parte del motivo è infondata, risolvendosi nella richiesta di disapplicare delle puntuali norme di legge.

Una siffatta pretesa non può fondatamente discendere dall’asserito contrasto di queste ultime con disposizioni antecedenti e generali (anziché, in ipotesi, successive o speciali), quali l’art. 1, co. 2, l. n. 189/1959 (ove si evince la mera appartenenza della Guardia di finanza alle Forze armate), l’art. 16 l. n. 121/1981 (sull’annoverabilità della Guardia di Finanza tra le forze di polizia assieme all’Arma dei Carabinieri, peraltro “ fermi restando i rispettivi ordinamenti ”) e l’art. 632 d.lgs. n. 66/2010 (sulla mera “ Corrispondenza dei gradi militari con le qualifiche degli appartenenti alle Forze di polizia a ordinamento civile ”).

Né la medesima pretesa può essere suffragata dall’art. 25 d.lgs. n. 172/2019, disposizione coeva a quelle contestate, la quale “ In presenza della medesima situazione e condizione di Ruolo e di Grado (Ruolo Ispettori – grado Maresciallo Aiutante per GdF e Maresciallo Maggiore per i Carabinieri) ”, “ ha stabilito per i Carabinieri un unico avanzamento, a far data dal 01.01.2021 ” (così a pag. 22 del ricorso), trattandosi di norma pari ordinata dettata per altra Amministrazione, dalla necessaria contestuale applicazione; né infine, per la stessa ragione, l’invocata interpretatio abrogans può derivare dagli “ ulteriori correttivi introdotti dal successivo D.Lgs. n. 173/2019 ” (così a pag. 23 del ricorso) pur sempre con riguardo ad altre Amministrazioni.

Infine, al risultato auspicato dai ricorrenti neppure può pervenirsi attraverso la valorizzazione dell’art. 8, comma 1, lett. a) della legge delega n. 124/2015 nella parte in cui prevede testualmente “ la revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità (…) nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici ”, sia per insuperabili ragioni inerenti i rapporti tra fonti normative pari ordinate, sia per il contenuto elastico della previsione, non certo vincolante nel senso preteso nel ricorso.

7.2.2. Venendo infine all’esame delle due prospettate questioni di legittimità costituzionale, queste, pur astrattamente rilevanti rispetto alla domanda proposta, sono manifestamente infondate.

7.2.2.1. Quanto alla prima delle due questioni, ove si prospetta l’eccesso di delega in violazione dell’art. 76 Cost., depone in senso contrario il rilievo appena svolto circa il contenuto elastico e compatibile con le disposizioni censurate del citato art. 8, comma 1, lett. a) della legge delega n. 124/2015 addotto dai ricorrenti. DE resto, alle parole evidenziate da questi ultimi e sopra trascritte la disposizione invocata aggiunge la seguente specificazione, volta alla necessaria verifica di compatibilità dei criteri di delega, con cui il ricorso non si confronta adeguatamente: “ fermi restando le peculiarietà ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna polizia (…) e tenuto conto dei criteri di delega della presente legge, in quanto compatibili ”.

Le medesime osservazioni sono replicabili anche con riguardo all’art. 1, comma 2, della legge n. 132 del 2018, contenente la nuova delega al Governo a intervenire sui decreti delegati già emanati in materia, giacché questa disposizione, come riferito nello stesso ricorso, ha solo ribadito il generale criterio direttivo della “sostanziale equiordinazione”.

7.2.2.2. Sulla seconda questione di legittimità costituzionale, prospettata (cfr. pag. 27 del ricorso) per asserita violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, in quanto “ ad una identità di situazioni (ma basterebbe anche una sostanziale omogeneità) avrebbe dovuto corrispondere una parità di trattamento nella disciplina dei criteri di avanzamento (…)”, depongono nel senso della relativa inconsistenza (oltre a Corte cost. n. 239 del 2019, che ha dichiarato inammissibili una serie di questioni analoghe concernenti la medesima riforma “Madia” in materia di Forze armate), Corte cost. n. 33 del 2023 e n. 270 del 2022 (e ancor prima Corte cost. n. 231 del 2009) – ampiamente riprese da Cons. Stato, sez. I, n. 868 del 2023; sez. IV, n. 1462 del 2023 e n. 7224 del 2018 – secondo cui, anche in presenza di un quadro ordinamentale ispirato a una tendenziale omogeneizzazione della disciplina giuridica delle FF.AA. e delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, non esiste un principio generale immanente che vincoli all’adozione di una disciplina perfettamente speculare nei vari Corpi interessati, trattandosi d’un risultato (quello auspicato dai ricorrenti) che può solo eventualmente realizzarsi a seguito delle scelte in concreto operate dal legislatore.

Infine dalla vicenda in parola non emerge alcuna specifica violazione degli artt. 36 e 97 Cost., che risultano genericamente invocati nella parte finale della questione di legittimità in esame.

7.2.3. Le ulteriori domande di accertamento e di condanna al risarcimento del danno, di cui supra si è dato conto, sono inammissibili per la struttura ope legis impugnatoria del ricorso straordinario (da ultimo, tra i tanti precedenti, Cons. Stato, sez. I, n. 1155 del 2023).

P.Q.M.

Esprime il parere che il ricorso debba essere dichiarato infondato.

IL SEGRETARIO

Elisabetta Argiolas