Pubblicato il 09/07/2025

N. 05970/2025REG.PROV.COLL.

N. 03777/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3777 del 2023, proposto da:
Sviluppo Utilizzazioni Energie Rinnovabili - UE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Battista Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 99;

contro

GSE - Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Garella e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Fabio Garella in Roma, via Sardegna, n. 14;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter , n. 3695/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di GSE - Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° luglio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Battista Conte e Paolo Roberto Molea su delega dell’avvocato Fabio Garella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - L’odierna ricorrente Sviluppo Utilizzazioni Energie Rinnovabili - UE s.r.l. presentava in data 11 dicembre 2006 istanza per il riconoscimento della qualifica IAFR (impianto alimentato da fonti rinnovabili), ai sensi dell’art. 4, comma 3, del D.M. 24 ottobre 2005, per il progetto di rifacimento parziale dell’impianto “Campo di Manno” sito nel Comune di Sant’Elia ME (IAFR 2202), allegando poi dossier fotografico ante operam e relazione tecnica.

Con comunicazione del 1° marzo 2007 il GSE accoglieva la richiesta di qualificazione IAFR per il progetto de quo .

Realizzato l’intervento, la società comunicava l’ultimazione dei lavori, trasmettendo la relativa documentazione tecnica, tra cui dossier fotografico post operam .

Con raccomandata del 28 novembre 2013 il GSE comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento per l’annullamento del riconoscimento della qualifica IAFR, non essendo stata eseguita la completa sostituzione con un nuovo macchinario del gruppo turbina alternatore.

In sede di osservazioni, la società allegava una perizia tecnica giurata attestante la presenza di “zoccoli di fondazione” murati nella platea di base della centrale.

Con la censurata nota del 10 gennaio 2014 il GSE comunicava, infine, alla ricorrente l’annullamento del provvedimento di riconoscimento della qualifica IAFR, rappresentando in particolare che:

«… 1. il paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 24 ottobre 2005 specifica che “L’intervento su un impianto idroelettrico esistente è definito come rifacimento parziale quando si verificano almeno le seguenti due condizioni:

a) l’impianto è entrato in esercizio da almeno 15 anni, qualora abbia una potenza nominale inferiore a 10 MW, ovvero da almeno 30 anni qualora abbia una potenza nominale uguale o superiore a 10 MW; a tal fine, la data di entrata in esercizio corrisponde al primo parallelo dell’impianto nella rete elettrica, e il periodo di esercizio minimo degli impianti è valutato rispetto alla data di entrata in esercizio dell’impianto a seguito dell’intervento di rifacimento parziale;

b) si prevede la completa sostituzione con nuovo macchinario di tutti i gruppi turbina-alternatori esistenti.

Per quanto riguarda la lettera b) si precisa che le parti murate (inghisate) delle turbine nelle strutture civili della centrale, come ad esempio spirali e diffusori delle turbine NC, potranno essere lasciate in opera e riutilizzate nella prevista sostituzione delle stesse.”;

2. le medesime condizioni per il riconoscimento dell’intervento di rifacimento parziale su impianto idroelettrico sono specificate anche nel D.M. 18 dicembre 2008 al paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A;

3. il dossier fotografico evidenzia che la cassa della turbina NC non è murata nella struttura civile della centrale e pertanto doveva essere oggetto di sostituzione nell’ambito dell’intervento di rifacimento.

4. la “PERIZIA STRAGIUDIZIALE”, allegata dal Produttore alla nota del 13 dicembre 2013, evidenzia che la spirale della turbina è collegata a una struttura di appoggio (“zoccoli di fondazione”) saldata alla macchina e in seguito annegata nel getto di apposite malte cementizie per il fissaggio della struttura. Tale struttura di appoggio non è parte della turbina, ma costituisce il sistema di appoggio e fissaggio della turbina al pavimento della centrale; ne deriva che la cassa della turbina installata non è murata nella struttura civile della centrale e pertanto doveva essere oggetto di sostituzione nell’ambito dell’intervento di rifacimento;

5. nel caso in esame non è stata eseguita la completa sostituzione con un nuovo macchinario del gruppo turbina-alternatore, condizione necessaria per il riconoscimento dell’intervento di rifacimento parziale come definito al paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al DM 24 ottobre 2005 e dal paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al DM 18 dicembre 2008” …».

2. - Avverso il menzionato provvedimento del 10 gennaio 2014 la ricorrente UE proponeva ricorso introduttivo dinanzi al T.a.r. Lazio, articolando le seguenti doglianze:

« 1. Violazione dell’art. 20 del D.Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387. Violazione all’art. 4 del decreto 24 ottobre 2005 del Ministero delle Attività Produttive di concerto con il Ministro dell’ambiente e della Tutela del Territorio. Violazione all’allegato A del detto decreto ministeriale. Violazione delle direttive dell’Unione Europea 2001/77/CE e 2009/28/CE. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta.

2. Violazione sotto altro aspetto dell’art. 20 del D.Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387. Violazione all’art. 4 del decreto 24 ottobre 2005 del Ministero delle Attività Produttive di concerto con il Ministro dell’ambiente e della Tutela del Territorio e dell’allegato A del detto decreto ministeriale. Violazione dell’art. 42 del D.Lgs. 3 marzo 2011 n. 28. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto di istruttoria.

3. Violazione artt. articoli 21 octies 21 nonies della legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

4. Violazione degli artt. 10 e 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione ».

La ricorrente presentava inoltre domanda risarcitoria.

3. - Con successivo ricorso per motivi aggiunti la UE eccepiva inoltre l’illegittimità del provvedimento del 10 gennaio 2014 per violazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 come modificato dalla normativa sopravvenuta introdotta dall’art. 1, comma 960, della legge n. 205/2017, prospettando in subordine profili di legittimità costituzionale della norma.

4. - Con ordinanza collegiale n. 300 del 12 gennaio 2022 il T.a.r. Lazio disponeva una verificazione volta ad accertare i fatti di causa, con la seguente motivazione:

«… RITENUTO NECESSARIO, ai fini del decidere, ed alla luce della evidente tecnicità del dato in esame, disporre una verificazione volta ad accertare i fatti di causa, nominando all’uopo il preside della Facoltà di Ingegneria civile e industriale dell’Università “La Sapienza” di Roma perché provveda a designare un Professore dotato delle specifiche competenze necessarie per lo svolgimento del predetto incombente;

alle operazioni potranno assistere i tecnici delle parti, con facoltà di osservazioni, di cui dovrà essere dato conto nella relazione conclusiva.

Detta relazione, corredata degli atti amministrativi di riferimento e di rappresentazioni cartografiche e fotografiche (se del caso, utilizzando anche quelle già versate in atti), tenuto conto delle prescrizioni di cui al paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A ai Decreti del Ministero dello sviluppo economico del 24 ottobre 2005 e del 18 dicembre 2008, dovrà evidenziare distintamente:

- se la spirale o chiocciola della turbina NC ad asse orizzontale in opera nella centrale “Campo di Manno” nel Comune di S. Elia ME (FR) sia murata o inghisata nella platea di cemento armato che costituisce il piano di calpestio del fabbricato della centrale;

- se la struttura di appoggio (zoccoli di fondazione) è parte integrante della spirale (o chiocciola o cassa) e con essa costituisce un unico elemento;

- la condizione della turbina nella fase antecedente e in quella successiva ai lavori di rifacimento svolti nel 2009, sulla base della documentazione fornita dalle parti in causa;

- se sussistano le condizioni previste dal paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al Decreto del Ministero dello sviluppo economico 24 ottobre 2005 e dal paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al Decreto del Ministero dello sviluppo economico 18 dicembre 2008, necessarie per il riconoscimento dell’intervento di rifacimento parziale e, quindi, per la conservazione della qualifica IAFR dell’impianto Idroelettrico in questione. …».

Il verificatore incaricato depositava in data 8 luglio 2022 la propria relazione tecnica.

5. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimato GSE s.p.a., con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso introduttivo integrato da motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure sollevate.

6. - Con rituale atto di appello la UE s.r.l. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

«1. Violazione di legge. In particolare, dei §§1.1.2 degli all. A ai dm 24 ottobre 2005 e 18 dicembre 2008.

2. Violazione di legge. In particolare, dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990. Eccesso di potere giurisdizionale.

3. Violazione di legge. In particolare, art. 42 d.lgs. n. 28/2011 come modificato dalla L. n. 205/2017.

4. Sul rigetto della domanda risarcitoria proposta dalla UE ».

7. - Resisteva al gravame il Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedendone il rigetto.

8. - All’udienza pubblica del 1° luglio 2025 la causa passava in decisione.

9. - L’appello è infondato.

9.1. - Con il primo motivo la società impugna il capo della sentenza con cui il T.a.r. ha confermato la correttezza del diniego adottato dal GSE.

Secondo la prospettazione dell’appellante, il ragionamento del T.a.r. si porrebbe in contrasto con le risultanze della verificazione svoltasi in primo grado atteso che “… sostenere che gli ‘zoccoli di fondazione’ non siano «parti strutturali della turbina né parti necessarie al suo funzionamento» è errato … ” (cfr. pag. 10 dell’atto di appello).

La tesi del T.a.r., secondo la ditta UE, determinerebbe “… una vera e propria interpretatio abrogans del §1.1.2 dei succitati dm, eliminando completamente la possibilità per i produttori di non sostituire le parti inghisate delle turbine, dal momento che per definizione l’inghisaggio avviene mediante l’integrazione di elementi di fondazione della struttura delle turbine nelle opere murarie o fondazioni (che, però, nell’ottica del TAR non consentirebbero di considerare inghisata la turbina, dal momento che lo sarebbero solo le ‘fondazioni’, elementi ad essa estranei) …” (cfr. pagg. 10 e 11 dell’atto di appello).

Le argomentazioni della società non possono essere condivise.

9.1.1. - A tal fine, va evidenziato che il D.M. 24 ottobre 2005 (applicabile alla fattispecie per cui è causa) definisce l’aggiornamento delle direttive per l’incentivazione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili ai sensi dell’art. 11, comma 5, del decreto legislativo n. 79/1999.

In questa sede viene in rilievo il paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 24 ottobre 2005 ai sensi del quale:

« L’intervento su un impianto idroelettrico esistente è definito come rifacimento parziale quando si verificano almeno le seguenti due condizioni:

a) l’impianto è entrato in esercizio da almeno 15 anni, qualora abbia una potenza nominale inferiore a 10 MW, ovvero da almeno 30 anni qualora abbia una potenza nominale uguale o superiore a 10 MW; a tal fine, la data di entrata in esercizio corrisponde al primo parallelo dell’impianto nella rete elettrica, e il periodo di esercizio minimo degli impianti è valutato rispetto alla data di entrata in esercizio dell’impianto a seguito dell’intervento di rifacimento parziale;

b) si prevede la completa sostituzione con nuovo macchinario di tutti i gruppi turbina-alternatori esistenti.

Per quanto riguarda la lettera b) si precisa che le parti murate (inghisate) delle turbine nelle strutture civili della centrale, come ad esempio spirali e diffusori delle turbine NC, potranno essere lasciate in opera e riutilizzate nella prevista sostituzione delle stesse .».

Laddove il produttore intenda operare interventi di rifacimento parziale sull’impianto idroelettrico, il D.M. 24 ottobre 2005 impone la completa sostituzione di tutti i gruppi turbina-alternatore con un nuovo macchinario, atteso che soltanto le parti murate (inghisate) delle turbine nelle strutture civili della centrale possono essere lasciate in opera e riutilizzate.

Le medesime condizioni per il riconoscimento dell’intervento di rifacimento parziale su impianto idroelettrico sono contenute nel paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 18 dicembre 2008, che ha abrogato il precedente D.M. 24 ottobre 2005.

Nel caso di specie, dall’esame della documentazione fotografica inviata dall’odierna appellante e di quella contenuta nella relazione di verificazione disposta in primo grado (in particolare le foto n. 4 a pag. 9 e n. 14 a pag. 15) è emerso che la cassa della turbina NC non era murata (inghisata) nella struttura civile della centrale e, pertanto, in virtù del menzionato paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 24 ottobre 2005 doveva essere sostituita.

Peraltro, dall’esame della DDT n. 33 del 16 gennaio 2009 attestante il trasporto di “Latte Vernice RAL5021” presso l’impianto, si evince che la cassa della turbina è stata riverniciata, in quanto il colore RAL5021 coincideva con quello della cassa stessa visibile dal dossier fotografico inviato (cfr. pag. 7 della relazione di verificazione disposta in primo grado).

Tali considerazioni trovano un’ulteriore conferma nella “ Perizia stragiudiziale ” redatta nell’interesse di UE, a firma dell’ing. Ferdinando Pisani Massamormile, nella quale si legge che:

«… la spirale della turbina presenta alla sua base, ed integrata con essa, due robuste e proporzionate strutture di appoggio, “zoccoli di fondazione” di blocco ed inghisaggio nella piastra globale in cemento armato di fondazione della macchina. Dette strutture terminali di appoggio-fondazione, facenti parte integrante e monolitica della spirale della turbina, vengono sistemate in predisposti pozzi di fondazione che, successivamente all’allineamento della macchina, vengono bloccati con il getto di apposite malte antiritiro che annegano tutta la struttura, anche per quella parte non visibile, nel pozzo di fondazione. Le strutture terminali contengono, in esse predisposte, appositi elementi costituiti da profilati e piastre di opportuna sezione e lunghezza che restano annegati nella fondazione. […] Per maggior conferma si possono esaminare le fotografie allegate nn. 5, 6 e 7 di due diverse turbine NC ad asse orizzontale, con le predisposizioni del telaio di getto che verrà come sopra detto successivamente saldato perfettamente alla macchina. Per meglio chiarire la situazione dei luoghi e la collocazione della turbina Fancis oggetto della presente perizia, si possono esaminare le foto allegate nn. 1, 2, 3, 4 e il particolare macchina doc. 8. I bulloni che di vedono dalle fotografie nn. 2 e 3 (evidenziati con apposite frecce) servono solo per il posizionamento-livellamento-allineamento, prima del getto di fondazione della macchina. É fin troppo evidente che essi da soli non potranno mai rappresentare il blocco della turbina (dalla misura della testa del bullone si evince che il corpo del perno è di sezione inferiore a 20 mm e non può certamente rappresentare l’ancoraggio di una turbina di 360 kW). Invece la opportuna saldatura dello zoccolo alla struttura di fondazione può assicurare un efficace ancoraggio. [...] Certifica che la turbina installata nella centrale idroelettica denominata Campo di Manno ha la spirale murate (inghisata), come anche il diffusore, e che l’eventuale rimozione di queste parti avrebbe comportato la demolizione di gran parte della fondazione della centrale …».

In altre parole, la spirale della turbina risulta collegata a una struttura di appoggio (“ zoccoli di fondazione ”) saldata alla macchina e in seguito annegata nel getto di apposite malte cementizie per il fissaggio della struttura.

Tale struttura di appoggio non è parte della turbina, ma costituisce il sistema di appoggio e fissaggio della turbina al pavimento della centrale.

Considerato che la cassa della turbina installata non è murata nella struttura civile della centrale, la stessa doveva - in forza del paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 24 ottobre 2005 - essere sostituita nell’ambito dell’intervento di rifacimento, circostanza invece non verificatasi.

In questa prospettiva, l’asserita volontà della società istante di non operare un rifacimento della turbina NC, da cui la stessa ditta sembra far discendere l’illegittimità del gravato provvedimento del 10 gennaio 2014, non è rilevante, atteso che il D.M. 24 ottobre 2005 consente il riutilizzo soltanto delle parti murate (inghisate) delle turbine, mentre nella fattispecie la cassa non risulta essere murata.

Nel delineato contesto la tesi della UE, secondo cui il T.a.r. si sarebbe illegittimamente discostato dalle risultanze della verificazione disposta in primo grado, non è meritevole di positivo apprezzamento.

In primis va rimarcato che “… Quanto all’esito della verificazione, questo è autonomamente apprezzabile dal giudice, il quale può anche discostarsi dalle conclusioni del verificatore, a condizione tuttavia che ne espliciti adeguatamente le ragioni …” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28 agosto 2024, n. 7268).

Il Giudice non è, infatti, vincolato alle conclusioni formulate dal perito nominato, ben potendo adottare una decisione diversa delle risultanze della verificazione previa adeguata motivazione.

Tanto premesso, nel caso di specie il T.a.r. non si è discostato dalle risultanze della perizia, avendo il primo Giudice rilevato che, alla luce della citata normativa, “… è ragionevole ritenere che per “parti della turbina”, il legislatore abbia inteso solo quelle relative alla centrale di produzione o alle opere elettromeccaniche connesse, non già gli “zoccoli di fondazione” che, come emerge comunque dalla verificazione, non sono parti strutturali della turbina, né parti necessarie al suo funzionamento, essendo piuttosto uno dei sistemi di appoggio e ancoraggio della struttura alla pavimentazione della centrale, alternativo alla “bullonatura” e alla “muratura” …” (cfr. pag. 10 della sentenza appellata).

Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, come dimostrato per tabulas dalla documentazione fotografica in atti, né la turbina, né la spirale (ovvero altre opere elettromeccaniche connesse) sono integrate nel cemento e, pertanto, il GSE ha annullato la precedente qualifica IAFR riconosciuta a UE, non essendosi realizzata la condizione richiesta dalla normativa per l’intervento di rifacimento parziale.

Ne consegue che, come condivisibilmente affermato dal Giudice di primo grado, “… poiché la cassa della turbina installata non risulta murata nella struttura civile della centrale, la stessa avrebbe dovuto essere sostituita nell’ambito dell’intervento di rifacimento, circostanza invece non verificatasi …” (cfr. pag. 10 della sentenza).

Le conclusioni del T.a.r. Lazio appaiono coerenti con la normativa di riferimento ( i.e. D.M. 24 ottobre 2005), avendo il Giudice non soltanto richiamato le risultanze della verificazione, ma altresì motivato circa le ragioni per le quali le conclusioni del perito non sconfesserebbero quelle poste a fondamento del provvedimento del 10 gennaio 2014 adottato dal GSE.

9.1.2. - Va in ogni caso osservato che le conclusioni del verificatore non appaiono coerenti con la normativa e la documentazione in atti, che attesta il carattere “non murato” (nella struttura civile della centrale) della cassa della turbina NC, con consequenziale necessità di sostituzione.

Tali criticità sono state correttamente segnalate al verificatore anche nelle note tecniche (cfr. documento n. 10 prodotto dal GSE in primo grado) predisposte dal Dipartimento Supporto alle Fonti Rinnovabili del GSE.

Dall’esame della documentazione fotografica dell’impianto de quo emerge chiaramente che la cassa della turbina installata non è murata nella struttura civile della centrale e, pertanto, doveva essere oggetto di sostituzione nell’ambito dell’intervento di rifacimento (cfr. pag. 5 del citato documento n. 10). A tal fine si rinvia alle foto della turbina alternatore ante operam e post operam contenute nelle menzionate note tecniche (pag. 5) e nella relazione di verificazione (in particolare le foto n. 4 a pag. 9 e n. 14 a pag. 15).

Allo scopo di ulteriormente evidenziare la legittimità del provvedimento adottato dal GSE il Dipartimento Supporto alle Fonti Rinnovabili del GSE nelle citate note tecniche riporta le immagini di alcuni impianti per i quali è rispettata la sopra citata condizione di cui al paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 24 ottobre 2005 e al D.M. 18 dicembre 2008 (cfr. pag. 6: “ Foto 3 - Esempi di turbina NC con chiocciola parzialmente murata ”) ed alcuni elaborati grafici di installazioni per le quali alcune parti della macchina (ad esempio spirale, tubo d’aspirazione) sono completamente integrate nelle opere murarie della centrale (cfr. pag. 7: “ Impianti idroelettrici Vol.2: Centrali idroelettriche (Autore: Giuseppe Evangelisti) ”).

Sul punto il Dipartimento Supporto alle Fonti Rinnovabili del GSE rileva:

«… Come specificato all’interno del testo “Impianti idroelettrici Vol.2: Centrali idroelettriche” (Autore: Giuseppe Evangelisti): “[…] Per le macchine di notevole potenza in genere, e per ruote ad elica in specie, l’installazione preferita è in genere ad asse verticale, con alimentazione in camera spirale: soltanto che di solito questa camera spirale non è più un condotto metallico che si raccorda con la condotta in arrivo, ma è interamente ricavata entro la parte muraria della centrale. Anche il tubo d’aspirazione è ricavato entro le fondazioni della centrale, così che macchina e parte muraria vengono quasi a formare un unico complesso costruttivo […]”. …».

L’analisi tecnica sopra esplicata conferma che l’intervento in oggetto non possiede i requisiti necessari per il riconoscimento dell’intervento di rifacimento parziale, così come delineato dal paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 24 ottobre 2005 e dal paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 18 dicembre 2008, ossia che la cassa della turbina installata non è murata (inghisata) nella struttura civile della centrale e, pertanto, doveva essere oggetto di sostituzione nell’ambito dell’intervento di rifacimento.

A prescindere dalle conclusioni cui è giunto il T.a.r. Lazio nella sentenza appellata, non è condivisibile quanto affermato dal verificatore, secondo cui “… la turbina oggetto della perizia può essere classificata come inghisata nella fondazione della centrale …”.

Le conclusioni del verificatore non appaiono in linea con le risultanze processuali, poiché la mancata sostituzione del gruppo turbina-alternatore (come visto, non murato/inghisato) con un nuovo macchinario non consente di poter considerare come “rifacimento parziale” l’intervento operato dalla società sull’impianto de quo .

9.2. - Con il secondo motivo la ditta UE sostiene che il potere esercitato dal GSE rientrerebbe nel genus dell’autotutela, circostanza asseritamente confermata dal richiamo all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 all’interno del provvedimento gravato.

L’assunto della società non può essere condiviso.

9.2.1. - Invero, il censurato provvedimento adottato dal GSE costituisce espressione di “… un potere immanente di verifica, accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato in sede di richiesta di ammissione . …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 21 marzo 2025, n. 2343), potere non soggetto a consumazione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 12 giugno 2025, n. 5116), tenuto altresì conto che, a fronte di una indebita percezione di un incentivo pubblico, non può configurarsi alcun legittimo affidamento tutelabile (cfr. Cons. Stato, n. 2343/2025).

Le medesime considerazioni valgono anche dopo la novella di cui al decreto legge n. 76/2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 120/2020.

Come noto, per effetto dell’art. 56, comma 7, del decreto legge n. 76/2020, il testo dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 così dispone:

« Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all’Autorità l’esito degli accertamenti effettuati per l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte della metà .».

In ordine alla portata applicativa della novella, il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che la disposizione in esame non ha, quanto al comma 7, portata retroattiva (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 14 dicembre 2023, n. 10819) e che “… il termine di diciotto mesi introdotto dalla novella inizia a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del decreto-legge (17 luglio 2020), non potendo invece applicarsi retroattivamente … ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 14 marzo 2025, n. 2087).

La norma citata, per espressa previsione, si applica invece ai procedimenti pendenti o, se già definiti, esclusivamente a seguito di apposita istanza dell’interessato, alle condizioni indicate dall’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020 (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 127), nella fattispecie insussistente.

Non può costituire conferma della tesi della società UE il mero richiamo da parte del GSE nel provvedimento impugnato all’autotutela ovvero all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, atteso che tale circostanza non è considerata risolutiva ai fini della qualificazione giuridica degli atti adottati da un Amministrazione pubblica.

Al riguardo, costituisce principio pacifico che “… gli atti amministrativi vanno interpretati non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto risalendo alla effettiva volontà dell’Amministrazione ed al potere concretamente esercitato, cosicché occorre prescindere dal nomen iuris adottato dall’Amministrazione ai fini dell’inquadramento degli stessi all’interno delle tradizionali categorie dell’annullamento, che opera per vizi di legittimità, con effetto ex tunc, e della revoca, in presenza di vizi di merito, che opera ex nunc (v., ex plurimis, Cons. St., Ad. Plen., 23.1.2003, n. 3; Cons. St., sez. V, 15.10.2003, n. 6316) …” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 novembre 2014, n. 5877).

La giurisprudenza consolidata in materia esclude, dunque, che l’esercizio di un potere di tal guisa possa essere inquadrato nell’alveo dell’autotutela e rimarca come esso costituisca espressione del potere di verifica e controllo ex art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, che il legislatore attribuisce al GSE in ragione del sorgere del rapporto incentivante e per tutta la durata di questo (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1288: “… Né poteva farsi questione di tardività della verifica del GSE, atteso che questi è titolare di un potere immanente di verifica della spettanza dei ridetti incentivi, potere la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso; alcun affidamento legittimo e alcun atto di autotutela possono configurarsi in questo, come in casi simili, dove ad essere vagliati dall’amministrazione pubblica sono semplicemente, a posteriori, i requisiti di accesso al meccanismo incentivante . …”).

Con riferimento al profilo sostanziale del potere esercitato, si osserva che nella specie il Gestore ha provveduto all’“ annullamento ” del precedente atto di riconoscimento della qualifica IAFR, in quanto la cassa della turbina NC non risultava murata nella struttura civile della centrale, circostanza che ne imponeva la sostituzione in forza della previsione di cui al paragrafo 1.1.2 dell’Allegato A al D.M. 24 ottobre 2005.

In quest’ottica, l’unico elemento che potrebbe far dubitare circa la sussumibilità del potere esercitato dal GSE entro l’alveo dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 è costituito dal dato testuale e formale, consistente nell’espresso richiamo, operato dal GSE, all’“ autotutela ” e all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Tuttavia, applicando i menzionati criteri ermeneutici elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in tema di qualificazione giuridica degli atti della P.A., siffatto indice non può essere considerato risolutivo ed, anzi, recede di fronte alla sostanziale riconducibilità del contestato provvedimento nella cornice di un potere diverso da quello impropriamente richiamato dal GSE nell’atto gravato.

Ad eccezione del riferimento testuale all’annullamento in autotutela (cfr. pag. 5 della nota impugnata), il provvedimento e, a monte, il procedimento amministrativo di cui il primo costituisce la conclusione, non presentano elementi di difformità rispetto all’attività di verifica e controllo cui è preposto il GSE e pertanto, il potere nella specie esercitato è riconducibile, per modalità di esercizio ed effetti spiegati, alla fattispecie di cui all’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011.

Ricondotto il potere esercitato dal GSE alla fattispecie di cui al decreto legislativo n. 28/2011, il motivo di appello della società risulta infondato, come correttamente rilevato dal T.ar. nella sentenza gravata.

9.2.2. - In ogni caso, anche a voler aderire alla tesi della società, sussistono tutti i presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Come noto, infatti, ai fini della legittimità dell’autotutela amministrativa, l’art. 21 nonies della legge n. 241/90 richiede la sussistenza di quattro presupposti cumulativi: (i) che l’atto da annullare sia illegittimo, (ii) che sussistano ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto alla mera rimozione dell’illegittimità (iii) che siano ponderati gli interessi dei destinatari dell’atto originario e (iv) che l’annullamento intervenga entro un termine ragionevole.

In ordine al primo profilo concernente l’illegittimità del provvedimento di primo grado ( i.e. riconoscimento della qualifica di IAFR), si richiamano le argomentazioni in precedenza svolte in ordine alle carenze della documentazione depositata dall’odierna appellante ed alla impossibilità di configurare la cassa della turbina NC per cui è causa alla stregua di elemento murato / inghisato nelle strutture civili della centrale (carattere - quello dell’essere la turbina murata / inghisata - che solo avrebbe consentito alla impresa ricorrente, alla stregua del par. 1.1.2 dell’allegato A al D.M. 24 ottobre 2005, la conservazione della qualifica IAFR).

Per quanto attiene alle ragioni di interesse pubblico ed alla relativa ponderazione con l’interesse dei destinatari del provvedimento di primo grado, va in primo luogo rilevato che “… l’attribuzione di benefici economici in assenza dei presupposti normativamente richiesti rende non solo giustificata, ma doverosa l’attivazione in autotutela dell’Amministrazione, tenuta a non disperdere risorse pubbliche … ” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 agosto 2020, n. 4970).

In base ai principi affermati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2017 in materia di autotutela, il T.a.r. Lazio (Sez. III- Ter , 18 maggio 2022, n. 6397), con argomentazioni condivise da questo Collegio, ha chiarito che:

«… l’onere motivazionale gravante sul Gestore potrà tuttavia risultare “attenuato” in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati e coinvolti nella vicenda oggetto di riesame, “al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del ius poenitendi” (in tali termini, Ad. Pl. citata), dandone comunque atto nella motivazione del provvedimento. …».

Si tratta di una valutazione eminentemente discrezionale, essendo rimessa esclusivamente al Gestore la valutazione in ordine alla situazione di fatto e di diritto alla base del riesame.

Nella vicenda oggetto del presente giudizio il censurato provvedimento del 10 gennaio 2014 richiama le pertinenti circostanze di fatto e rinvia alle disposizioni che risultano in concreto violate, circostanza che preclude all’odierna appellante il diritto agli incentivi pubblici.

In ordine al quarto profilo, va osservato in primis il mancato superamento del termine di diciotto (ora dodici) mesi di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Invero, in relazione alla portata applicativa del termine, la giurisprudenza ha da tempo chiarito che quello previsto dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, introdotto dalla c.d. “Legge MA” (legge n. 124/2015), si applica a decorrere dal 27 agosto 2015 ( i.e. data di entrata in vigore della nuova disposizione) (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, 22 giugno 2018, n. 3874).

Del resto ha condivisibilmente precisato il T.a.r. Lazio, Sez. III Ter , 4 agosto 2021 n. 9266 (peraltro confermata da Cons. Stato, Sez. II, 24 giugno 2024, n. 5559) che «… il termine dei diciotto mesi, introdotto dalla l. n. 124 del 2015, non può applicarsi in via retroattiva, nel senso di computare anche il tempo decorso anteriormente all’entrata in vigore della novella normativa, atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), finirebbe per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l’esercizio del potere di autotutela amministrativa (v. anche Cons. Stato, sez. VI, 8 maggio 2019, n. 2974, che, con argomentazione inconfutabile, ha precisato come nel caso contrario si arriverebbe "all’irragionevole conseguenza per cui, con riguardo ai provvedimenti adottati diciotto mesi prima dell’entrata in vigore della nuova norma, l’annullamento d’ufficio sarebbe, per ciò solo, precluso", sicché, rispetto ai provvedimenti illegittimi di primo grado adottati anteriormente all’attuale versione dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, il termine dei diciotto mesi non può che cominciare a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova disposizione, ossia dal 28.8.2015). …».

Le medesime conclusioni valgono a seguito della novella introdotta dal decreto legge n. 76/2020, che “… si applica ai provvedimenti del GSE adottati dopo la sua entrata in vigore (17 luglio 2020) potendo iniziare a decorrere solo da questo momento il termine di 18 mesi (ora dodici mesi, per effetto della modifica intervenuta col decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, come convertito) previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990; essa non trova invece applicazione alle fattispecie conclusesi prima della novella legislativa, non potendo la presentazione dell’istanza ex art. 56, comma 8 comportare l’efficacia retroattiva in parte qua della norma invocata, ma attivare esclusivamente il particolare, quanto eccezionale, procedimento di riesame, connotato, come detto, da doverosità, quanto al suo avvio, e discrezionalità, quanto alla valutazione spettante al GSE . …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 gennaio 2023, n. 740).

Nel caso di specie, considerato che il GSE ha comunicato alla società il contestato provvedimento di annullamento in data 10 gennaio 2014, ossia un anno prima della riforma MA (risalente - come visto - al 2015) che ha introdotto il termine di 18 mesi, è evidente che alcuna violazione del termine può dirsi sussistente.

Sotto un differente profilo, deve comunque sottolinearsi che il termine “ragionevole” decorre dal momento della scoperta, da parte dell’Amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di secondo grado.

Sul punto, la giurisprudenza ha infatti evidenziato che “… in caso di titoli abilitativi rilasciati sulla base di dichiarazioni oggettivamente non veritiere (e a prescindere dagli eventuali risvolti di ordine penale), laddove la fallace prospettazione abbia sortito un effetto rilevante ai fini del rilascio del titolo, è parimenti congruo che il termine ‘ragionevole’ decorra solo dal momento in cui l’amministrazione ha appreso della richiamata non veridicità …” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).

In questa prospettiva, alcuna violazione del termine appare ragionevolmente integrata, atteso che il GSE ha avuto contezza della carenza dei requisiti per la concessione del beneficio solamente all’esito della verifica procedimentale conclusasi con il provvedimento in questa sede gravato, ossia in seguito al sopralluogo ed alle richieste di informazioni e documenti avanzata dal Gestore nei confronti dell’appellante, circostanza che ha inevitabilmente comportato un allungamento dei termini per la conclusione del procedimento senza che il coinvolgimento procedimentale della società possa riverberarsi negativamente sulla legittimità dell’operato del medesimo GSE.

In ogni caso, il contestato provvedimento del GSE risulta comunque legittimo.

Invero, in ordine alla portata applicativa dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, questo Consiglio di Stato, Sez. VI, con la sentenza 4 febbraio 2019, n. 849, ha evidenziato che:

«… la norma di cui allo stesso art. 21 nonies si interpreta nel senso che il superamento del rigido termine di diciotto mesi, entro il quale il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, è consentito: a) sia nel caso in cui la falsa attestazione, inerenti i presupposti per il rilascio del provvedimento ampliativo, abbia costituito il frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all’uopo rese dichiarazioni sostitutive): nel qual caso sarà necessario l’accertamento definitivo in sede penale; b) sia nel caso in cui l’(acclarata) erroneità dei ridetti presupposti risulti comunque non imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’Amministrazione, ed imputabile, per contro, esclusivamente al dolo (equiparabile, per solito, alla colpa grave e corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva) della parte: nel qual caso - non essendo parimenti ragionevole pretendere dalla incolpevole Amministrazione il rispetto di una stringente tempistica nella gestione della iniziativa rimotiva - si dovrà esclusivamente far capo al canone di ragionevolezza per apprezzare e gestire la confliggente correlazione tra gli opposti interessi in gioco (cfr. in termini Consiglio di Stato sez. V, 27/06/2018, n. 3940). …».

Il superamento del termine di diciotto mesi (ora dodici) non comporta dunque l’automatica illegittimità del provvedimento di secondo grado, atteso che l’erroneità circa il possesso dei presupposti da parte del privato rende inapplicabile il già menzionato termine, indipendentemente dall’accertamento processuale penale.

Nel caso in esame, il mancato possesso dei requisiti incentivanti appare dunque esclusivamente imputabile alla condotta tenuta dalla società appellante, la cui documentazione fornita non ha dimostrato il possesso dei requisiti necessari per la concessione del beneficio.

In secondo luogo, alcuna responsabilità concorrente appare legittimamente imputabile al GSE che, nel corso del procedimento di verifica, ha avanzato precise richieste di chiarimenti e produzioni documentali alla società, al fine di verificare in concreto la sussistenza in capo all’appellante dei presupposti per la concessione degli incentivi.

La condotta procedimentale tenuta dal GSE, che ha consentito alla ditta UE di poter presentare, anche più volte, documenti e osservazioni circa il possesso dei requisiti per la concessione degli incentivi, consente di poter escludere nella fattispecie per cui è causa la sussistenza della “colpa grave” nell’esercizio dei poteri di controllo e verifica da parte del Gestore.

Anche sotto tale specifico aspetto il ricorso va disatteso.

9.3. - Con il terzo motivo di appello la società contesta il capo della sentenza laddove il T.a.r. ha ritenuto non applicabile la novella di cui alla legge n. 205/2017.

La censura, al pari delle precedenti, non è meritevole di positivo apprezzamento.

Invero, l’art. 1, comma 960, della legge n. 205/2017 è intervenuto sul disposto dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 prevedendo che “ In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 20 e l’80 per cento in ragione dell’entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte di un terzo ”.

Al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, il legislatore ha dunque introdotto la facoltà di disporre una decurtazione dei benefici (20% - 80%) in ragione dell’entità della violazione riscontrata dal Gestore.

Ciò premesso, le modifiche normative non sono applicabili nel caso di specie per due differenti ragioni.

In primis , la legge n. 205/2017, in quanto successiva all’adozione del provvedimento di annullamento della qualifica IAFR (nota prot. GSE/P2014003599 del 10 gennaio 2014), non può trovare applicazione, in quanto “… la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al momento della sua adozione, dovendo ogni atto del procedimento essere disciplinato dalla legge vigente al tempo e non dallo ius superveniens (ex multis, Cons. Stato, IV, 13 dicembre 2017, n. 5887). …” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15 luglio 2021, n. 5353).

Al momento dell’adozione del provvedimento di annullamento, il GSE ha fatto correttamente applicazione della normativa in quel momento vigente, non potendosi certamente invocare in sede giudiziale l’operatività di modifiche normative sopravvenute su procedimenti ormai definitivi.

In questa prospettiva, l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 nella sua previgente formulazione (cfr. pagg. 18 e ss. dell’atto di appello) avanzata dalla UE risulta manifestamente infondata, non potendo ragionevolmente applicarsi la modifica normativa al caso di specie, come evidenziato anche dal T.a.r. Lazio nella sentenza appellata.

Considerata la formulazione della disposizione è, peraltro, evidente che il GSE non possa procedere d’ufficio all’applicazione della sanatoria laddove un procedimento sia stato negativamente concluso all’esito di un’istruttoria completa.

In ogni caso, anche a voler ritenere applicabile la novella legislativa in esame ai provvedimenti emessi successivamente alla sua adozione, va evidenziato che la nuova formulazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 non potrebbe comunque trovare applicazione nella fattispecie de qua .

Come rilevato anche dal T.a.r. Lazio nella contestata pronuncia, la decurtazione introdotta dal citato art. 1, comma 960, della legge n. 205/2017 si applica soltanto agli “ impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi ”.

Nel caso di specie, al momento dell’accertamento della violazione l’impianto di “Campo di Manno” non percepiva alcun incentivo, come anche confermato dalla stessa società a pag. 3 dei motivi aggiunti in primo grado dove afferma che il provvedimento impugnato “… impedendo alla ricorrente di accedere agli incentivi deve considerarsi illegittimo … ”.

Ne consegue che la modifica normativa non poteva in ogni caso trovare applicazione.

Il motivo è dunque infondato e merita di essere respinto.

9.4. - Infine, anche l’istanza risarcitoria formulata dalla società deve essere respinta.

L’accertata legittimità del censurato provvedimento di annullamento adottato dal GSE comporta l’automatico rigetto della richiesta di condanna al risarcimento dei danni avanzata dalla società, come correttamente segnalato anche dal T.a.r. nella pronuncia appellata.

10. - In conclusione, dalle argomentazioni in precedenza espresse discende che l’appello è infondato e va perciò respinto.

11. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO