Pubblicato il 25/02/2025

N. 01654/2025REG.PROV.COLL.

N. 04423/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4423 del 2021, proposto da AT PA, rappresentato e difeso dall'avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione terza) n. 1664 del 16 dicembre 2020

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Ofelia Fratamico e uditi per le parti gli avvocati Cino Benelli e Antonella Pisapia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal provvedimento del Comune di Firenze n. 23 dell’11 novembre 2010 con il quale è stato disposto il “diniego di rilascio della sanatoria giurisprudenziale Progetto B. n. 3934/2009”;

- dalla nota prot. n. 29611 del 1° giugno 2010 del Comune di Firenze, recante “comunicazione ex art. 10bis della legge 241/1990 e successive modifiche prima dell’adozione del provvedimento definitivo. B. 3934/09 - Via Giovanni Paisiello n. 66”;

- da ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale o comunque connesso del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Toscana dal sig. PA AT, proprietario dell’immobile interessato dai lavori sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 140 della legge reg. T. n. 1/2005 e s.m.i. e dell’art. 9 bis del R.E. del Comune di Firenze, eccesso di potere per errore, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e s.m.i., eccesso di potere per assoluta carenza di motivazione, eccesso di potere per difetto di presupposti;

b) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 e dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 e s.m.i., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento e del principio del contraddittorio;

c) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 140 della l. reg. T n. 1/2005 e s.m.i. anche in relazione agli art. 84 e 82, comma 3, della stessa legge, eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e dei principi di cui alla legge 241/1990 e s.m.i., eccesso di potere per difetto di istruttoria;

d) ulteriore violazione e/o falsa applicazione dell’art. 140 della l.r.T. n. 1/2005 e s.m.i. e dell’art. 9 bis del R.E. del Comune di Firenze, violazione e/o falsa applicazione delle norme del R.E. e dell’art. 21 delle N.T.A. del P.R.G., eccesso di potere per errore, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, eccesso di potere per illogicità manifesta, eccesso di potere per difetto di presupposti.

3. Con la sentenza n. 1664 del 16 dicembre 2020 il T.a.r. per la Toscana ha rigettato il ricorso, condannando il ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Firenze.

4. L’originario ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a tre motivi così rubricati:

I – illegittimità dei capi e sottocapi della sentenza appellata relativi al primo motivo di ricorso di primo grado;

II – illegittimità dei capi e sottocapi della sentenza appellata relativi al secondo e terzo motivo di ricorso di primo grado;

III. – illegittimità dei capi e sottocapi della sentenza appellata relativi al quarto motivo di ricorso di primo grado.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello avversario.

6. Con memorie del 22 e del 30 ottobre 2024 e repliche del 6 e dell’11 novembre 2024 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza straordinaria del 4 dicembre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo l’odierno appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato che il diniego di sanatoria si fondava “esclusivamente su due (su complessivi sette) interventi edilizi denunciati in sede di relativa domanda e, precisamente, sulla sola <<creazione di due finestre sul tetto>> nonché sulla <<realizzazione di un solaio calpestabile al posto della controsoffittatura>>” e che “gli ulteriori cinque interventi descritti si palesa(va)no non soltanto pacificamente conformi alla normativa edilizia ma anche apprezzabili autonomamente rispetto alle uniche due opere in relazione alle quali l’Ente resistente ha esplicitato ragioni di contrasto con il regolamento edilizio e le N.T.A.”. Dinanzi a tale situazione, secondo l’originario ricorrente, il Comune di Firenze avrebbe potuto comminare al massimo un diniego parziale di sanatoria - provvedendo ad assentire le opere conformi corrispondenti alla “chiusura della originale porta del ripostiglio lato corridoio ed apertura di una nuova con accesso dalla cucina”, alla “chiusura di una delle due porte nel vano con affaccio su via Paisiello”, alla “creazione di piccole tramezzature nel locale doccia - wc”, oltre che alla “creazione di scala in legno per il collegamento dal piano terzo al piano sottotetto”, nonché alla “realizzazione di nuova tramezzatura nel sottotetto con creazione di più locali distinti ad uso ripostiglio” – ed il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere che esse non potessero “essere considerate singolarmente, essendo comunque funzionali alla realizzazione del nuovo piano”.

9. Con il secondo motivo l’odierno appellante ha dedotto l’insufficiente valutazione da parte del giudice di primo grado dell’assenza della comunicazione di avvio del procedimento - sempre dovuta non soltanto nell’ambito dei procedimenti avviati d’ufficio, ma anche in quelli ad istanza di parte - e la omessa pronuncia del T.a.r. stesso sulla sua terza doglianza, svolta in rapporto al mancato utilizzo da parte dell’Amministrazione del suo potere di chiedere, nell’ipotesi di presentazione di domande incomplete o non conformi alla normativa urbanistica ed edilizia, “le integrazioni necessarie” per permettere al privato di superare le riscontrate criticità, al di là del preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241/1990, non idoneo a tale scopo, in quanto proprio della fase già conclusiva dell’istruttoria.

10. Con l’ultimo motivo l’originario ricorrente ha, infine, sostenuto che il Comune di Firenze avesse errato nello stimare le altezze dei locali risultanti dalle opere realizzate “ fondandosi esclusivamente sugli elaborati grafici allegati alla domanda di sanatoria” e che il T.a.r., nel ritenere corretto l’operato dell’Amministrazione in tal senso, avesse “illegittimamente omesso di considerare le risultanze dell’accertamento tecnico eseguito dal Geom. Stefano AR , da lui prodotte già in primo grado, da cui sarebbero emersi una riduzione della porzione di solaio realizzato al di sotto dell’architrave della finestra in violazione dell’art. 182 del R.E. a soli mq 12,60 e il fatto che in nessuna parte del sottotetto ci sarebbe stata un’altezza uguale o superiore a 2,70 m. Di fronte a tale principio di prova il T.a.r. avrebbe dovuto disporre, secondo l’appellante, quantomeno una verificazione per acclarare definitivamente lo stato dei luoghi invece di fare riferimento ai dati in possesso del Comune, che avevano portato a qualificare erroneamente l’intervento come ristrutturazione R2 e non come ristrutturazione R1, pienamente ammissibile negli edifici in classe 4 come quello de quo ai sensi dell’art. 21 delle NTA.

11. Tali censure non sono fondate e devono essere rigettate.

12. Quanto al motivo concernente il preteso dovere dell’Amministrazione di rilasciare in presenza di opere solo in parte sanabili una sanatoria parziale, deve precisarsi che, come puntualmente osservato dall’ente locale nelle sue difese, nel diniego impugnato il Comune stesso non risulta aver rilevato soltanto singole violazioni delle NTA e del R.E., ma aver effettuato una complessiva valutazione delle opere abusive nel loro insieme, qualificabili, appunto, per la loro rilevanza a livello di vera e propria trasformazione dell’immobile, come ristrutturazione R2 e, come tali, esorbitanti dai limiti consentiti negli edifici di classe 4 dall’art. 21 delle NTA al PRG. Al riguardo può osservarsi, poi, che la legislazione urbanistica esclude la possibilità di una sanatoria parziale, in virtù del fatto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti considerate autonomamente, conseguentemente non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi da cui è composta per ottenere la sanatoria di singole porzioni di essa (cfr. ex multis Cons. Stato Sez. VI, 22 novembre 2023, n.9987).

13. Parimenti infondato si rivela il secondo motivo, formulato in rapporto alla pretesa illegittimità del provvedimento per mancanza della comunicazione di avvio del procedimento e omessa richiesta da parte dell’Amministrazione di integrazioni e chiarimenti istruttori. Da un lato, infatti, come ribadito anche di recente da questo Consiglio di Stato, “la natura vincolata delle determinazioni in materia di sanatoria degli abusi edilizi esclude la necessità di apporti partecipativi dei soggetti interessati e, conseguentemente, l'obbligo di previa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda. I provvedimenti di diniego di condono edilizio, inoltre, non devono essere preceduti nemmeno dalla comunicazione dell'avvio del procedimento, in quanto adottati all'esito di procedimenti avviati su istanza di parte” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VII, 25 giugno 2024, n. 5606; 2 novembre 2023, n.9437); dall’altro, con il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 il Comune di Firenze risulta aver segnalato specificamente al ricorrente, da parte sua, tutte le criticità della domanda di sanatoria, mettendolo pienamente nelle condizioni di fornire elementi utili al loro superamento, ma tale facoltà non appare essere stata neppure utilizzata dal privato, che non ha fatto pervenire osservazioni o ulteriori documenti sul punto.

14. Non meritevoli di accoglimento sono, infine, anche le doglianze espresse al terzo motivo, con cui l’odierno appellante ha cercato di smentire l’esattezza dei dati desunti dall’Amministrazione dagli stessi suoi elaborati e in parte oggetto di specifica ammissione da parte sua. Al riguardo deve evidenziarsi che l’istruttoria risulta completa: nel rapporto informativo della Direzione Urbanistica prot. 24728 del 28 aprile 2011 del Comune di Firenze, depositato in primo grado, si legge, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, che “gli elaborati grafici dallo stesso forniti all’Ente sono in scala e lo sono per un motivo: permettere le misurazioni grafiche senza bisogno di recarsi in loco. Nel caso di specie, nonostante effettivamente l’altezza di ml. 2,70 non compaia negli elaborati grafici, sono proprio questi ultimi, in particolare le misure indicate dal tecnico che li ha elaborati, che permettono di affermare con esattezza che ci sono piccole porzioni con un’altezza superiore a ml. 2,70 e che questo, a norma di R.E., comporta un aumento di S.U.L. con le note conseguenze, correttamente applicate dall’Ente”. Ne consegue che il Comune poteva ben fondare le proprie statuizioni sugli elaborati grafici allegati alla domanda di sanatoria. Peraltro, il fatto che lo stesso appellante, che ha presentato i grafici, li descriva come sommari ed incompleti non smentisce tale assunto, a maggior ragione se si tiene conto che, nonostante la comunicazione del preavviso di rigetto, egli non ha ritenuto necessario replicare al medesimo fornendo le osservazioni e i documenti necessari. A ciò può aggiungersi che, risultando l’istanza di sanatoria – da considerare, come detto in modo unitario - in contrasto con la vigente normativa urbanistica ed edilizia per plurimi profili, anche l’eventuale assenza di una delle criticità rilevate non avrebbe comunque permesso di concludere il procedimento nel senso auspicato dall’odierno appellante, rendendo irrilevante per la decisione e, dunque, superfluo anche qualsiasi ulteriore approfondimento istruttorio, compresa la verificazione la cui richiesta è stata reiterata nel presente grado di appello.

15. In conclusione l’appello deve essere, perciò, come anticipato, integralmente rigettato.

16. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune di Firenze delle spese di lite, liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Marco Lipari

IL SEGRETARIO