Pubblicato il 02/10/2025

N. 07697/2025REG.PROV.COLL.

N. 01796/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1796 del 2024, proposto da IZ AL, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

IA OM CO, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 01043/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lecce e del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Giunge all’esame del Collegio una complessa e risalente vicenda che può essere sintetizzata come segue.

2. – La sig.ra CO è proprietaria di un locale di circa 100 mq, sito al piano terra di Palazzo Giustiniani, nel centro storico di Lecce.

3. – In data 2 febbraio 2004, la sig.ra CO ha presentato al Comune di Lecce un’istanza (prot. n. 18048/2004) di autorizzazione ad eseguire nel locale opere interne (rifacimento dei preesistenti impianti e pavimenti, realizzazione di un soppalco) con conferma della destinazione commerciale, già in esercizio (sin dal 1963) da data antecedente a quella di adozione del piano regolatore (del 1983).

La Soprintendenza, con le note provvedimentali prot.n. 5587 del 30 marzo 2004 e n. 10100 del 5 maggio 2004, ha rilasciato parere favorevole all’intervento.

Con provvedimento dell’8 settembre 2004, prot. 18048, il Comune di Lecce, recependo il parere favorevole della Soprintendenza, ha autorizzato la sig.ra IA OM CO ad eseguire le opere interne nel suddetto locale con realizzazione di un soppalco e “ con conferma della destinazione d’uso commerciale ”.

4.– Con ricorso n. 657 del 2005, proposto innanzi al T.a.r. Puglia – Lecce, il sig. CO TR, deducendo di essere proprietario di un appartamento al primo piano del medesimo Palazzo Giustiniani, ha impugnato i suddetti atti della Soprintendenza e del Comune.

Con ordinanza cautelare n. 863 del 27 luglio 2005 (confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza della Sez. IV n. 6026 del 2005) il T.a.r. Puglia ha sospeso i provvedimenti impugnati ritenendo viziati da difetto di istruttoria sia il parere favorevole espresso dalla Soprintendenza sulla compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela del bene vincolato e sia la conferma del locale a destinazione commerciale autorizzata dal Comune.

5. – Nelle more del giudizio di merito, la sig.ra CO ha presentato al Comune di Lecce una nuova istanza di permesso di costruire (in data 4 ottobre 2005) chiedendo di essere autorizzata al cambio di destinazione d’uso del locale in questione per l’utilizzazione come “Galleria d’Arte”, precisando che la “ domanda non prevede opere edili in quanto già realizzate secondo le prescrizioni della Soprintendenza concluse in data 10/07/2005 ”.

In particolare, premesso di non condividere l’ordinanza cautelare del T.a.r. di sospensione e riservandosi di proporre appello, ha ritenuto di “ avere diritto anche ad altro titolo al conseguimento della destinazione commerciale relativamente all’immobile in questione ” in quanto “ il P.R.G. vigente consente che il piano particolareggiato possa consentire la destinazione (fra l’altro) ad esercizi di commercio al dettaglio ai piani terreni compatibilmente con la tipologia dell’edificio ” e l’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 consente l’esecuzione di interventi conservativi fino alla ristrutturazione edilizia anche in mancanza di piano particolareggiato, mentre nella specie “ il mutamento d’utilizzazione rientra negli interventi conservativi ammessi anche in mancanza del prescritto Piano Particolareggiato, purchè la nuova utilizzazione sia conferme alle previsioni del PRG ” (doc. 13 del ricorso di primo grado).

Nell’ambito di tale nuovo procedimento, la Soprintendenza ha rilasciato un parere favorevole alla nuova destinazione d’uso (prot. n. 9437/B dell’11 ottobre 2005) “ tenuto conto dello stato attuale dei luoghi e del precedente parere espresso con nota n. 10100 del 5.05.2004 ”.

Tale parere è poi confluito nel permesso di costruire n. 598/05 rilasciato dal Comune in data 10 novembre 2005, con il quale è stato autorizzato il cambio di destinazione d’uso senza opere nel locale in questione da utilizzare come “Galleria d’arte”.

Successivamente, è stata rilasciata anche la dichiarazione di agibilità (n. 5/G/2006 del 21 marzo 2006 n. 598/05).

6. – Nel frattempo, con la sentenza del 28 aprile 2006, n. 2350, il T.a.r ha accolto il ricorso n. 657 del 2005, annullando il parere favorevole della Soprintendenza (note prot. n. 5587 del 30 marzo 2004 e n. 10100 del 5 maggio 2004) e il successivo titolo abilitativo del Comune (provvedimento dell’8 settembre 2004, prot. 18048).

6.1. – Con tale sentenza, il T.a.r., dopo aver richiamato la ricostruzione sistematica della disciplina applicabile alla specie (art. 42 delle NTA del PRG di Lecce) operata dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 22 marzo 2005, n. 2965 (seguita anche da T.a.r. Puglia-Lecce 24 febbraio 2006, n. 1222 in relazione al medesimo immobile oggetto della presente causa), ha ribadito che ogni modifica delle destinazioni d’uso degli immobili nel centro storico di Lecce è subordinato ad un limite procedimentale costituito dal necessario ricorso al piano particolareggiato e che “ Fino all’approvazione dei piani particolareggiati del centro storico, trova applicazione la disposizione transitoria dell’ultimo comma dell’art. 42 delle N.T.A. che prevede la sola conferma delle «destinazioni d’uso esistenti prima dell’adozione del P.R.G.» ” (pag. 7 della sentenza del T.a.r. del 28 aprile 2006, n. 2350).

6.2.– Ha, quindi, precisato che “ L’intera problematica deve pertanto [e]ssere risolta sulla base della disciplina transitoria prevista dal citato art. 42, ult. comma delle N.T.A. del P.R.G. di Lecce, con la precisazione importante costituita dalla necessità di operare un riferimento, per gli immobili di risalente edificazione (come noto, non assistiti da una precisa tipizzazione delle destinazioni d’uso ammesse nelle singole unità immobiliari), ad un concetto di destinazione d’uso, per così dire fattuale, quindi riferito alla destinazione effettivamente assunta dal singolo immobile nel corso degli anni ”, dovendosi altrimenti ritenere l’intera disposizione di impossibile applicazione (pag. 7-8 della sentenza del T.a.r. del 28 aprile 2006, n. 2350).

7. – A seguito di un esposto del 31 dicembre 2018, da parte del sig. TR (ricorrente vittorioso nel giudizio di cui alla sentenza del T.a.r. del 28 aprile 2006, n. 2350), la Soprintendenza ha emesso una nota (prot. n. 2107 del 1° febbraio 2019) con la quale ha evidenziato che il precedente parere favorevole (prot. n. 9437/B dell’11 ottobre 2005) poi confluito nel permesso di costruire (n. 598/05 del 10 novembre 2005) sarebbe stato emesso “ per mero errore materiale ” in quanto adottato in elusione del giudicato cautelare (ordinanza n. 863 del 27 luglio 2005), con conseguente sua nullità ex art. 21- septies , l.n. 241 del 1990, avendo il T.a.r. aveva sospeso gli effetti del precedente parere n. 10100 del 5 maggio 2004 (poi annullato dal T.a.r. con sentenza del 28 aprile 2006, n. 2350), su cui il secondo parere espressamente si fonda.

8. – Con il ricorso di primo grado (r.g.n. 207/2019), notificato in data 1° febbraio 2019, la sig.ra AL, in qualità di coniuge del sig. TR, ha impugnato il permesso di costruire (n. 598/05 del 10 novembre 2005), il presupposto parere favorevole della Soprintendenza (prot. n. 9437/B dell’11 ottobre 2005), la dichiarazione di agibilità (n. 5/G/2006 del 21 marzo 2006 n. 598/05), nonché la nota del 4 dicembre 2018, prot. n. 0171754/2018, con la quale il dirigente del Settore Urbanistico del Comune di Lecce, nel prendere atto di quanto denunciato dal marito, sig. TR, con propria istanza-diffida del 31 ottobre 2018, comunicava l’intervenuto rilascio dei suindicati titoli abilitativi in favore della sig.ra CO IA OM, con il che sostanzialmente denegando la possibilità per il Comune di ordinare alla stessa la riduzione in pristino del locale in conformità della sentenza del T.a.r. Puglia-Lecce n. 2350 del 2006.

9. – Nel frattempo, con nota dirigenziale n. 31350 del 28 febbraio 2019, il Comune di Lecce, ha avviato il procedimento di annullamento in autotutela del suddetto permesso di costruire.

Con provvedimento del 6 maggio 2019, prot. 64717, il Comune ha quindi disposto l’annullamento in autotutela del permesso di costruire (n. 598/05 del 10 novembre 2005) fondato sul suddetto parere favorevole (prot. n. 9437/B dell’11 ottobre 2005) a sua volta fondato sul precedente parere (parere n. 10100 del 5 maggio 2004) prima sospeso e poi annullato dal T.a.r.

In particolare, ha ritenuto che la rilevata nullità del parere della Soprintendenza “ si ripercuote sulla stessa legittimità degli assensi rilasciati alla Sig.ra CO ”, con particolare riferimento al permesso di costruire e alla successiva dichiarazione di agibilità, dal momento che tali “ assensi edilizi sono stati rilasciati sulla scorta del Parere Favorevole vincolante della Soprintendenza espresso in data 11.10.2005 n. 9547/B ”.

Inoltre, dopo aver preso atto delle controdeduzioni presentate dalla sig.ra CO, ha ritenuto che “ in ogni caso vengono meno le motivazioni che hanno consentito il rilascio del permesso di Costruire ” e della dichiarazione di agibilità, “ in quanto tali atti autorizzativi sono stati adottati sull’errato presupposto ” rappresentato dalla validità del parere favorevole della Soprintendenza, da ritenersi invece nullo per elusione di giudicato cautelare come da nota della stessa Soprintendenza del 1° febbraio 2019, prot. 2107.

10. – Con distinto ricorso di primo grado (r.g.n. 555 del 2019), notificato in data 30 marzo 2019, integrato da motivi aggiunti, notificati in data 4 luglio 2019, la sig.ra CO ha impugnato, rispettivamente, la nota della Soprintendenza del 1° febbraio 2019, prot. 2107 con il conseguente avvio del procedimento di annullamento d’ufficio (n. 31350 del 28 febbraio 2019), nonché il sopravvenuto provvedimento di annullamento d’ufficio (6 maggio 2019, prot. 64717) del permesso di costruire (n. 598/05 del 10 novembre 2005) rilasciato in proprio favore.

11. – Con la sentenza del 21 agosto 2023, n. 1038, il T.a.r. ha accolto il ricorso della sig.ra CO, disponendo l’annullamento del provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire.

12. – Con la sentenza del 28 agosto 2023, n. 1043, il T.a.r. ha respinto il ricorso proposto dalla sig.ra AL avverso il permesso di costruire, dichiarandolo inammissibile ed irricevibile.

13. – Con atto di appello (n. 1796 del 2024), la sig.ra AL ha impugnato la sentenza del 28 agosto 2023, n. 1043.

14. – Con distinto atto di appello (n. 1797 del 2024), la sig.ra AL ha impugnato anche la sentenza del 21 agosto 2023, n. 1038.

15.– Con la sentenza impugnata nel presente giudizio (del 28 agosto 2023, n. 1043), il T.a.r. ha dichiarato inammissibile ed irricevibile il ricorso di primo grado.

15.1.– In particolare, ha preliminarmente escluso la possibilità di una declaratoria di cessata materia del contendere “ stante l’accoglimento – nell’odierna camera di consiglio – del connesso giudizio R.G. n. 555/2019, proposto dalla controinteressata avverso il provvedimento del Comune di Lecce di annullamento in autotutela degli atti oggetto del presente giudizio ” (punto 3, pag. 4 della sentenza impugnata).

15.2.– Sempre in via preliminare, ha poi accolto l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla controinteressata, in quanto, non venendo in rilievo provvedimenti che richiedessero la notifica individuale alla ricorrente “ il termine decadenziale di impugnazione non può che essere ancorato alla decorrenza del periodo di pubblicazione all’albo pretorio ex art. 20, comma 6, del d.P.R. n. 380/2001, conseguente all’adozione del permesso di costruire n. 598/2005 del 10.11.2005 ” (punto 3.2, pag. 4 della sentenza impugnata).

Pertanto, il ricorso di primo grado “ proposto a distanza di oltre 12 anni dal rilascio del ridetto provvedimento e dalla sua conseguente pubblicazione, risulta tardivo e va, pertanto, dichiarato irricevibile ” (punto 3.5, pag. 5 della sentenza impugnata).

15.3. – In secondo luogo, ha accolto anche l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse alla luce della sentenza dell’Adunanza plenaria n. 22 del 2021, ritenendo che “ l’interesse dedotto dalla ricorrente a fondamento dell’azione proposta è genericamente rappresentato e non risulta in alcun modo correlato al potenziale deprezzamento dell’immobile, né – tantomeno – alla possibile compromissione dei diritti inerenti il bene di cui la ricorrente è proprietaria ” (punto 4.2, pag. 7 della sentenza impugnata), essendosi limitata ad allegare un interesse “ alla corretta destinazione d’uso del locale terraneo del Palazzo da sempre a destinato a vano-garage ”, il cui pregiudizio sarebbe costituito, per la sua famiglia e gli altri condomini, dal vedere “ spesso terzi estranei all’interno di un’area - quali sono gli spazi interni al portone di ingresso - da sempre rimasta loro riservata in via esclusiva ” con conseguente “ vulnus alla privacy ed alla sicurezza della ricorrente e dei suoi abitanti ” (punto 4.3, pag. 7-8 della sentenza impugnata).

15.4. – Infine, ha argomentato in ordine alla infondatezza nel merito del principale motivo di censura, ossia “ quello relativo alla presunta nullità del provvedimento impugnato per asserita violazione del giudicato cautelare e/o della pronuncia giurisdizionale, atteso che i titoli di assenso edilizio in questa sede impugnati afferiscono ad una nuova e diversa domanda della controinteressata per la destinazione d’uso dell’immobile de quo a “galleria d’arte” in forza delle prescrizioni di cui agli artt. 42 N.T.A. e 9, comma 2, del D.P.R. n.380/2001, destinazione diversa da quella oggetto del giudizio per il quale la ricorrente aveva ottenuto la favorevole pronuncia cautelare di cui all’ordinanza n. 863/2005, attinente invece alla destinazione d’uso commerciale ” (punto 5, pag. 9 della sentenza impugnata).

16. – Con atto di appello, la AL ha impugnato la sentenza.

16.1. – Con il primo motivo (pag. 5-9), ha contestato la declaratoria di irricevibilità del ricorso per tardività.

16.2. – Con il secondo motivo (pag. 9-11), ha contestato la statuizione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

16.3. – Con il terzo motivo (pag. 12-16), ha contestato la statuizione di primo grado secondo cui l’attività esercitata nel locale non comporta attività di vendita al pubblico, sia ai fini dell’interesse ad agire che ai fini della ritenuta infondatezza della domanda, in quanto il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere che il titolo edilizio impugnato è relativo ad una destinazione a galleria d’arte diversa dalla destinazione d’uso commerciale oggetto del precedente giudicato.

16.4. – Infine, ha riproposto i motivi di merito non esaminati in primo grado (pag. 16-19 dell’appello), ossia: a) omessa comunicazione di avvio del procedimento in reazione al rilascio del nuovo titolo legittimante il cambio di destinazione d’uso; b) violazione dell’art. 41 e ss. NTA del PRG per insussistenza di un piano particolareggiato, richiamando sul punto la sentenza n. 2350 del 2006; c) insussistenza delle condizioni igienico-sanitarie; d) erroneità del parere della Soprintendenza che ha “ richiamato il proprio precedente parere del 5.5.2004 (senza avvedersi che lo stesso era stato prima sospeso dal Tar e poi annullato) ed ha dato erroneamente per presupposta, nell’assentire il nuovo mutamento di destinazione, la sussistenza di opere legittimamente realizzate. Per contro le stesse vanno demolite, in quanto compiute in base a titoli edilizi prima sospesi nella loro efficacia e poi annullati dal Tar di Lecce ” (pag. 18-19 della sentenza impugnata).

17. – Con apposita memoria si è costituito il Comune di Lecce che ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse in considerazione dell’intervenuto annullamento in autotutela degli atti impugnati con il ricorso di primo grado.

18. – Si è costituito anche il Ministero della Cultura con atto di stile, mentre la controinteressata sig.ra CO non si è costituita nonostante la ritualità della notifica.

19. – All’udienza pubblica del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

20. – L’appello è infondato.

21. – Con il primo motivo (pag. 5-9 dell’appello), la parte ha contestato la declaratoria di irricevibilità del ricorso.

In particolare, ha contestato in punto di fatto l’assunto secondo cui in esecuzione del permesso di costruire impugnato, la controinteressata avrebbe effettuato dei lavori per la realizzazione di un soppalco e per la sistemazione del locale, trattandosi di opere effettuate “ in esecuzione dei precedenti titoli autorizzativi, prima sospesi dal giudice amministrativo e poi definitivamente annullati, senza che quelle opere fossero doverosamente rimosse ” (pag. 6 dell’appello), con conseguente impossibilità di venire a conoscenza dell’esistenza del nuovo permesso di costruire n. 598/2005 del 10 novembre 2005.

Pertanto, in punto di diritto, ha ribadito il principio secondo cui il dies a quo per la decorrenza del termine di impugnazione è quello della piena conoscenza dell’atto (nella specie avvenuta con la nota del 4 dicembre 2018) e non quello della pubblicazione all’albo pretorio degli estremi del titolo edilizio, venendo in rilievo una fattispecie di cambio di destinazione d’uso senza opere, analoga a quella della impugnazione di un titolo in sanatoria di opere esistenti.

21.1. – Il motivo è infondato.

Invero, dalla documentazione in atti risulta che con la nota del 4 dicembre 2018, prot. 188116, il Comune di Lecce ha fornito un riscontro alla precedente nota del sig. TR, marito dell’odierna appellante, effettuata in data 30 ottobre 2018, con la quale già si denunciava l’esistenza di opere abusive in virtù del rilascio di titoli illegittimi.

Pertanto, alla luce di quest’ultima nota, deve ritenersi che la conoscenza dell’effetto lesivo derivante dal rilascio di un titolo abilitativo illegittimo risalga ad un’epoca certamente anteriore alla data del 4 dicembre 2018.

Nell’atto di appello, poi, la stessa ricorrente ha affermato che la piena conoscenza dell’atto sia “ nella fattispecie risalente alla nota del 4/12/2018 ” (pag. 9 dell’appello), ossia nel momento in cui il sig. TR ha ricevuto, da parte del Comune di Lecce, il riscontro sulla propria segnalazione del 30 ottobre 2018.

Da tale affermazione, avente efficacia confessoria, ne deriva che il momento di conoscenza dell’atto in capo alla ricorrente coincide con quello del marito.

Pertanto, deve conseguentemente darsi per pacifico che la stessa ricorrente fosse a conoscenza anche della denuncia del 30 ottobre 2018 effettuata dal marito stesso.

Da quanto esposto, va quindi dichiarata la tardività della notifica del ricorso di primo grado effettuata in data 1° febbraio 2019, ossia oltre il termine di decadenza di 60 giorni previsto dall’art. 29 c.p.a.

22. – Con il secondo motivo (pag. 9-11 dell’appello), la parte ricorrente ha contestato la statuizione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

In particolare, ha dedotto che, essendo proprietaria di un appartamento sovrastante quello su cui è stato autorizzato il cambio di destinazione d’uso da garage a commerciale (galleria d’arte), ha allegato “ un disagio di vivibilità ” (pag. 11 dell’appello), anche in considerazione dell’unicità dell’accesso, e la sussistenza di “ conseguenze a sé pregiudizievoli, quale ad esempio sicuramente quelle derivanti dalla presenza all’interno del portone e dell’atrio comune di terzi estranei (potenziali acquirenti degli oggetti di antiquariato) non conoscibili ex ante ” (pag. 11 dell’appello), con conseguente incidenza “ sotto il profilo della tutela della privacy, della sicurezza, del diritto alla quiete e del mantenimento del carattere signorile dell’immobile ” e relativo deprezzamento dell’immobile di sua proprietà (pag. 12 dell’appello).

22.1.– Il motivo è infondato.

A tal riguardo, va ribadito come l’asserito “disagio di vivibilità” derivante dalla presenza di terzi estranei all’interno del palazzo, risulta essere una allegazione priva di un adeguato riscontro probatorio, risultando essere una asserzione del tutto generica e in ogni caso inidonea a fondare l’esistenza di un interesse ad agire in un sistema caratterizzato da un tipo di giurisdizione di tipo soggettivo.

23. – A ciò si aggiunga che, dall’esame dei primi due motivi di appello, emerge una intrinseca contraddittorietà delle allegazioni concernenti la ricevibilità ed ammissibilità del ricorso di primo grado.

Infatti, ai fini della ricevibilità del ricorso, si afferma che la piena conoscenza del provvedimento impugnato sarebbe avvenuta con la nota del 4 dicembre 2018, mentre, ai fini della sua ammissibilità, si afferma che l’interesse ad agire deriverebbe dalla presenza di terzi estranei all’interno del palazzo, stante la natura commerciale della Galleria d’arte.

Ne consegue, quindi, che delle due l’una: o la parte ha avuto piena conoscenza solo nel dicembre 2018, ma allora deve ritenersi che durante i tredici anni intercorsi dal rilascio del titolo (2005) nessun concreto pregiudizio può essersi verificato per la presenza di eventuali soggetti terzi all’interno del palazzo; oppure, al contrario, la presenza di terzi estranei rappresenta effettivamente un pregiudizio alla “vivibilità” del condominio, ma allora non può sostenersi che la parte sia venuta a conoscenza di tale effetto lesivo del provvedimento impugnato solo a distanza di tredici anni dal suo rilascio.

Nel primo caso, quindi, non vi sarebbe alcun interesse ad agire, nel secondo, invece, il ricorso di primo grado sarebbe necessariamente tardivo.

Da ciò ne consegue che, in ogni caso, l’appello deve ritenersi infondato, con conseguente assorbimento delle restanti censure.

24. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO