Pubblicato il 30/06/2025

N. 05639/2025REG.PROV.COLL.

N. 08730/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8730 del 2023, proposto da Caldini Guido S.r.l., Italcol S.p.A. Italiana Alcool e Olii, Industria Commercio Olearia Pacileo Icop S.r.l., Olearia Sod S.r.l., Sabolio S.r.l., S.A.Fo.R.T. S.p.A., S.A.O. S.r.l., S.Ole. S.n.c. di Armandrola S.r.l. & C., I.L.S.O S.r.l. Industria Lavorazione Sostanze Oleaginose, I.M.O. Car S.r.l., Saio S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Fonderico, Andrea Farì, Luigi Conti e Massimo Monteduro, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Farì in Roma, via di San Sebastianello, 9;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fienga, Marco Trevisan e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 8;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comitato tecnico consultivo biocarburanti, presso il Ministero dello Sviluppo Economico, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 12181 del 19 luglio 2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., del Ministero dello sviluppo economico, del Ministero delle politiche agricole alimentari forestali, del Ministero delle imprese e del made in Italy e del Ministero dell'agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il Cons. Stefano Filippini;

Udito l’avvocato Andrea Farì;

Viste le istanze di passaggio in decisione depositate dalle difese appellate;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

i) dal provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A -Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, nella parte in cui include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare», nonché di ogni altro provvedimento a esso comunque presupposto, inclusi gli atti preparatori adottati dal Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti e la nota del Dirigente del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, di estremi non conosciuti, parzialmente richiamata in questi ultimi (impugnato con il ricorso principale);

ii) dal provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante “Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 3.02”, pubblicato in data 5 marzo 2021, nella parte in cui conferma l’applicazione del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante “Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018” pubblicato in data 23 giugno 2020 (impugnato con il primo ricorso per motivi aggiunti depositato il 17 maggio 2021);

iii) dal provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante “Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018”, pubblicato in data 5 ottobre 2021 (“Secondo Allegato A”): - nella parte in cui, replicando quanto già contenuto nel provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante “Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018” pubblicato in data 23 giugno 2020, include le “sanse bifasiche” nella categoria “altre materie cellulosiche di origine non alimentare” nella parte in cui riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 citando tra i “sottoprodotti della trasformazione delle olive”, anche le “sanse umide”, nonché in generale la “sansa”; - nella parte in cui prevede una nota esplicativa in corrispondenza dei termini “sanse umide” e “sanse esauste”, che riconduce tali materiali a quanto già disposto in precedenza con il Primo Allegato A e ribadito con il Secondo Allegato A, e cioè che tali sottoprodotti fossero “Già in lett. r) dell’elenco dell’Allegato 3, Parte A, del DM2014” (impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti depositato il 21 dicembre 2021);

iv) dal provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante “Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018”, pubblicato in data 5 aprile 2022 (“Terzo Allegato A”), nonché, ove occorrer possa, dal provvedimento del medesimo Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante “Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 4.1”, pubblicato in data 17 febbraio 2022: - nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel Secondo Allegato A, include le “sanse bifasiche” nella categoria “altre materie cellulosiche di origine non alimentare”; - nella parte in cui, replicando quanto già contenuto nel Secondo Allegato A, riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 citando tra i “sottoprodotti della trasformazione delle olive”, anche le “sanse umide”, nonché in generale la “sansa”; - nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel Secondo Allegato A, prevede una nota esplicativa in corrispondenza dei termini “sanse umide” e “sanse esauste”, che riconduce tali materiali a quelli contenuti nell’Allegato VIII al D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, mediante un’indicazione del seguente tenore: “Già in lett. p) dell’elenco dell’Allegato VIII, Parte A, del D.Lgs. 199/2021”; oltre ad ogni provvedimento presupposto, con particolare riferimento al verbale della seduta del Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti del 21 marzo 2022 e del provvedimento del medesimo Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 4.1», pubblicato in data 17 febbraio 2022 (impugnati con il terzo ricorso per motivi aggiunti depositato il 3 maggio 2022);

v) dal provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante “Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018”, pubblicato in data 21 dicembre 2022 (“Quarto Allegato A”): - nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel Terzo Allegato A, include le “sanse bifasiche” nella categoria “altre materie cellulosiche di origine non alimentare”; - nella parte in cui, replicando quanto già contenuto nel Terzo Allegato A, riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 citando tra i “sottoprodotti della trasformazione delle olive”, anche le “sanse umide”, nonché in generale la “sansa”; - nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel Terzo Allegato A, prevede una nota esplicativa in corrispondenza dei termini “sanse umide” e “sanse esauste”, che riconduce tali materiali a quelli contenuti nell’Allegato VIII al D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, mediante un’indicazione del seguente tenore: “Già in lett. p) dell’elenco dell’Allegato VIII, Parte A, del D.Lgs. 199/2021” (impugnato con il quarto ricorso per motivi aggiunti depositato il 26 gennaio 2023).

2. Per una migliore comprensione della vicenda -sulla base della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti- si rappresenta quanto segue.

2.1. La società Industrie Olearie Lucane -Inol- di EP, MI, IN e LO ZO s.n.c. (d’ora in aVAti, “la società”), è un’impresa produttrice di “olio di sansa di IV” (cd. sansificio). L’olio di sansa di IV è un prodotto alimentare, che viene ottenuto tramite la lavorazione della “sansa vergine di IV”, sottoprodotto che i frantoi oleari ottengono direttamente dal processo di molitura delle olive, il quale può essere a due fasi (da cui la sansa vergine di IV cd. bifasica, che mantiene un elevato livello di umidità) o a tre fasi (da cui la sansa vergine di IV cd. trifasica, meno umida). La “sansa vergine di IV” è tale a prescindere dalle diverse tecnologie usate nei frantoi e rappresenta l’unica materia prima dalla quale i sansifici possono estrarre olio di sansa; invero, la sansa vergine di IV: a) contiene una quantità significativa di olio, in quanto deriVAte da un processo di molitura delle olive volto all’estrazione di “oli di IV vergini”, cioè di oli «ottenuti soltanto mediante procedimenti meccanici o altri processi fisici […] esclusi gli oli ottenuti mediante solvente […]» (Reg. UE n. 1308/2013 – All. VII – Parte VIII); b) è ottenuta all’esito del processo di molitura meccanica delle olive e, dunque, indubitabilmente costituisce un prodotto di derivazione alimentare (essendo le olive un alimento); c) è destinata all’ulteriore utilizzo nella catena alimentare, in quanto la sansa vergine (bifasica o trifasica che sia) rappresenta l’unica materia prima dalla quale i sansifici, utilizzando il maggior potere estrattivo di un solvente, possono estrarre l’olio di sansa di IV (anch’esso qualificato come prodotto alimentare e commercializzato, in virtù di tale definizione, ai sensi del Regolamento UE n. 1308/2013 recante “organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli”).

2.2. L’odierno contenzioso origina dalla circostanza che, in data 23 giugno 2020, il GSE ha adottato il provvedimento denominato “Allegato A: Precisazione sulle materie prime – Procedure Applicative GSE” (d’ora in aVAti “Primo Allegato A”) che, tra l’altro, ha inserito, tra le materie prime ammissibili al fine di produrre biometano “aVAzato”, anche le «sanse esauste (disoleate e bifasiche)»; invero, in tal modo è divenuto oltremodo difficoltoso, per i sansifici, il reperimento sul mercato della materia prima necessaria al loro funzionamento, attesa la doppia incentivazione (“d ouble counting ”) riconosciuta alla sansa destinata alla produzione del biometano “aVAzato”

2.3. Tale questione era già emersa, in precedenza, con riferimento all’incentivazione ordinaria (quindi non d ouble counting ), in relazione alla quale l’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato (AGCM) aveva espresso serie perplessità nell’esercizio del proprio generale potere di segnalazione al Parlamento di situazioni distorsive della concorrenza presenti nell’ordinamento (art. 21, Legge 287/1990). L’AGCM aveva infatti rilevato che l’inclusione, tra le materie destinatarie di incentivi economici per la produzione di energia rinnovabile e biocarburanti, della “sansa di IV” avrebbe generato illegittime e gravi distorsioni sui mercati dei prodotti per i quali si utilizza la sansa come fattore produttivo, con particolare pregiudizio per il mercato dell’olio di sansa di IV.

2.4. Come accennato, in data 23 giugno 2020 il GSE ha adottato il provvedimento impugnato con il ricorso principale, recante «Allegato A delle Procedure Applicative. Precisazioni sulle materie prime» (“Primo Allegato A”); atto che rende conto dell’avvenuta “approvazione”, da parte del Comitato Biocarburanti in data 11 maggio 2020, dell’inserimento, tra le materie prime ammissibili al fine di produrre biometano aVAzato, anche delle «sanse esauste (disoleate e bifasiche)» collocandole all’interno della categoria di cui alla lett. r): «altre materie cellulosiche di origine non alimentare definite all’articolo 2, comma 1, lettera q- quinquies ), del D.Lgs. 28/11 e s.m.i.».

2.5. Tale provvedimento risulta essere stato contestato, in primo luogo, da IT (Associazione Italiana dell’Industria Olearia); il “Gruppo Sansa”, che ne fa parte, ha infatti presentato un esposto/segnalazione al Ministero dello Sviluppo Economico, sull’utilizzo illegittimo, e distorsivo della concorrenza, della sansa vergine di IV per la produzione di biometano aVAzato, chiedendo al detto Ministero di esercitare i propri poteri di indirizzo al fine di inibire la formazione di tale erronea prassi applicativa. Lo stesso esposto è stato indirizzato altresì all’AGCM per consentire a tale autorità di esercitare i propri poteri consultivi (ex art. 22, L. 287/1990) e di advocacy ai sensi dell’art. 21 della L. 287/1990. Nel mese di agosto 2020, infine, le appellanti, ritenendo il provvedimento impugnato in primo grado illegittimo, hanno presentato al GSE formale istanza di annullamento in autotutela ai sensi degli artt. 21- octies , comma 1, e 21- nonies , comma 1, legge 241/1990, rimasta però inevasa.

3. La società, nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, ha articolato i seguenti quattro autonomi motivi:

i) - erronea e falsa interpretazione ed applicazione della normativa europea presupposta al D.M. 2 marzo 2018 oggetto di “precisazioni” e “chiarimenti” nel provvedimento impugnato; violazione del principio eurounitario di utilizzo a cascata della biomassa – food first rispetto agli usi non alimentari – stabilito dalla direttiva 2009/28/CE per come modificata dalla direttiva 2015/1513/UE e confermato nella normativa nazionale ad essa correlata (legge 170/2016); violazione del diritto europeo e nazionale sull’economia circolare;

ii) - erronea e falsa interpretazione ed applicazione, sotto altro profilo, della normativa europea e nazionale oggetto di “precisazioni” e “chiarimenti” nel provvedimento impugnato; violazione dell’allegato 3 parte a) nonché dell’allegato IX della direttiva 2009/28/CE modificata dalla direttiva 2015/1513/UE; manifesta illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza dell’inclusione delle sanse bifasiche nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare»;

iii) - contraddittorietà e irragionevolezza della sussunzione delle sanse bifasiche nella categoria delle «sanse esauste»; violazione dell’art. 2, comma 1, lett. q- quinquies , D.LGS. 28/2011, del D.M. 5 febbraio 1998 e del regolamento 2013/1308/UE;

iv)- difetto di istruttoria e illogicità manifesta; violazione del principio di leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche e violazione del principio di tutela della concorrenza.

3.1. Nel corso del processo di primo grado la società ha altresì proposto quattro ricorsi per motivi aggiunti impugnando i provvedimenti sopra indicati e proponendo censure in larga parte meramente confermative del ricorso di primo grado.

4. Con la sentenza di cui in epigrafe (TAR Lazio, sez. III ter, n. 12189 del 19/07/2023) il primo giudice:

a) ha dichiarato improcedibile il ricorso principale e i primi tre ricorsi per motivi aggiunti;

b) ha respinto il quarto ricorso per motivi aggiunti, ritenendolo infondato;

c) ha compensato le spese di lite.

4.1. In particolare, la sentenza di primo grado è articolata, in senso logico, secondo tre parti.

In primo luogo, con riguardo al ricorso principale e ai primi tre ricorsi per motivi aggiunti, gli stessi sono stati giudicati improcedibili perché diretti avverso atti del GSE non più in vigore e sostituiti dalle versioni successive delle “ Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018” .

In secondo luogo, con riguardo al quarto ricorso per motivi aggiunti, l’atto impugnato non poteva considerarsi illegittimo perché, a seguito della precisazione normativa introdotta direttamente dalla legge di conversione del citato decreto legge, costituiva mera esecuzione priva di discrezionalità del dettato normativo di rango primario; invero, il D.L. 31 maggio 2021, n. 77, tramite la legge di conversione n. 108 del 29 luglio 2021, ha introdotto l’art. 31-bis (“ Misure di semplificazione per gli impianti di biogas e di biometano ”) che prevede quanto segue: « Al fine di semplificare i processi di economia circolare relativi alle attività agricole e di allevamento, nonché delle filiere agroindustriali, i sottoprodotti utilizzati come materie prime per l'alimentazione degli impianti di biogas compresi nell'allegato 1, tabella 1. A, punti 2 e 3, al decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 150 del 29 giugno 2016, utilizzati al fine di produrre biometano attraverso la purificazione del biogas, costituiscono materie prime idonee al riconoscimento della qualifica di biocarburante aVAzato ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 2 marzo 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 19 marzo 2018 ». Il citato punto n. 3 della suddetta Tabella 1.A allegata al D.M. 23 giugno 2016 annovera espressamente, tra gli altri “ sottoprodotti della trasformazione delle olive: sanse di IV disoleata, sanse umide, sanse esauste, acque di vegetazione; è consentito anche l’uso della sansa nella sola regione Sardegna o qualora la sansa fornita all’impianto di produzione elettrica provenga da impianti di produzione di sansa che distino più di 70 km dal più vicino sansificio ”.

Pertanto, per effetto di tale previsione normativa, dal 31 luglio 2021 (giorno successivo all’entrata in vigore della legge di conversione del citato decreto legge, introduttiva della norma in rilievo, cfr. art. 1 comma 8 Legge 29 luglio 2021, n. 108) il T.a.r. ha ritenuto indubitabile che, ex lege , e non per effetto di atti amministrativi del GSE spa, la sansa di IV fosse ammissibile alla produzione di biometano, ai sensi e per gli effetti del D.M. 2 marzo 2018.

In terzo luogo, con riguardo all’illegittimità del provvedimento impugnato per contrarietà alla normativa euro-unitaria, ad avviso del giudice di prime cure doveva rilevarsi che la ricorrente aveva aVAzato sia istanza di ricorso pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, sia istanza di disapplicazione dell’art. 31 bis D.L. 77/2021, per contrasto con norma eurounitaria ritenuta direttamente applicabile. Sotto quest’ultimo profilo, tuttavia, la ricorrente aveva indicato (nel secondo atto di motivi aggiunti a cui fa rinvio il quarto atto di motivi aggiunti), quale norma eurounitaria direttamente applicabile, il 21° considerando della Direttiva n. 2018/2001/UE (“ Nell'elaborazione dei regimi di sostegno per le fonti rinnovabili di energia, gli Stati membri dovrebbero considerare la disponibilità dell'offerta sostenibile di biomassa e tenere debitamente conto dei principi dell'economia circolare e della gerarchia dei rifiuti stabilita nella direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio al fine di evitare inutili distorsioni dei mercati delle materie prime. La prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti dovrebbero rappresentare l'opzione prioritaria. Gli Stati membri dovrebbero astenersi dal porre in essere regimi di sostegno che siano contrari agli obiettivi in materia di trattamento dei rifiuti e che comportino un impiego inefficiente dei rifiuti riciclabili ”), che al T.a.r. è parsa previsione priva dei requisiti specifici individuati dalla giurisprudenza eurounitaria per rendere la direttiva (atto normativo tipicamente non direttamente applicabile -art. 288 TFUE-) direttamente applicabile (ossia il mancato recepimento da parte dello stato membro, il carattere sufficientemente dettagliato tale da non richiedere norme esecutive, il conferimento di diritti precisi e incondizionati ai singoli; criteri fissati dalla giurisprudenza eurounitaria a partire da Corte di Giustizia UE del 4 dicembre 1974, YV VA Duyn contro OM IC ).

In sostanza, ad avviso del T.a.r. la direttiva richiamata non forniva il diritto chiaro, preciso e incondizionato ai soggetti privati di invocare nei confronti dello Stato il divieto di uso della sansa di IV per la produzione di biometano, a sua volta oggetto di incentivazione. Pertanto, non essendo il parametro eurounitario richiamato direttamente applicabile, non vi è spazio per il giudice interno per la disapplicazione di una norma di legge, viceversa, precisa e dettagliata.

Dall’altro lato, con riguardo all’ammissibilità degli incentivi e alla richiesta di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, il primo giudice non ne ha ravvisato i termini, per plurime ragioni:

- il Regolamento di esecuzione (UE) 2022/996 della Commissione del 14 giugno 2022 reca norme per verificare i criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e i criteri che definiscono il basso rischio di cambiamento indiretto della destinazione d’uso dei terreni, fonte normativa direttamente applicabile (ed esecutiva della direttiva UE 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, in particolare dell’articolo 30, paragrafo 8) che al 5° considerando, prevede che “ Un gruppo di prodotti può comprendere, ad esempio, diversi tipi di materie cellulosiche di origine non alimentare con caratteristiche fisiche e chimiche simili, potere calorifico e/o fattori di conversione simili o i tipi di materie ligno-cellulosiche di cui all’allegato IX, parte A, lettera q) (Altre materie ligno-cellulosiche), della direttiva (UE) 2018/2001. Gli oli vegetali vergini utilizzati per la produzione di biocarburanti e bioliquidi possono appartenere allo stesso gruppo di prodotti ”; sicchè, secondo le previsioni del citato Regolamento, gli stessi oli vegetali (e non solo, quindi, i residui della lavorazione delle olive, quali sono le sanse) possono essere usati per la produzione di biocarburante;

- è normativamente previsto da almeno oltre dieci anni (ossia dall’entrata in vigore del Decreto 6 luglio 2012 del Ministero dello Sviluppo economico) che la sansa di IV sia non solo usata a fini energetici, ma che l’energia tramite essa prodotta possa formare oggetto di agevolazione economica;

- non appaiono violati i principi del c.d. “ food first ”, dell’uso a cascate delle biomasse e dell’uso gerarchico dei rifiuti;

- la sansa di IV concorre al meccanismo del c.d. “ double counting ” di cui all'art. 39, comma 12, del decreto dell’8 novembre 2021, n. 199, insieme a un elenco di ben 19 categorie di materie, categorie a loro volta spesso comprendenti plurime sostanze;

- le deduzioni di parte ricorrente in materia di rifiuti non considerano adeguatamente il fatto che i sansifici non potrebbero assorbire tutta la sansa prodotta dai frantoi, per cui parte della sansa si trasformerebbe, comunque, in rifiuto;

- nell’interpretazione della giurisprudenza nazionale, la sansa di IV non assume i caratteri del sottoprodotto, bensì è, generalmente, classificata come rifiuto;

- non è neppure dimostrato che dall’incentivazione del biometano prodotto anche con sansa di IV derivi necessariamente l’aumento di prezzo della sansa e quindi uno “spiazzamento” dell’uso alimentare del prodotto cui conseguirebbe l’uscita dal mercato dei sansifici;

- la disciplina europea a cui guardare per valutare la compatibilità eurounitaria della norma interna in discorso è quella inerente le fonti rinnovabili di energia ( Renewable Energy Directive - EU 2018/2001, “RED II”-); in tale ambito, alcuna preclusione all’uso di sansa di IV per la produzione di biometano risulta prevista dall’attuale formulazione della direttiva pertinente (ed anzi tale uso è presupposto dal Regolamento Ue n. 996/2022 in tema di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra);

- il principio di uso a cascata, espressamente richiamato nella Direttiva 28/2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, non viene più espressamente menzionato nella Direttiva 2018/2001/UE -RED II-;

- neppure l’art. 16 della legge 12 agosto 2016, n. 170 contiene la codificazione del principio di uso a cascata delle biomasse, portando invece un criterio direttivo specifico volto ad “ adottare le definizioni di residuo della lavorazione e di residui dell'agricoltura, dell'acquacoltura, della pesca e della silvicoltura introdotte dalla direttiva (UE) 2015/1513, al fine di consentire la massima utilizzazione delle opportunità di impiego di residui per produrre biocarburanti ”;

- né l’incentivazione prevista dal D.M. 2 marzo 2018 pare integrare una regolamentazione che faciliti “la competizione tra biocarburanti e risorse alimentari”;

- in definitiva, la previsione in questione non risulta essere in contrasto con le discipline eurounitarie rileVAti, quella sui rifiuti (e sull’economia circolare) e quella sull’energia rinnovabile, entrambe oggetto di direttive (quindi fonti legislative eurounitarie di pari grado).

- il descritto attuale contesto normativo, unionale e interno, non pare quindi porsi in contraddizione con quanto previsto dall’art. 31 bis D.L. 77/2021, che richiama il D.M. 2016, nei termini e con le specificazioni di cui si è detto;

- neppure può dirsi che l’introduzione di regimi agevolativi come quello previsto dal D.M. Biometano sia in contrasto con il diritto eurounitario, poiché, in assenza di espresse preclusioni, non solo è compatibile con l’ordinamento europeo, ma rientra espressamente nella discrezionalità degli stati membri, come anche di recente affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (cfr., Corte di giustizia europea, Sez. V, 15/4/2021 n. C-798/18 e C-799/18, punto n. 28).

5. Avverso la decisione appena richiamata, la società in intestazione ha interposto appello, affidato a tre motivi, portanti critica puntuale alle motivazioni dell’impugnata sentenza, che possono riassumersi nei termini seguenti:

5.1. Error in iudicando et in procedendo , violazione dell’art. 39 c.p.a. e dell’art. 112 c.p.c.; errata qualificazione degli atti adottati dal GSE; omessa pronuncia sulle censure mosse con il ricorso e il primo motivo aggiunto; violazione e falsa applicazione del D.L. 77/2021, convertito in l. 108/21, anche in relazione all’art. 12 preleggi.

5.2. E rror in iudicando et in procedendo , violazione dell’art. 39 c.p.a. e dell’art. 112 c.p.c.; omesso rilievo dell’incompatibilità con la normativa eurounitaria dell’art. 31-bis, D.L. 31 maggio 2021, n. 77, introdotto dalla legge di conversione n. 108 del 29 luglio 2021.

5.3. Questione di interpretazione pregiudiziale dell’art. 31 bis , d.l. 77/2021, introdotto dalla legge di conversione n. 108/2021, ai sensi dell’art. 267 TFUE.

6. Si è costituito il GSE contrastando analiticamente, con successiva memoria, le deduzioni articolate dalla parte appellante. Si sono inoltre costituiti con comparsa formale il Ministero delle imprese e del made in Italy e il Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste; il Comitato tecnico consultivo biocarburanti, già formalmente costituitosi in primo grado, non ha riproposto la sua costituzione in appello.

6.1. Con memoria in data 19.5.2025 la parte appellante ha replicato alle difese avversarie.

7. All’udienza pubblica del 10 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello risulta fondato in considerazione del dirimente profilo infra precisato.

9. In principalità occorre considerare che la parte appellante non ha formulato specifiche contestazioni in merito alla dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo e dei tre ricorsi per motivi aggiunti, incentrando il primo motivo di appello sull’eccezione di difetto di istruttoria del procedimento che ha condotto il GSE a adottare le procedure operative nei vari anni e di illegittima valorizzazione di quanto previsto dal D.L. “Semplificazioni” del 31 maggio 2021, n. 77, come modificato dalla legge di conversione 29 luglio 2021, n. 108; deve quindi ritenersi formato il giudicato sulla pronuncia di primo grado del T.ar. nella parte in cui ha dichiarato improcedibili sia il ricorso introduttivo che i tre ricorsi per motivi aggiunti “ in quanto diretti avverso atti del GSE non più in vigore e sostituiti dalle versioni successive delle “Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018 ”.

9.1. Sempre a fini di perimetrazione della res litigiosa, giova sottolineare come la parte appellante abbia espressamente precisato (cfr. memoria di replica) di non avere, con il presente giudizio, contrastato in assoluto l’utilizzo della sansa per la produzione di biogas e biometano, né di averne avversato l’impiego nella produzione di energia rinnovabile da biomasse, ma di aver perseguito il rispetto del principio dell’uso a cascata della biomassa, richiedendo che siano destinate alla produzione di biogas e biometano non già le sanse (umide) bifasiche (comunque ancora idonee all’utilizzo alimentare), bensì le sole sanse esauste (quelle non più idonee all’utilizzo alimentare). Invero, la sansa umida bifasica risulta ancora utilizzabile a fini alimentari, come si desume da numerosi indici normativi (su tutti il Regolamento 2013/1308/Ue e il Regolamento 2105/22/UE), nonché dall’attività produttiva svolta dagli stessi sansifici (del resto, costituisce fatto notorio l’impiego anche industriale dell’olio di sansa raffinato per frittura, preparazione di prodotti da forno, cotture ad alte temperature, ecc.; mentre l’olio di sansa grezzo costituisce ingrediente comune nella produzione di creme idratanti, saponi e altri prodotti cosmetici).

Invece, l’incentivazione double counting delle sanse umide al fine della produzione di biometano aVAzato si assume che integri un contrasto con il principio eurounitario dell’utilizzo a cascata della biomassa, contenuto in numerosi atti sia di soft law che cogenti (quali il 21° considerando della Direttiva sulle Energie Rinnovabili -RED II- Direttiva (UE) 2018/2001, e successive modifiche con RED III, di cui si veda in particolare il considerando n.10); principio eurounitario che prescrive, al contrario, la priorità all'uso della biomassa (quale è la sansa di IV) per produrne materiali (es. un bene alimentare) invece che energia (es. biocombustibili). E, essendo gli usi alimentari della biomassa gerarchicamente prioritari ( food first ) rispetto all'uso della biomassa come combustibile, l’uso energetico dovrebbe ritenersi consentito solo come ultimo impiego o ultima ratio , quando cioè le altre opzioni d’uso sono già esaurite o impossibili. Invece, le disposizioni impugnate, prevedendo addirittura una doppia incentivazione (c.d. double counting ) per l’uso energetico della sansa anche non esausta (quale la bifasica, idonea ancora all’estrazione dell’olio di sansa), appaiono all’odierna parte appellante come contrastanti con detti principi e capaci di mettere a rischio la concreta utilizzabilità della medesima biomassa a fini alimentari, con compromissione dell’intero settore produttivo dei sansifici.

A riprova dell’effetto negativo dovuto all’incentivazione della sansa bifasica la parte appellante ha offerto un estratto dal Sistema Informativo Agricolo Nazionale (SIAN) – Portale dell’Olio d’Oliva (DM 8077/2009 e DM 16059/2013), da cui si evince che dal 2015 in poi i quantitativi di sansa prodotta da operazioni di molitura presa in carico dai sansifici è in sensibile diminuzione.

La stessa parte appellante ha ricordato poi come, già con riferimento all’incentivazione ordinaria (quindi non double counting ), l’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato aveva espresso serie perplessità nell’esercizio del proprio generale potere di segnalazione al Parlamento di situazioni distorsive della concorrenza presenti nell’ordinamento (art. 21, Legge 287/1990); detta Autorità aveva infatti rilevato che l’inclusione, tra le materie destinatarie di incentivi economici per la produzione di energia rinnovabile e biocarburanti, della “sansa di IV” avrebbe generato gravi distorsioni sui mercati dei prodotti per i quali si utilizza la sansa come fattore produttivo, con particolare pregiudizio per il mercato dell’olio di sansa di IV (cfr. segnalazione AS1176 del 4 marzo 2015 in Boll. n. 7 del 9 marzo 2015).

10. Dunque, come accennato, la controversia in esame nasce dall’inserimento delle c.d. sanse bifasiche nella lista delle materie prime che possono essere utilizzate dalle imprese per la produzione del biometano aVAzato; in particolare, il D.M. Biometano n. 65 del 2 marzo 2018, adottato dal Ministero dello Sviluppo Economico, all’art. 5 ha previsto per il biometano aVAzato dei meccanismi di incentivazione particolarmente favorevoli, mentre all’art. 5, comma 5, ha previsto l’incentivo c.d. double counting , ossia un doppio incentivo per il biometano prodotto da specifiche materie.

Tali materie prime sono individuate dall’Allegato 3, parte A dello stesso D.M. Biometano; per quel che qui interessa, il predetto elenco contempla anche le “ altre materie cellulosiche di origine non alimentare ” definite all'art. 2, comma 1, lettera q-quinquies) del d.lgs. n. 28/2011, nell’ambito delle quali si è ritenuta rientrante anche la c.d. “sansa bifasica e sansa umida” (in quanto quest’ultima previsione definisce le “ materie cellulosiche di origine non alimentare ” come comprensive anche dei “ residui di colture alimentari …, residui industriali (anche residui di colture alimentari e foraggere dopo che sono stati estratti gli olii vegetali, …. ”). Previsioni, quelle dell’All. 3 del D.M. Biometano, che riproducono quelle dell’Allegato IX parte A della Direttiva 2009/28/CE (nel testo modificato dalla Direttiva 2015/1513/UE) adottata per la promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (secondo cui, tra le materie prime e carburanti il cui contributo per il conseguimento dell'obiettivo di cui all'articolo 3, paragrafo 4, primo comma, è considerato pari a due volte il loro contenuto energetico, alla lettera p) figurano: “Altre materie cellulosiche di origine non alimentare definite all'articolo 2, secondo comma, lettera s)”, tra cui rientrano i residui industriali anche “ residui di colture alimentari e foraggere dopo che sono stati estratti gli olii vegetali, …. ”).

10.1. Alla luce del descritto quadro normativo risulta in causa che è stato avviato un intenso dialogo tra parti private, Ministero dello sviluppo economico, Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e Comitato tecnico consultivo biocarburanti (che ha il compito di fornire supporto operativo e gestionale al Gestore dei servizi energetici S.p.A. per l'esercizio delle competenze in materia di biocarburanti), finalizzato (anche) a comprendere e valutare se le c.d. sanse umide e sanse bifasiche potessero rientrare nella definizione di “residui di colture alimentare dopo che sono stati estratti gli oli vegetali” e, più in generale, nel concetto di “materie cellulosiche di origine non alimentare”.

Fase che, all’esito di un articolato iter valutativo e di approfondimento anche tecnico, nel corso del quale sono stati esaminati anche gli indirizzi inviati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (cfr. nota ove « si specifica che per sanse vergini si intendono le sanse prodotte dalla lavorazione in tre fasi delle olive durante la molitura, mentre per sanse umide si intendono le sanse bifasiche con alto tenore di umidità »), ha indotto il predetto Comitato a prendere atto che le sanse esauste, le sanse bifasiche e quelle disoleate devono essere inquadrate all’interno delle materie prime per produrre biometano, dando mandato al GSE di modificare di conseguenza le proprie Procedure Applicative, come poi avvenuto con l’atto oggetto del ricorso introduttivo del primo grado di giudizio e di quello impugnato con i primi motivi aggiunti.

10.2. Rispetto a tale quadro iniziale, nella vicenda in esame è poi intervenuto l’art. 31 bis del D.L. n. 77/2021, convertito con Legge n. 108/2021, che, al comma 1, così recita: “ Al fine di semplificare i processi di economia circolare relativi alle attività agricole e di allevamento, nonché delle filiere agroindustriali, i sottoprodotti utilizzati come materie prime per l'alimentazione degli impianti di biogas compresi nell'allegato 1, tabella 1. A, punti 2 e 3, al decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 150 del 29 giugno 2016, utilizzati al fine di produrre biometano attraverso la purificazione del biogas, costituiscono materie prime idonee al riconoscimento della qualifica di biocarburante aVAzato ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 2 marzo 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 19 marzo 2018 ”.

E, nel predetto allegato 1, tabella 1.A, del DM 23 giugno 2016, all’interno dell’elenco dei “ sottoprodotti utilizzabili negli impianti a biomasse e biogas ”, al punto 3 (sottoprodotti provenienti da attività alimentari ed agroindustriali) figurano anche i “ sottoprodotti della trasformazione delle olive: sanse di IV disoleata, sanse umide, sanse esauste, acque di vegetazione… ”; al medesimo punto si ammette “ anche l’uso della sansa ”, ma nella sola regione Sardegna e a determinate ulteriori condizioni.

Di conseguenza, il GSE, vedendo in tale precisione una conferma dell’opzione già operata in relazione all’uso delle sanse bifasiche ai fini del double counting , ha agito per l’ulteriore integrazione delle procedure applicative di specie, pubblicandone una nuova versione in cui viene riportato quanto previsto dal decreto legge n. 77/2021 (poi impugnata con i secondi motivi aggiunti).

Successivamente è intervenuto anche il d.lgs. n. 199/2021 adottato per la “promozione delle energie rinnovabili” che all’Allegato VIII riporta l’elenco delle materie prime incentivabili con il c.d. double counting . E, alla lettera p), si fa nuovamente riferimento alle “altre materie cellulosiche di origine non alimentare”, all’interno delle quali vengono fatte rientrare anche le sanse umide e bifasiche.

Infine, come sottolineato dal Gestore, anche a livello europeo sarebbe stato definitivamente chiarito, da parte della Commissione europea, che persino gli oli vegetali vergini (e dunque, a maggior ragione, anche le sanse vergini bifasiche), possono essere inclusi tra le materie cellulosiche di origine non alimentare di cui all’Allegato IX, parte A, lettera q) della Direttiva 2009/28/CE; in altri termini, le sanse vergini rientrerebbero direttamente nell’elenco delle materie prime che possono essere utilizzate per la produzione di biometano incentivabile con il c.d. double counting di cui sopra.

E dunque, all’esito di tali ulteriori interventi normativi, il GSE ha adottato le nuove procedure applicative pubblicate il 5 aprile 2022 in cui ha confermato l’inserimento delle sanse bifasiche nell’elenco delle materie prime utilizzabili per la produzione di biometano aVAzato.

Infine, a seguito della seduta del Comitato consultivo biocarburanti del 13 dicembre 2022 il GSE, in data 21 dicembre 2022, ha pubblicato l’ultima versione dell’Allegato A - Precisazioni sulle materie prime -Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» (“Quarto Allegato A”), in cui ha di nuovo confermato l’inserimento delle sanse bifasiche nell’elenco delle materie prime utilizzabili per la produzione di biometano aVAzato. In particolare, in detto Allegato è stata inserita una nota esplicativa (n. 4) in corrispondenza dei termini «sanse umide» e «sanse esauste», che riconduce tali materiali a quelli contenuti nell’Allegato VIII al D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, mediante un’indicazione del seguente tenore: “Già in lett. p) dell’elenco dell’Allegato VIII, Parte A, del D.Lgs. 199/2021”(lettera che recita: “ p) Altre materie cellulosiche di origine non alimentare; ”).

11. Fatte queste premesse ricostruttive, ritiene il Collegio che il primo motivo di appello sia fondato.

11.1. Invero, il T.a.r. ha basato la propria conclusione al proposito sulla sola affermazione secondo cui l’inserimento dei sottoprodotti della trasformazione delle olive (quali sanse di IV disoleata, sanse umide, sanse esauste, acque di vegetazione e, in Sardegna, a certe condizioni, anche della sansa) nell’elenco dei sottoprodotti utilizzabili negli impianti a biomasse e biogas di cui alla Tabella 1.A, punto 3 allegata al decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 150 del 29 giugno 2016), di cui fa espresso richiamo il citato art. 31 bis del D.L. 31 maggio 2021, n. 77 (inserito tramite la legge di conversione n. 108 del 29 luglio 2021), rende “… indubbio che, ex lege, e non per effetto di atti amministrativi del GSE Spa, la sansa di IV sia ammissibile alla produzione di biometano, ai sensi e per gli effetti del D.M. 2 marzo 2018. Per cui sono infondate tutte le censure aVAzate avverso l’atto oggetto dei quarti motivi aggiunti e basate su vizi di eccesso di potere o violazione di legge. ”.

11.2. Tuttavia, a ben vedere, tale affermazione non appare conforme né al canone di interpretazione letterale delle norme (cfr. art. 12, prima parte, delle preleggi, secondo cui « nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse »), né a quello logico e teleologico (per effetto dei quali, allorchè si tratti di comprendere il significato di una norma nazionale di diretta derivazione comunitaria, occorre considerare la normativa comunitaria stessa, per la necessità imprescindibile di garantire la primazia del diritto comunitario, il suo effetto utile, nonché di interpretare la normativa nazionale in senso conforme alle regole di cui costituisce attuazione).

11.2.1. Quanto al primo profilo, devesi ripercorrere il testo del ricordato art. 31-bis del D.L. 77/2021, convertito in legge n. 108/2021, secondo cui « i sottoprodotti utilizzati come materie prime per l'alimentazione degli impianti di biogas compresi nell'allegato 1, tabella 1. A, punti 2 e 3, al decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 150 del 29 giugno 2016, utilizzati al fine di produrre biometano attraverso la purificazione del biogas, costituiscono materie prime idonee al riconoscimento della qualifica di biocarburante aVAzato ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 2 marzo 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 19 marzo 2018 ».

Dunque, letteralmente la norma prevede che i sottoprodotti “ utilizzati ” come materie prime per l'alimentazione degli impianti di biogas (di cui alla richiamata tabella del D.M. 23 giugno 2016) costituiscono materie prime “idonee al riconoscimento” della qualifica di biocarburante aVAzato ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 2 marzo 2018.

Pertanto, detta disposizione effettivamente include alcune materie come idonee (o potenzialmente idonee) a produrre biometano, ma nel novero di quelle che siano effettivamente (e legittimamente) utilizzate come materie prime per la produzione del biogas.

Ciò posto, devesi ancora considerare che i criteri interpretativi e applicativi delle previsioni contenute nel decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 (e dunque anche del suo allegato 1, tabella 1.A, punti 2 e 3), sono analiticamente esplicitate proprio nella parte iniziale dello stesso D.M., tra le cui premesse [all’ultimo “Considerato che”, punto e)] figura la disposizione secondo cui è necessario assicurare che nei nuovi impianti “ l’uso della sansa per scopi energetici sia possibile solo nelle circostanze nelle quali non siano, plausibilmente, possibili usi non energetici ;”.

In sostanza, a ben vedere, è proprio il D.M. in questione che, almeno a decorrere dalla sua introduzione, ha inteso escludere, per la sansa ancora utilizzabile per fini non energetici, che la stessa potesse costituire un sottoprodotto utilizzato (o, almeno, legittimamente utilizzabile) come materia prima per l'alimentazione degli impianti di biogas.

Limitazione che, sempre esplicitamente, viene spiegata dal medesimo D.M. come risultante in « esito al confronto con la Commissione europea ai fini della verifica di compatibilità con le linee guida in materia di aiuti di Stato per l'energia e l'ambiente »; in ciò confermandosi l’assunto della parte appellante circa il perseguimento, da parte del diritto dell’Unione europea, del principio dell’utilizzo a cascata della biomassa, privilegiando le applicazioni che massimizzano il valore aggiunto economico e ambientale.

Dunque, già sul piano dell’interpretazione letterale della norma di legge in questione, corretta appare la lettura proposta dalla parte appellante, secondo cui l’estensione operata dall’art. 31 bis , D.L. 77/2021 vada intesa come comprensiva, al tempo stesso, della esclusione di una certa tipologia di sansa (quella ancora idonea a plausibili usi non energetici) dal novero delle materie prime idonee al riconoscimento della qualifica di biocarburante aVAzato.

11.2.2. Per giunta, anche dal punto di vista dell’interpretazione logica e teleologica (che, per quanto detto sopra, deve considerare anche la sottesa cornice normativa comunitaria), guidata pure dall’esplicita locuzione contenuta nel “considerato” in questione (il quale, facendo riferimento alle esigenze di compatibilità delle previsioni dello stesso D.M. con le linee guida europee in materia di aiuti di Stato per l'energia e l'ambiente, implicitamente richiama pure il principio dell'uso a cascata della biomassa), pare al Collegio che non possano sussistere dubbi significativi circa la ricorrenza di un favor , nel diritto unionale, rispetto al c.d. principio del " food first " (o "priorità alimentare"), espressivo della preoccupazione dell'Unione europea di evitare che la produzione di energia (nella specie, dei biocarburanti) entri in competizione diretta con la produzione alimentare e foraggera, potenzialmente causando un aumento dei prezzi dei prodotti alimentari o un impatto negativo sulla sicurezza alimentare globale; principio che, come già detto, risulta espressamente considerato nei Considerando della Direttiva sulle Energie Rinnovabili (RED II - Direttiva UE 2018/2001, e successive modifiche con RED III).

Del pari, il principio dell'uso a cascata della biomassa promuove l’utilizzo di questa secondo un ordine di priorità che ne massimizzi il valore aggiunto (economico e ambientale), sicchè quello energetico è ammesso solo dopo aver perseguito l'uso prioritario per scopi materiali e di maggiore valore.

Al tempo stesso, anche dal punto di vista del diritto interno, non pare arduo individuare la ratio della previsione in parola (contenuta nel D.M. 23 giugno 2016 e quindi implicitamente richiamata dall’art. 31 bis predetto) nell’esigenza di prevenire l’ingiustificato danneggiamento di possibili filiere produttive o premature destinazione alla produzione energetica di biomasse ancora capaci di esprimere valore come alimento o materia prima; e ciò tanto più laddove, come nel caso della sansa di IV, risulti possibile la destinazione alla produzione energetica della biomassa residua in una fase ancora successiva al precedente uso economico plausibile e prioritario (quale è la produzione dell’olio di sansa).

11.2.3. Né paiono dirimenti, nel senso della esclusione della rileVAza dei richiamati principi rispetto alla sansa di IV, le considerazioni svolte dal T.a.r. a proposito del Regolamento di esecuzione (UE) 2022/996 della Commissione del 14 giugno 2022 (recante norme per verificare i criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e i criteri che definiscono il basso rischio di cambiamento indiretto della destinazione d’uso dei terreni), fonte normativa direttamente applicabile (ed esecutiva della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, in particolare dell’articolo 30, paragrafo 8) il quale, al 5° considerando, prevede che “ Un gruppo di prodotti può comprendere, ad esempio, diversi tipi di materie cellulosiche di origine non alimentare con caratteristiche fisiche e chimiche simili, potere calorifico e/o fattori di conversione simili o i tipi di materie ligno-cellulosiche di cui all’allegato IX, parte A, lettera q), della direttiva (UE) 2018/2001. Gli oli vegetali vergini utilizzati per la produzione di biocarburanti e bioliquidi possono appartenere allo stesso gruppo di prodotti ”; così prevedendosi la possibilità che gli stessi oli vegetali e non solo, quindi, i residui della lavorazione delle olive, quali sono le sanse, possono essere usati per la produzione di biocarburante.

Invero, la locuzione relativa agli “oli vegetali” contiene il solo riconoscimento della “possibilità”, per gli Stati membri, di includere quegli oli nel gruppo delle materie cellulosiche di origine non alimentare, ma non ne autorizza direttamente l’impiego al detto fine; possibilità di ammissione, dunque, da parte delle competenti autorità, da assentire ovviamente solo all’esito dei previsti vagli deliberativi. Peraltro la citata espressione si riferisce testualmente agli oli vegetali “ utilizzati ” per la produzione di biocarburanti e bioliquidi, e dunque, sembra presupporre un legittimo uso attuale, circostanza che per l’olio di sansa, alla luce delle considerazioni sopra espresse, non pare affatto scontata in Italia, quanto meno a decorrere dall’adozione del richiamato D.M. del 2016.

11.2.4. Peraltro, come rilevato dallo stesso T.a.r., il documento (cfr. all.to 3 al ricorso introduttivo del giudizio) della Commissione europea denominato “ Assessment of the potential for new feedstocks for the production of adVAced biofuels - (Renewable Energy Directive – Annex IX) 1st Stakeholder Consultation Results Updated Shortlis”, pubblicato nell’aprile 2020, se qualifica l’ VE PO ( VE oil extraction residues - sansa di IV; cfr. Annex IX pagg. 6 e ss) come biomassa, e non come coltura alimentare o foraggiera ( food/feed crops ), inserisce la stessa nella short list in quanto i diversi usi alimentari richiedono maggiori approfondimenti (“ Several food use of PO exist, which require further investigation in Task 2 ”), da effettuarsi nel secondo passaggio dell’iniziativa di confronto con i diversi portatori di interesse coinvolti nella disciplina, diretto a valutare in dettaglio ciascuna materia prima compresa nella short list rispetto ai criteri di ammissibilità descritti nell'articolo 28 della Renewable Energy Directive EU 2018/2001 -“RED II” – (“ Task 2 will assess in detail each feedstock in the short list against the eligibility criteria described in Article (28) of RED II. The consortium will provide the European Commission with its conclusions with regards to whether each feedstock in the long list complies with the eligibility criteria” ). Situazione che neppure la Direttiva sulle energie rinnovabili RED III (Direttiva (UE) 2023/2413 sembra aver definitivamente chiarito, atteso che la stessa non menziona esplicitamente la "sansa di IV" in termini di un ruolo specifico o di chiarimenti dedicati.

11.2.5. Né paiono significativi i riferimenti che il T.a.r. effettua alla giurisprudenza penale italiana, secondo cui la sansa verrebbe prevalentemente classificata come rifiuto piuttosto che come sottoprodotto; invero, a ben vedere, i richiami giurisprudenziali operati appaiono prevalentemente riferirsi alla sansa di IV disoleata, cioè al residuo solido che rimane dopo l'estrazione dell'olio dalla sansa vergine di olive.

11.3. In definitiva, non pare al Collegio che la più volte richiamata previsione normativa contenuta nell’art. 31 bis del D.L. n. 77/2021 (introdotta tramite la legge di conversione n. 108/2021) abbia definitivamente e chiaramente dichiarato ex lege ammissibili (mediante il richiamo del punto n. 3 della Tabella 1.A allegata al D.M. 23 giugno 2016) i sottoprodotti della trasformazione delle olive (quali “ sanse di IV disoleata, sanse umide, sanse esauste, acque di vegetazione ”, nonché, nella sola regione Sardegna e a particolari condizioni, la stessa sansa) alla produzione di biometano, ai sensi e per gli effetti del D.M. 2 marzo 2018 (cfr. foglio 37 della sentenza impugnata).

Tale previsione, infatti, si è limitata ad affermare che i sottoprodotti “ utilizzati ” come materie prime per l'alimentazione degli impianti di biogas compresi nell'allegato 1, tabella 1.A, punti 2 e 3, al decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 (e dunque con l’eccezione di quelle sanse per le quali “ siano, plausibilmente, possibili usi non energetici », come disposto dalla lettera e) dell’ultimo “consiedrato” delle premesse del detto D.M., le quali, quindi, neppure possono ritenersi legittimamente “utilizzate” ai fini in questione), costituiscono materie prime “ idonee al riconoscimento” ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 2 marzo 2018.

Si è dunque in presenza di una norma che si limita a dichiarare “ idonee al riconoscimento della qualifica di biocarburante aVAzato ” determinati materiali o sottoprodotti, senza escludere che detto riconoscimento venga poi concretamente attuato a cura della competente autorità amministrativa e all’esito dell’opportuna attività istruttoria che consenta di verificare, per ciascun materiale, l’assenza di ostacoli eventualmente previsti rispetto al riconoscimento degli aiuti di Stato per l’energia e l’ambiente (nella specie, al fine del c.d. double counting ); ostacolo che, per le sanse, è effettivamente rappresentato dalla richiamata previsione circa la previa verifica dei plausibili usi non energetici.

11.4. Superata, dunque, la portata dirimente, rispetto a tutte le censure aVAzate (anche con richiamo dei precedenti ricorsi) avverso l’atto oggetto dei quarti motivi aggiunti proposti al T.a.r., occorre verificare la fondatezza delle doglianze incentrate sul vizio di eccesso di potere con riferimento alle lacune istruttorie segnalate dalle società appellanti.

11.4.1. Al proposito, pare al Collegio evidente che il “Quarto Allegato A” (questa, invero, per effetto del ricordato giudicato parzialmente formatosi sulla sentenza impugnata, è la versione che costituisce il residuo oggetto di contenzioso), nella parte in cui include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare» e, replicando quanto già contenuto nel Terzo Allegato A, riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 (citando tra i «sottoprodotti della trasformazione delle olive», anche le «sanse umide», nonché in generale la «sansa») e riconduce (mediante la nota esplicativa n. 4, in corrispondenza dei termini «sanse umide» e «sanse esauste») tali materiali tra quelli contenuti nell'Allegato VIII al D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199 (mediante l’espressione «Già in lett. p) dell'elenco dell'Allegato VIII, Parte A, del D.Lgs. 199/2021»), di fatto si sia sottratto alla previa adeguata verifica del requisito sopra indicato, e cioè di quali tipologie di sansa possano essere ancora suscettibili di possibili usi non energetici e di quali, tra questi ultimi, siano plausibili.

Infatti, è proprio l’introduzione della previsione di cui all’art. 31 bis del D.L. 77/2021 ad aver reso chiara, ove interpretata nel senso ritenuto corretto dal Collegio, l’esigenza di quest’ultima verifica, dovendosi appunto considerare i “ possibili usi non energetici ” che siano plausibili, ed evitare comunque che il meccanismo del double counting conduca a rileVAti distorsioni del mercato della sansa in violazione, al contempo, dei principi, desumibili dal diritto unionale, del food first , dell'uso a cascata della biomassa e del contrasto alla dispersione del valore delle biomasse quale materiale ancora utilizzabile.

Per tali ragioni, l’ammissione al double counting , ampia e incondizionata, per come operata (anche) del Quarto Allegato A, di ogni sottoprodotto della trasformazione delle olive, con inclusione, accanto alle sanse esauste (rispetto alle quali nessuna doglianza è stata proposta), delle “ sanse di IV disoleata e di ogni tipologia di sanse umide ”, non pare costituire approdo sufficientemente motivato in relazione alla salvaguardia del richiamato dettato normativo e dei citati principi, interni ed eurounitari.

Infatti, le attività istruttorie considerate dal GSE (anche) nel Quarto Allegato A, vuoi quelle direttamente espletate, vuoi quelle recepite dagli enti competenti in materia (MIPAAF e Comitato Biocarburanti), per quanto dimostrato in causa, non hanno adeguatamente esplorato il tema di quali tipologie di sansa siano suscettibili di plausibili usi non energetici, né individuato i quantitativi per cui questi ultimi sono concretamente possibili in relazione alla domanda del mercato di settore, alla capacità di assorbimento dei sansifici italiani, alle specifiche caratteristiche delle sanse utili ai sansifici, alle possibilità di approvvigionamento sul mercato interno ed estero, alla sostenibilità economica e ambientale dell’uso delle varie tipologie di sansa, alla destinazione ulteriore dei residui di lavorazione dei sansifici, ecc. .

Né può dirsi che la ricostruzione appena operata costituisca ostacolo assoluto all’utilizzo delle sanse di IV disoleate a fini energetici, atteso che nulla esclude tale destinazione del residuo risultante all’esito delle lavorazioni dei sansifici, ove praticabili e praticate. In tal modo assicurandosi l’effettivo rispetto del criterio dettato dallo stesso D.M. 23 giugno 2016 del Ministero dello sviluppo economico, di cui si è detto sopra.

11.5. Occorre dunque concludere per l’accoglimento del primo motivo di appello, annullando l’atto impugnato denominato “Quarto Allegato A”, nella parte relativa all’ammissione al double counting delle “sanse bifasiche”, delle “sanse umide”, nonché in generale della “sansa” per difetto di adeguata istruttoria nei termini sopra indicati.

12. L’accoglimento del primo motivo di appello risulta assorbente rispetto alle ulteriori censure proposte.

13. Resta integra la possibilità del rinnovato esercizio del potere amministrativo nel rispetto degli effetti conformativi evidenziati nella presente sentenza, consistenti nell’assicurare che l’uso della sansa per scopi energetici “ sia possibile solo nelle circostanze nelle quali non siano, plausibilmente, possibili usi non energetici ”.

14. L’andamento del giudizio e la particolare complessità delle questioni legittimano, ad avviso del Collegio, la compensazione integrale delle spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, accoglie il quarto ricorso per motivi aggiunti proposto al T.ar. nei limiti di cui in motivazione.

Spese di lite del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO