Pubblicato il 11/07/2025

N. 06054/2025REG.PROV.COLL.

N. 04257/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4257 del 2022, proposto da IE EZ, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio FE CH in Roma, largo Messico n.7;

contro

Comune di Varese Ligure, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianemilio Genovesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Biagio BE in Roma, via Flaminia 109;

nei confronti

Ditta Floricultura Vivai Cademartori di Peirano AO, Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico di Teviggio, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 963/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Varese Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti l’avvocato Vittorio Biscaglino su delega avv. Daniele Granara;

viste le conclusioni di parte appellata come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento della determinazione del Comune di Varese Ligure prot. n.5391 del 3 giugno 2020, di “conclusione del procedimento avviato il 10 febbraio del 2020, prot. n.1617 nei confronti della sig.ra AO Peirano, nella qualità di legale rappresentante della ditta Floricoltura Vivai Cadenartori di Genova.”

A supporto del gravame la parte, residente nel comune di Varese, in località Urbino Teviggio n. 3/1, comproprietaria di alcuni terreni siti in Varese Ligure meglio individuati grazie agli estremi catastali espone le seguenti circostanze:

è anche Presidente e legale rappresentante dell’Amministrazione Separata dei beni di uso civico di Teviggio (ASBUC), alla quale compete, ai sensi dell’art.25 della L.R. n.4/99 la gestione di detti beni, nel caso di specie esercizio di pascolo, legnatico e semina;

ASBUC è un’organizzazione diversa e separata dalle frazioni, che gestisce la proprietà collettiva di diritto pubblico;

il 17 settembre del 2019, sia in proprio che quale rappresentante legale di ASBUC, formulava richiesta di accesso avente ad oggetto i lavori di costruzione di una strada sterrata e abbattimento della vegetazione presso la Selva del Monte Gottero, in località Buto, sui seguenti terreni distinti “ al locale N.C.T. al: Foglio 95, mapp. n. 34; Foglio 103, mapp. nn. 4, 52, 63, 75, 2, 10, 21, 73, 74; Foglio 104, mapp. nn. 30, 92, 93, 95, 123, 124, 14, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 132, 133, 137, 138, 139, 140, 142; Foglio 106, mapp. nn. 70, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82; Foglio 109, mapp. n. 29 ” ;

il 26 novembre del 2019 il comune di Varese riscontrava la richiesta, rappresentando che relativamente alla realizzazione di strada nella foresta regionale del Monte Gottero, agli atti di questo ufficio, “ oltre alla SCIA n. 52/2017 […], risultano rilasciate da parte della Regione Liguria – Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro – Settore Ispettorato Agrario Regionale con sede in La Spezia le seguenti autorizzazioni: -Autorizzazione per la realizzazione di pista di esbosco in Comune di Varese Ligure località Rascia – Monte Chiappa – art. 14, comma 7, L.R. n. 4/1999, protocollo n. PG/2017/226892 del 1.08.2019”; Autorizzazione per la realizzazione di pista di esbosco in Comune di Varese Ligure località Passo di Piano di Lago – La Colla n. 20/2019 – art. 14, comma 7, L.R. n. 4/1999, protocollo n. PG/2017/226892 del 1.08.2019;

in particolare, col secondo dei provvedimenti citati, la regione Liguria autorizzava, ai sensi dell’art. 14, comma 7, della L.R. n. 4/1999, la realizzazione della pista di esbosco che ricalca il tracciato, di complessivi metri 550, interessante i terreni Comune di Varese Ligure Loc. Passo di Pian di Lago – La Colla, foglio 103, mappali 63, 64, 78;

nel provvedimento è specificato che la pista d’esbosco ha carattere temporaneo e che l’autorizzazione ha durata sino all’1 maggio del 2020 ed è subordinata al rispetto di prescrizioni fra cui: “1. La pista di esbosco deve essere realizzata secondo le disposizioni di cui all’art. 14, comma 6, L.R. n. 4/1999 e all’art. 60 del R.R. n. 1/1999” e pertanto: “a) il tracciato della pista deve seguire l’andamento naturale del terreno; b) gli eventuali movimenti di terreno devono essere contenuti entro i limiti di sei metri cubi per ogni tratta di dieci metri lineari di pista e comunque con un’altezza massima di scavo di metri uno; c) l’accesso alla pista deve essere chiuso ai non addetti ai lavori, con indicazione del divieto di transito; d) devono essere realizzate le opere provvisionali di regimazione delle acque”.“2. ulteriori prescrizioni: a) la larghezza massima non deve superare i tre (3) metri”; b) dovranno essere preservati eventuali manufatti e sistemazioni fondiarie (muretti a secco, ciglioni, murature, fossi di raccolta)”. “3. I lavori di realizzazione della pista dovranno essere eseguiti a regola d’arte e, qualora in corso d’opera si determinassero condizioni straordinarie per cui risulti necessario eccedere i movimenti di terra di cui alle disposizioni normative richiamate, dovrà essere richiesta la relativa autorizzazione”. “4. Qualora durante i lavori di apertura o in seguito all’utilizzazione della pista si dovessero manifestare preoccupazioni in ordine al dissesto idrogeologico, il richiedente è tenuto alla realizzazione di tutte le opere necessarie al riassetto del territorio, che potranno essere imposte dagli organi competenti”;

a seguito di accesso, l’esponente verificava che le opere realizzate erano difformi a quanto autorizzato e che, in violazione delle prescrizioni, erano state realizzate due piste d’esbosco invece che una, che il loro tracciato non seguiva l’andamento naturale del terreno, che i movimenti terra erano superiori al limite di sei metri cubi, e che erano presenti diversi punti in cui l’altezza di scavo superava quella massima consentita di metri uno, così come la larghezza quella massima consentita di metri tre;

i lavori e le opere in questione non erano neppure stati eseguiti a regola d’arte, avendo cagionato gravi danni al bosco, ed infatti, a seguito delle piogge autunnali, le piste presentavano evidenti fenomeni di dilavamento;

la foresta del Monte Gottero, fra l’altro, dove le opere risultano realizzate, è sottoposta a plurimi vincoli paesistici, sia generici che di bellezza di insieme, oltre ad essere sottoposta a vincoli ambientali quale habitat di eccezionale pregio, come conferma la presenza del SIC;

il 22 gennaio del 2020, pertanto, nella duplice qualità inviava una diffida alla Regione e al comune di Varese nella quale, segnalando le suddette difformità e l’esecuzione dei lavori non a regola d’arte, chiedeva di disporre un sopralluogo e di adottare i provvedimenti inibitori, sanzionatori e ripristinatori dovuti;

il 10 febbraio del 2020, il responsabile dell’area tecnica del Comune di Varese comunicava l’avvio del procedimento per accertare le eventuali illiceità commesse, tuttavia l’ente non concludeva il procedimento nel termine di legge, mentre la Regione neppure rispondeva alla suddetta diffida;

sicché la parte, sempre nella duplice qualità, con ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. chiedeva al TAR Liguria l’annullamento del silenzio inadempimento e la condanna delle amministrazioni a fornire riscontro alla suddetta diffida, concludendo il procedimento avviato con un provvedimento espresso;

il 3 giugno del 2020 il comune trasmetteva la determinazione conclusiva del procedimento nella quale, dopo aver dato atto degli esiti dell’istruttoria e del sopralluogo effettuato, dichiarava di ritenere che non sussistesse alcuna delle violazioni denunciate dalla parte appellante, ad eccezione del superamento dell’altezza massima, e conseguente carenza dei presupposti per l’emanazione di un provvedimento sanzionatorio;

provvedimento che veniva impugnato con autonomo ricorso innanzi al TAR Liguria;

nel frattempo il rito speciale del silenzio veniva definito con una pronuncia (sentenza n. 554/2020) che dichiarava il ricorso in parte inammissibile ed in parte improcedibile;

nel giudizio avente ad oggetto la determinazione del 3 giugno 2020, n. 5391, nel quale nel frattempo si erano costituiti sia il comune che la regione, il TAR rigettava la domanda cautelare;

nel giudizio di appello avverso la sentenza n.554 del 2020, il Consiglio di stato respingeva la domanda cautelare, ma dava atto che in un parallelo giudizio (RGR 8153/2020) era stata disposta una ispezione ministeriale per accertare lo stato dei luoghi

in detto giudizio il verificatore depositava una relazione nella quale dava atto di alcune criticità geomorfologiche ed idrauliche rispetto alle quali le opere realizzate avrebbero potuto determinare una situazione di rischio idrogeologico o di aggravamento di esso;

con sentenza n. 5/2022 il Consiglio di stato, ritenuta la legittimazione ad agire della parte appellante nella duplice veste, e ritenuto altresì il silenzio inadempimento della regione accertava l’obbligo di provvedere in capo a quest’ultima;

nel frattempo era giunto in decisione il ricorso avverso il provvedimento autorizzativo di Cademartori s.r.l., che si concludeva con la sentenza parziale n. 963/2021, con la quale il Tar riteneva la carenza di interesse della parte appellante ad agire in proprio, mentre, con riguardo alla posizione dell’ASBUC di Teviggio, riteneva la pregiudizialità del contenzioso pendente dinanzi la Corte d’Appello di Roma, avente ad oggetto l’accertamento dell’esistenza del diritto ad uso civico della cui lesione si reclamava il risarcimento.

Tanto premesso, la parte deduce i seguenti motivi d’impugnazione avverso la ridetta sentenza parziale:

I) Sulla legittimazione ed interesse ad agire del signor IE EZ in proprio: Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Contraddittorietà intrinseca. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 101 c.p.c. e degli artt. 1 e 2 del c.p.a. Violazione dell’art. 24 Cost.

II) Nel merito Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., in relazione all’omessa pronuncia sui vizi dedotti nel ricorso in primo grado.

2. Si è costituito in giudizio il comune di Varese Ligure, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il primo motivo d’appello contesta la declaratoria di inammissibilità, pronunciata dal primo giudice, per carenza di legittimazione ad agire.

Sostiene la parte appellante che il TAR avrebbe scrutinato la propria posizione processuale, in riferimento alla configurabilità del suo interesse ad agire, solo in relazione alla qualità di proprietario di terreni di fondi limitrofi e che viceversa, la legittimazione ad insorgere avverso i provvedimenti impugnati - che hanno autorizzato la contro-interessata, la ditta Cademartori, alla realizzazione della pista di esbosco e delle altre opere strumentali all’attività produttiva intrapresa - derivava al sig. EZ anche dalla sua qualità di componente della collettività, quale cittadino residente nella frazione di Teviggio, che era titolare dei diritti di uso civico sulla foresta di Monte Gottero.

In ogni caso, aggiunge la doglianza in esame, la qualità di proprietario di terreni finitimi già consentiva di configurare, in capo alla medesima, la legittimazione a ricorrere. Ed infatti, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, con la sentenza n. 5/2022 il Consiglio di Stato aveva riconosciuto la ridetta legittimazione, ritenendo ammissibile il ricorso originariamente proposto avverso il silenzio-inadempimento.

3.1. Il motivo, che ha evidentemente portata pregiudiziale rispetto al merito delle doglianze sollevate dalla parte, è complessivamente infondato.

3.1.1. Con riferimento alla doglianza che segnala che la parte appellante aveva interesse a ricorrere quale componente della frazione di Teviggio, collettività titolare del diritto pubblico di uso civico, va innanzitutto precisato che – diversamente da quanto implicitamente ritenuto – da un interesse collettivo imputato all’ente esponenziale di riferimento non deriva automaticamente la concomitante legittimazione ad agire del singolo componente della collettività.

Al contrario è più frequente – anche ponendo mente a quanto previsto dall’art. 81 c.p.c. richiamato dall’art. 39 c.p.a. in tema di divieto di far valere nel processo diritti altrui – che, nella maggior parte dei casi vi sia una legittimazione esclusiva del primo, e che invece al singolo componente, uti socius , non sia consentito insorgere avverso provvedimenti che si assumano lesivi della pretesa collettiva. Si può quindi affermare che la legittimazione esclusiva dell’ente esponenziale sia la regola e che quella concorrente del singolo rappresenti un’eccezione.

E tanto, sia per l’opportunità di selezionare l’accesso al giudice amministrativo in conformità alla sua natura di giurisdizione di diritto soggettivo (in questo senso: Cons. Stato, Ad. plen., 13 aprile 2015, n. 4), sia per evitare, a fortiori, che la nozione di interesse collettivo si trasformi in un viatico per introdurre, in modo improprio in quel processo, un’atipica forma di azione popolare che è invece ammessa nei soli casi espressamente previsti dalla legge.

3.1.2. A parte la considerazione di fondo che precede, non vi è dubbio che la tutela giurisdizionale sia azionabile solo dall’ente esponenziale tutte le volte in cui, come nel caso di specie, tra i singoli componenti della collettività vi sia contrasto di interessi tra chi intenda tutelare la pretesa riferibile all’interesse collettivo e chi invece intenda diversamente conformarla, allorquando entrambi i contraddittori siano comunque componenti della medesima collettività. Proprio come avviene nel caso di specie dove l’impresa licenziataria è comunque anch’essa residente o comunque opera, economicamente, nella frazione di Teviggio.

E’ evidente infatti che, in questo caso, per non lasciare l’interesse adespota, l’unico soggetto che può decidere l’ an ed il quomodo dell’insorgere a tutela dell’interesse collettivo, non può che essere l’ente esponenziale al quale è riservato, oltre che un ruolo rappresentativo, anche quello di risolvere eventualmente i conflitti esistenti all’interno della comunità. (cfr. fra le altre Consiglio di Stato sez. IV, 9/1/2014, n.36).

3.1.3. Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve dunque concludere che, nel caso di specie, in capo alla parte appellante non era configurabile una legittimazione ad agire uti singulus , e dunque che sotto questo profilo, costei era effettivamente sprovvista di legittimazione processuale.

Infatti, non potendo ritenersi titolare di un interesse diffuso, ai fini dello scrutinio della legittimatio ad causam viene in rilievo il tradizionale generale principio secondo cui “ la legittimazione processuale si rinviene solo in capo ai soggetti che presentino una posizione differenziata, in virtù della titolarità, a monte, di una posizione giuridica soggettiva sostanziale precipua. Il presupposto e nel contempo l'effetto è che nel processo amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l'azione popolare (ad esempio il giudizio elettorale), non è consentito adire il relativo giudice unicamente al fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, ove ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, il quale, a sua volta, deve trovarsi in una situazione differenziata rispetto al resto della collettività e non sia un quisque de populo» (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. I, n. 2032/2022).

3.2. Pertanto correttamente il primo giudice ha riferito la valutazione della legittimazione processuale solo allo status della parte appellante, quale proprietaria di terreni finitimi a quello dell’insediamento della pista di esbosco e non quale componente della collettività titolare dei diritti di uso civico sull’area. In disparte la questione della sussistenza di questi ultimi che è oggetto di altro giudizio che tuttora è in corso di celebrazione dinanzi al giudice ordinario

3.3. Tanto premesso, è necessario verificare se detta condizione proprietaria sia sufficiente a configurare in capo alla parte appellante, oltre che l’interesse ad agire, anche la necessaria legittimatio ad causam, come vicinitas, avverso il provvedimento che ha autorizzato gli interventi sulla foresta di Monte Gottero.

In merito il Collegio ritiene di aderire alla più recente, e selettiva, giurisprudenza amministrativa che, convalidata dall’Adunanza plenaria del 9 dicembre del 2021, n. 22, esige, per fondare la legittimazione ad agire, che è diversa dal mero interesse ad agire, oltre alla vicinitas , anche la presenza di più stringenti e selettivi caratteri, che non si esauriscono nella semplice prossimità tra i terreni oggetto di proprietà o possesso del reclamante e la fonte lesiva produttiva di danno (cfr. fra le tante, successive all’arresto dell’organo nomofilattico, Consiglio di Stato sez. IV, 5/9/2024, n. 7433, secondo cui “La vicinitas, quale criterio di individuazione della legittimazione ad agire, esprime lo stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l'area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell'atto contestato; lo stabile collegamento deve quindi essere valutato — nella prospettiva della legittimazione — in considerazione degli effetti che il provvedimento è suscettibile di produrre nella sfera giuridica del ricorrente e non può essere ristretto al mero confine tra fondi; è pertanto inammissibile per carenza di interesse il ricorso promosso dal confinante avverso il provvedimento che nulla dispone in merito agli abusi edilizi segnalati mediante esposto, non essendo sufficiente a fondare l'interesse al ricorso la mera vicinitas, ma incombendo, per converso, sul ricorrente la dimostrazione dello stabile collegamento con il luogo in cui è stata realizzata l'opera che si afferma essere abusiva, unitamente alla puntuale allegazione e alla prova della lesione subita, anche se in termini solamente eventuali o potenziali”.

3.4. Or bene, poiché nel caso di specie la parte appellante si è limitata ad allegare, a fondamento della propria legittimazione, di essere proprietaria di alcuni terreni, peraltro non confinanti con quello di insediamento dell’attività avviata dalla controinteressata, ma da esso distanti, (circa 1000 metri dal tratto interessato dalla difformità e 900 metri dall’imbocco della pista d’esbosco) e tanto meno ha specificato quale concreto pregiudizio sarebbe derivato alla sua proprietà dall’intervento realizzativo della Ditta Cadermatori, se ne deve desumere che in capo a costei non era configurabile una concreta e specifica legittimazione ad agire, come correttamente rilevato dal primo giudice.

3.5. Né argomenti contrari possono trarsi dalla legittimatio ad causam espressamente ritenuta dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5/2022.

Nel senso opposto a quello qui prescelto, quella sentenza, anche valendosi di una verificazione richiesta, in quel giudizio, ad ISPRA ha valorizzato tre elementi che giustificherebbero, quanto meno in via potenziale, la legittimazione ad agire in capo alla parte appellante, e cioè, la capacità di propagazione dell’alterazione dei luoghi fino a produrre, potenzialmente, effetti negativi sui beni dell’originario ricorrente, il conseguente rischio di diminuirne il valore, ed infine il possibile dissesto del territorio derivante dall’omesso esercizio dei poteri forestali di vigilanza e controllo.

3.5.1. Nessuno di questi elementi tuttavia, sembra dirimente nel senso preteso da quella sentenza.

3.5.1.1. Iniziando dall’ultimo, si osserva che non è oggetto del presente processo il mancato esercizio dei poteri forestali di vigilanza, al contrario questi ultimi, in caso fossero accertate ulteriori difformità, o comunque condotte abusive da parte del licenziatario, dovranno e potranno essere attivati dagli organi competenti, indipendentemente dall’esito del presente processo, che dunque non si riverbera, sotto forma di interesse processuale, né tanto meno di legittimazione, su questa parte della pretesa della parte appellante.

3.5.1.2. Quanto al rischio di propagazione dell’alterazione dello stato dei luoghi, a parte la genericità dell’espressione, che non consente di individuare uno specifico evento potenzialmente lesivo della sfera giuridica dell’appellante, non è precisato in quali termini né in quale entità questo rischio, meramente allegato, potrebbe riverberarsi in un danno per la proprietà della parte appellante, oltre a non chiarirsi quale ne dovrebbe essere il processo causale, posto che, a quanto consta, le attività autorizzate sono state ultimate e, al di fuori delle difformità evidenziate, non sono stati denunciati fenomeni degenerativi in corso. Si tratta dunque, a tutto concedere, di un’eventualità del tutto astratta che, come tale, è troppo labile per fondare una legittimazione ad agire con i caratteri di immediatezza ed attualità richiesti quali presupposti processuali.

3.5.1.3. A maggior ragione la suddetta labilità è predicabile con riferimento al rischio di deprezzamento dei terreni in proprietà della parte appellante, che dovrebbe rappresentare la conseguenza ulteriore di fenomeni dei quali non si intravede, come detto, allo stato alcuna evidenza.

E tutto ciò, infine, senza considerare che le ridette conseguenze, come detto indicate in modo solo ipotetico quale derivazione dell’impatto recato dal progetto autorizzato, deriverebbero da provvedimenti che, in una prima delibazione, comunque non paiono essere aduggiati da significative illegittimità, tanto che non risultano mai essere stati sospesi in sede cautelare.

4. Conclusivamente questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 4000,00 (euroquattromila,00) da corrispondere alla parte appellata costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio celebrata da remoto del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO