Pubblicato il 05/01/2026

N. 00080/2026REG.PROV.COLL.

N. 08419/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8419 del 2023, proposto da
TT D’GE e LI LL, rappresentati e difesi dall’avvocato Alessandra Baldassarre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Popoli, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Emidio Antonucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, sezione prima, 5 giugno 2023, n. 230, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Popoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il consigliere CA NU IC e udito per gli appellanti l’avvocato Daniela Bologna, in sostituzione dell’avvocato Alessandra Baldassarre;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comune di Popoli ha disposto l’annullamento in autotutela della s.c.i.a. presentata dagli appellanti e ha ingiunto la demolizione delle opere, in quanto non assentibili mediante il titolo dichiarativo utilizzato.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- i sigg. D’LO e LL sono proprietari di un immobile sito in Popoli (PE), in via Roverella n. 7, catastalmente identificato al foglio 20, particella 1101, subalterni 2 e 3;

- in data 16 dicembre 2016, gli stessi hanno presentato al Comune una segnalazione certificata di inizio attività (prot. n. 1444/2016) per la realizzazione di due strutture leggere in legno (tettoie), descritte come prive di fondazioni permanenti, ancorate provvisoriamente al terreno, di altezza inferiore a 3 metri e superficie inferiore a 20 mq ciascuna, prive di opere murarie e di pareti chiuse;

- nel corso del 2017 e del 2018, i proprietari confinanti hanno presentato alcuni esposti al Comune, contestando la conformità delle opere alle norme urbanistiche vigenti e revocando il consenso in precedenza prestato alla loro esecuzione;

- con nota prot. n. 4676 del 27 marzo 2018, il Comune ha comunicato agli appellanti l’avvio del procedimento volto alla verifica di eventuali violazioni delle norme urbanistiche, con riferimento all’intervento oggetto della s.c.i.a.;

- all’esito dell’istruttoria e del sopralluogo svolto in data 6 dicembre 2018, il Comune ha adottato l’ordinanza n. 38 del 6 giugno 2019, con la quale ha disposto l’annullamento in autotutela della s.c.i.a. prot. n. 1444/2016 e la demolizione delle opere abusivamente realizzate, in base ai seguenti rilievi:

a) non riconducibilità delle opere ad un intervento di manutenzione straordinaria, soggetto al regime della s.c.i.a., ma a nuova costruzione, che avrebbe quindi richiesto la previa acquisizione di un permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10 del T.U. Edilizia (d.P.R. 380/2001);

b) violazione dell’art. 85 delle N.T.A. del vigente P.R.G., che, per la zona interessata (B4), non consentiva la realizzazione di nuove costruzioni;

c) mancanza dell’autorizzazione sismica, prescritta dalla legge regionale 4 marzo 2016, n. 8.

3. Gli interessati hanno impugnato il provvedimento davanti al T.a.r., contestando la qualificazione dell’intervento, la violazione delle disposizioni in materia di autotutela, l’erronea applicazione della disciplina urbanistica di zona.

3.1. Il T.a.r. ha respinto integralmente il ricorso e compensato le spese di lite. In particolare, secondo il primo giudice:

- le difformità contestate dal Comune trovano riscontro nel verbale di sopralluogo, dotato di fede privilegiata e non superato da idonea prova contraria;

- l’opera risulta, in ogni caso, diretta al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, circostanza che porta ad escluderne la natura precaria, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva adottata;

- il termine di diciotto mesi previsto per l’esercizio del potere di autotutela non è applicabile nei casi di divergenza tra quanto dichiarato e quanto effettivamente realizzato;

- l’accertata mancanza di un valido titolo edilizio rende irrilevanti le ulteriori contestazioni concernenti la realizzabilità delle opere alla luce delle previsioni urbanistiche vigenti.

4. I sigg. D’GE e LL hanno interposto appello avvero la predetta sentenza, affidato ai seguenti motivi:

I. « Error in iudicando. Erronea motivazione, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti ed errata ricostruzione dei fatti di causa. Motivazione apparente »;

II. « Error in iudicando, motivazione apparente»;

III. « Error in iudicando, difetto di motivazione »;

IV. « Error in iudicando, motivazione apparente» .

5. Il Comune si è costituito, senza svolgere difese scritte.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 16 dicembre 2025.

7. Con il primo motivo, gli appellanti censurano la sentenza impugnata per avere, a loro dire, recepito in modo acritico le argomentazioni dell’Amministrazione comunale, senza procedere a un adeguato esame delle deduzioni difensive svolte in giudizio. In particolare, essi sostengono che le “difformità” riscontrate in sede di sopralluogo – segnatamente la presenza di un basamento in cemento con rete elettrosaldata e di sistemi di ancoraggio al suolo – non dimostrerebbero l’esistenza di vere e proprie fondazioni delle tettoie, trattandosi, piuttosto, del basamento della pavimentazione preesistente, oggetto di mero rinnovo. Gli appellanti contestano, altresì, la qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”, ritenendola incompatibile con il criterio funzionale della precarietà che connoterebbe le tettoie in esame, non destinate al soddisfacimento di esigenze stabili o permanenti.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. In base all’orientamento consolidato, la realizzazione di una tettoia integra un intervento di nuova costruzione – ed è, pertanto, subordinata a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. a) del d.P.R. n. 380 del 2001 – ogniqualvolta il manufatto presenti « caratteri di solidità, stabilità e immobilizzazione al suolo, anche mediante appoggio o collegamento fisso a un corpo di fabbrica preesistente, a prescindere dal livello di posa o dalle modalità costruttive adottate » (Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2024, n. 3031). Fuoriescono da tale regime le sole “tettoie leggere”, strutture prive di autonomia strutturale e funzionale, poste a servizio dell’edificio principale e atte a valorizzarne la fruizione mediante un riparo meramente temporaneo dal sole, dalla pioggia, dal vento e dall’umidità (Cons. Stato, sez. VII, 28 agosto 2023, n. 7999). All’opposto, una tettoia di dimensioni non trascurabili che modifichi l’assetto del territorio e occupi aree e volumi diversi rispetto alla res principalis , indipendentemente dall’eventuale vincolo di servizio o di ornamento nei suoi confronti, non può considerarsi, dal punto di vista urbanistico, una pertinenza e richiede il permesso di costruire (Cons. Stato, sez. VII, 25 giugno 2024, n. 5605).

7.3. Ciò premesso – come risulta sia dalla relazione del tecnico incaricato dal Comune (cfr. doc. 14 del fascicolo di primo grado), sia dalle stesse deduzioni degli appellanti (cfr. doc. 12) – la tettoia in discussione individua una superficie coperta pari a complessivi 30,66 mq, è realizzata mediante pannelli sandwich poggiati su pilastri in legno stabilmente ancorati a un terreno pavimentato ed è separata dal fabbricato principale, così da consentire una autonoma fruizione dello spazio sottostante. Le rilevanti dimensioni, le caratteristiche strutturali, la stabilità e il posizionamento dell’opera risultano del tutto incompatibili con la nozione di “tettoia leggera” e valgono a qualificarla quale innovazione dell’assetto edilizio esistente, per la cui realizzazione era necessario il preventivo rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr., in termini, C.g.a., sez. giur., 5 novembre 2023, n. 805).

7.4. Nemmeno giova agli appellanti la valorizzazione del criterio della “precarietà”, che, a loro dire, caratterizzerebbe la tettoia in discussione. In primo luogo, tale connotazione costituisce solo uno degli elementi rilevanti ai fini della qualificazione urbanistico-edilizia del manufatto, ma non è idonea, di per sé sola, a determinarne l’inquadramento giuridico, né può prevalere sui dati dimensionali e costruttivi valorizzati al punto che precede. In ogni caso, la “precarietà” attiene alla limitata durata nel tempo dell’opera, nel senso che essa deve essere destinata, sin dall’origine, a essere rimossa una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione (Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2024, n. 7942). Essa non coincide, invece, con l’utilizzo saltuario, occasionale o stagionale del manufatto, che non esclude la destinazione dell’opera al soddisfacimento di esigenze stabili, ancorché non continuative (Cons. Stato, sez. II, 30 luglio 2025, n. 6736). La stabilità dell’esigenza cui l’opera è destinata non presuppone, in altri termini, la sua costante e quotidiana utilizzazione, ma la sua permanenza nel tempo.

7.5. Nel caso di specie, come espressamente indicato nella s.c.i.a. (doc. 3), la tettoia è stata realizzata « a protezione dagli agenti atmosferici di automezzi privati », e quindi per assolvere ad una funzione durevole, rispetto alla quale non assume rilievo la dedotta esistenza di altri spazi di parcheggio nell’area di proprietà degli appellanti.

8. Con il secondo motivo, gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la tardività del provvedimento comunale, sul presupposto dell’esistenza di una falsa rappresentazione dei fatti, rilevante ai sensi dell’art. 21- nonies , comma 2- bis , della legge n. 241 del 1990. Essi sostengono, infatti, che l’intervento eseguito non si discosterebbe da quanto rappresentato nella s.c.i.a. e che, pertanto, l’esercizio del potere di autotutela da parte del Comune debba ritenersi illegittimo per superamento del termine ragionevole previsto dall’art. 21- nonies della medesima legge.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. L’utilizzo di un modulo semplificato – recte , di uno strumento di liberalizzazione – qual è la segnalazione certificata di inizio attività, per interventi che richiedono un titolo diverso, come il permesso di costruire, « lo rende tamquam non esset , sicché l’attività realizzata sulla sua base non può che configurare un abuso edilizio. Con riferimento ai procedimenti dichiarativi in ambito edilizio, infatti , altro è il controllo sulla completezza di una pratica, ovvero sulla compatibilità dell’intervento con il vigente regime urbanistico, che il Comune è tenuto ad effettuare nei termini stabiliti dal legislatore per l’adozione dei provvedimenti interdittivi, sospensivi o conformativi, altro il potere di vigilanza, che consente in ogni momento di reprimere quanto realizzato travalicando totalmente l’ambito di riferimento del modello prescelto, cioè edificando di fatto sine titulo» (Cons. Stato, sez. II, 22 aprile 2024, n. 3645).

8.3. La s.c.i.a. presentata dagli appellanti per opere riconducibili alla nuova costruzione (e quindi subordinate a permesso di costruire) fuoriusciva dal perimetro di operatività del titolo dichiarativo e non era quindi suscettibile di consolidamento. In tale evenienza, l’azione comunale si colloca nell’esercizio del potere di vigilanza edilizia, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 e non è soggetta ai limiti temporali propri dell’autotutela decisoria (Cons. Stato, sez. II, 23 giugno 2025, n. 5423).

8.4. Fermo quanto sopra, va ulteriormente rilevato che nella s.c.i.a. gli appellanti prospettavano la realizzazione di tettoie « ancorate provvisoriamente al terreno », « di superficie in proiezione orizzontale non superiore a 20 mq » e « accostate al muro perimetrale », mentre le opere effettivamente realizzate, oltre a collocarsi a una distanza di circa 25 cm dal muro perimetrale, presentano caratteristiche strutturali (stabile ancoraggio al suolo) e dimensionali (superficie coperta complessiva superiore a 30 mq) difformi da quelle rappresentate, che incidono sulla qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento. Sussiste, pertanto – come già accertato dal T.a.r. – anche una oggettiva non corrispondenza tra il dichiarato e il realizzato, idonea a integrare una falsa rappresentazione dei fatti e tale da consentire l’esercizio del potere di autotutela oltre i termini ordinari., ai sensi dell’art. 21- nonies, comma 2- bis della l. 241/1990.

9. Con il terzo motivo, gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha attribuito rilievo al diverso posizionamento delle tettoie, realizzate a una distanza di circa 25 cm dal muro perimetrale, anziché in aderenza allo stesso (come dichiarato nella s.c.i.a.). Essi sostengono che tale scostamento costituirebbe una scelta esecutiva di carattere marginale, resa necessaria da esigenze di smaltimento delle acque piovane.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Il riferimento operato dalla sentenza al diverso posizionamento delle tettoie rispetto a quanto indicato nella s.c.i.a. – che ne prevedeva l’accostamento al muro perimetrale – non costituisce una motivazione autonoma della decisione, ma si inserisce nel complessivo quadro delle difformità riscontrate rispetto alla segnalazione presentata. La specifica contestazione di tale passaggio motivazionale risulta, pertanto, priva di rilievo, non essendo idonea, di per sé, a condurre alla riforma della decisione impugnata.

9.3. In ogni caso, tale variazione progettuale, indipendentemente dalle ragioni tecniche addotte dagli appellanti, ha modificato le caratteristiche dell’opera, senza essere previamente rappresentata all’Amministrazione mediante la presentazione di una variante. La difformità, pertanto, non può essere ricondotta a una mera e irrilevante scelta esecutiva, ma si pone quale ulteriore elemento sintomatico della sostanziale non corrispondenza tra il dichiarato e il realizzato.

10. Con il quarto motivo, infine, gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto irrilevante la doglianza relativa alla violazione dell’art. 85 delle N.T.A. del vigente P.R.G. Essi ripropongono, inoltre, la censura di disparità di trattamento, deducendo che opere identiche sarebbero state realizzate, previa s.c.i.a., in favore del proprietario confinante.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Una volta accertato che la tettoia realizzata dagli appellanti è riconducibile a un intervento di nuova costruzione, risulta corretta la valutazione del T.a.r. circa l’irrilevanza – e il conseguente assorbimento – della censura relativa alla violazione dell’art. 85 delle N.T.A. del vigente P.R.G., che, per la zona B4, prevede l’integrale esaurimento della capacità edificatoria e non consente ulteriori edificazioni.

10.3. Il provvedimento impugnato trova, infatti, autonomo e sufficiente fondamento nella riscontrata inadeguatezza della s.c.i.a. a legittimare le opere e nella conseguente assenza di un valido titolo edilizio, mentre l’ulteriore profilo relativo alla non assentibilità dell’intervento alla luce delle previsioni urbanistiche di zona integra una motivazione aggiuntiva – destinata invero a rilevare solo ai fini di un’eventuale sanatoria, e non già nell’ambito dell’esercizio del potere di vigilanza edilizia – non idonea a incidere sulla legittimità dell’atto (Cons. Stato, sez. III, 3 settembre 2025, n. 7188).

10.4. Parimenti infondata è la censura relativa alla disparità di trattamento. Gli appellanti si limitano, infatti, a dedurre che opere asseritamente identiche sarebbero state realizzate dal proprietario confinante sulla base di una s.c.i.a., senza fornire la rigorosa dimostrazione dell’identità delle situazioni poste a confronto, come necessario ai fini della configurabilità del vizio dedotto (Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269). In ogni caso, l’eventuale erroneo rilascio di titoli edilizi in favore di terzi non è idoneo a legittimare interventi contra legem (Cons. Stato, sez. II, 10 settembre 2025, n. 7280), né può fondare una pretesa all’estensione del trattamento illegittimo (Cons. Stato, sez. III, 1° giugno 2018, n. 3310).

11. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

11.1. Le particolarità della vicenda e l’assenza di effettiva attività defensionale da parte del Comune davanti a questo Consiglio giustificano la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ER LE, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

CA NU IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA NU IC	ER LE

IL SEGRETARIO