Pubblicato il 15/07/2025

N. 06187/2025REG.PROV.COLL.

N. 06945/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6945 del 2024, proposto da
GI D'RS, rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Istituto Nazionale Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuele De Rose, Ester Sciplino, Antonino Sgroi e Carla D'Aloisio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonino Sgroi in Roma, via Cesare Beccaria 29.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater ) n. 2535/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura Napoli e dell’Istituto Nazionale Previdenza Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e udito per la parte appellante l’avvocato Antonino Sgroi;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il dott. GI D’RS chiede la riforma della sentenza del Tar per il Lazio n. 2535/2024 che ha rigettato l’originario ricorso proposto dallo stesso odierno appellante teso ad ottenere l’annullamento dei seguenti atti:

- nota del Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza - Direzione Centrale per i Servizi di Ragioneria, prot. n. 750- uff 6 0005797 del 2.2.2023 avente ad oggetto: « Circolare NP n. 7 del 14.01.2022. Obblighi di contribuzione durante il periodo di collocamento fuori ruolo dei dipendenti pubblici per assumere un impiego o per l'espletamento di un incarico temporaneo presso le Istituzioni dell'Unione europea » unitamente all’elenco delle Istituzioni europee allegato alla nota;

- nota prot. n. 0037469 del 15.2.2023 il 15/2/2023 della Questura di Napoli Ufficio Amministrativo Contabile Trattamento economico del personale avente ad oggetto « Collocamento posizione fuori ruolo ai sensi della legge 1114/62 e successive modifiche — Circolare NP n. 7 del 14.01.2022 »;

- circolare dell’NP n 7 del 14.1.2022 avente ad oggetto: « Obblighi di contribuzione durante il periodo di collocamento fuori ruolo dei dipendenti pubblici per assumere un impiego o per l'espletamento di un incarico temporaneo presso le Istituzioni dell'Unione europea »;

- per quanto occorrente, della circolare n. 333-G/Div.l-Sett.6/aagg.72 del 2 aprile 2015 e dei messaggi n.11/2021 del 25 marzo 2021 e n. 6/2021 del 22 febbraio 2022, contenenti le disposizioni normative ed applicative in ordine agli obblighi contributivi del personale della Polizia di Stato collocato in posizione di fuori ruolo ai sensi della l. 1114/1962, non conosciuti ma espressamente richiamati nella nota del Ministero dell’Interno prot. n. 750- uff 6 0005797 del 2.2.2023;

- ogni atto connesso e presupposto comunque lesivo della posizione di parte ricorrente.

1.1 Il ricorrente chiedeva anche l’accertamento del diritto ad ottenere il riconoscimento dei diritti contributivi e pensionistici presso l’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2 l. 1114/1962 e art. 8, comma 2, della l. 15.7.2002 n. 145 ed artt. 57 e 59 del decreto del d.p.r. 10.1.1957 n. 3 per il periodo di collocamento in posizione fuori ruolo presso l’Europol, a norma dei quali il periodo di tempo trascorso nella posizione fuori ruolo è computato per intero agli effetti del trattamento di quiescenza e previdenza.

2. Le premesse in fatto possono essere così sintetizzate:

- il dott. D’RS è Commissario Capo della Polizia di Stato;

- per il periodo dal 16/1/2015 al 15/1/2020 è stato disposto il suo collocamento fuori ruolo presso l’Ufficio Europeo di Polizia (Europol), con incarico di Specialist with Europol – AD, grade 6 step 2; il periodo è stato poi prorogato sino al 15/1/2024, con incarico di Temporary Agent (Posizione: Specialista Grado AD7 step 1);

- la scelta di essere collocato fuori ruolo presso Europol veniva determinata da considerazioni di progressione di carriera, ma anche di scelte e vantaggi economici, quale quello applicato fino al 2023 del versamento della doppia contribuzione, finalizzata ad ottenere, al compimento degli idonei anni di servizio, un trattamento pensionistico, e un’indennità una tantum a seguito del rientro nello Stato di origine cosi come percepito dai colleghi del ricorrente fino al 2023;

- i provvedimenti che hanno disposto il collocamento fuori ruolo disponevano che il periodo di tempo trascorso nella posizione di fuori ruolo sarebbe stato computato agli effetti del trattamento di quiescenza e previdenza presso l’Istituto previdenziale nazionale presso cui il dipendente rimaneva iscritto, con obbligo per l’Amministrazione e per l’interessato di versare i contributi previdenziali;

- con nota prot. n. 0037469 del 15.2.2023 la Questura di Napoli comunicava al ricorrente quanto segue: « Il Ministero dell'Interno, con la nota della Direzione Centrale per i Servizi di Ragioneria, prot. 0005797 del 02.02.2023, ha comunicato il contenuto della circolare n. 7 dell'NP datata 14.01.2022, in merito agli obblighi contributivi del personale della Polizia di Stato collocato in posizione di fuori ruolo ai sensi della l. 1114/1962, per assumere un impiego o espletare un incarico presso Enti ed organismi internazionali nell'ambito dell'UE. In particolare, l'Istituto ha precisato che per il suddetto personale, la tutela ai fini pensionistici è assicurata esclusivamente dal Fondo dell'Unione e che, pertanto, nessuna contribuzione ai fini pensionistici è dovuta all'Amministrazione di appartenenza; i contributi già versati dall'Amministrazione, potranno essere restituiti dall'Istituto, previa richiesta di restituzione, nei limiti della prescrizione decennale. Permangono, comunque, a carico del dipendente in posizione di fuori ruolo, gli obblighi contributivi ai fondi ex ENPAS e relativi al trattamento di previdenza (TFS) e alla Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali (Fondo credito). Pertanto, alla luce delle suddette disposizioni, per le quali il Ministero fornirà maggiori informazioni circa la corretta modalità di richiesta di restituzione dei contributi ed i termini di prescrizione decennale, con la presente, si informa la S.V. che, con la mensilità di gennaio 2023, quest'UAC, richiederà il versamento dei contributi previdenziali limitatamente agli importi da versare quale Opera di Previdenza e Fondo Credito »;

- nella citata nota del Ministero dell’Interno prot. 0005797 del 02.02.2023 si leggeva, tra l’altro, quanto segue: « Com'è noto l'articolo 2, della legge 27 luglio 1962, n. 1114, prevede che l'impiegato collocato in fuori ruolo sia tenuto a versare all'Amministrazione cui appartiene l'importo dei contributi a suo carico, di cui all'art. 57 del d.p.r. 10 gennaio 1957, n.3, ai fini del computo degli stessi agli effetti del trattamento di quiescenza e previdenza. A tal proposito l'NP ha più volte chiarito che "il tempo trascorso in tale posizione è interamente tutelato agli effetti del trattamento di quiescenza e previdenza, per cui l'Amministrazione di appartenenza del lavoratore interessato - obbligato al versamento della ritenuta a proprio carico all'Amministrazione di appartenenza - con la quale il rapporto di lavoro non deve intendersi interrotto, è tenuta al versamento della relativa contribuzione". Tuttavia, con la circolare n. 7/2022, nel solco di una ricostruzione giuridica della Corte di Giustizie dell'Unione europea, l'NP ha rivisto le predette disposizioni e chiarito che: -·il personale fuori ruolo ex L. n.1114/62, impiegato presso le Istituzioni dell'Unione Europea, è esonerato dal versamento dei contributi previdenziali nazionali essendo iscritto a fondo pensionistico UE; - eventuali contribuzioni versate in favore del sistema previdenziale nazionale potranno essere recuperate presso l'NP con specifica procedura, retroattiva a dieci anni; - il dipendente potrà far valere la contribuzione UE in ambito nazionale e viceversa. L'Istituto ha precisato, quindi, che per il personale interessato: - la tutela ai fini pensionistici è assicurata esclusivamente dal Fondo dell'Unione e che pertanto nessuna contribuzione ai fini pensionistici è dovuta all'Amministrazione di appartenenza; - i contributi in oggetto, già versati dall'Amministrazione per il personale collocato in fuori ruolo, potranno essere rimborsati dall'Istituto previa richiesta di restituzione, nei limiti della prescrizione decennale ».

2.1 In estrema sintesi, il signor D’RS contestava il nuovo regime relativo al trattamento previdenziale riservato ai dipendenti pubblici collocati fuori ruolo presso Istituzioni Europee, nuovo regime dettato dalla circolare NP n. 7/2022 (e recepito dai provvedimenti dai provvedimenti del Ministero dell’Interno e della Questura di Napoli dianzi citati).

Secondo la circolare NP n. 7/2022 « durante il periodo di espletamento dell’impiego e dell’incarico temporaneo presso le Istituzioni dell’Unione europea, la tutela ai fini pensionistici è assicurata esclusivamente dal Fondo dell’Unione, per la prevalenza del diritto dell’Unione sull’ordinamento nazionale; nessuna contribuzione è dovuta, pertanto, dall’Amministrazione di appartenenza ai fini pensionistici », mentre il dott. D’RS sostiene che ci debba essere una concorrenza di sistemi previdenziali obbligatori in seno ai Paesi UE: (i) accreditamento di contribuzione effettiva presso il Fondo pensionistico dell’Unione Europea per l’attività concretamente svolta dal ricorrente, nel periodo di causa, presso Europol con sede all’Aia; (ii) accreditamento, per il medesimo periodo, di contribuzione (senza specificazione alcuna del tipo) nella Gestione dei lavoratori pubblici presso l’NP, ancorché il collocamento fuori ruolo in conseguenza dello svolgimento di attività lavorativa presso Europol.

3. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi.

I. Violazione dell’ art 2 della l. 1114/1962 e artt. 57 e 59 del d.p.r. 10.1.1957 n. 3 e dell’art 8, comma 2, della l. 15.7.2002 n 145 che ha modificato art. 1 della l. 1114/1962 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 dello statuto dei funzionari ed altri agenti – Travisamento dei fatti – Disparità di trattamento – Difetto di motivazione – Illogicità manifesta – Contraddittorietà – Violazione del principio di legittimo affidamento – Eccesso di potere – Violazione dei principi in materia di certezza del diritto – Violazione e falsa applicazione del regolamento n. 31 CEE n. 11 (C.E.E.A) del 1962 – Travisamento dei fatti – Assoluta erroneità.

Si sosteneva che:

- nessuna norma né del “Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell'Unione europea”, né del Regolamento n. 31 (CEE) 11 (CEEA) del 1962 recante lo “Statuto dei funzionari dell'Unione Europea” vieta al dipendente collocato fuori ruolo ex l. n. 1114/1962 l’iscrizione e il mantenimento della tutela previdenziale presso il paese di origine con cui ha ancora in essere il rapporto di lavoro;

- il principio di unicità della legislazione in materia previdenziale non assurge a principio generale dell’ordinamento comunitario come erroneamente sostenuto dall’NP;

- la tesi sottesa alle circolari gravate pregiudica la tutela pensionistica del dipendente fuori ruolo presso le istituzioni europee, ostacolando la circolazione dei lavoratori;

- l’applicazione della “nuova regola” fissata dall’NP ai lavoratori che erano già in posizione di fuori ruolo, è lesiva del loro legittimo affidamento e comporta per gli stessi la perdita dei contributi già versati.

II. Violazione dell’art. 2 della l. 1114/1962 e artt. 57 e 59 del d.p.r. 10.1.1957 n. 3 e dell’art. 8, comma 2, della l. 15.7.2002 n 145 sotto altro profilo – Violazione del regolamento CEE 31 (CEE) del 1962.

Si sosteneva che la P.A. non poteva provvedere autonomamente a non applicare le disposizioni di cui agli artt. 57 e 59, d.p.r. n. 3/1957, all’art. 2, l. n. 1114/1962 e all’art. 8, comma 2, l. n. 145/2002 per l’asserito contrasto delle stesse con la normativa europea.

III. Violazione art. 11 allegato VIII dello statuto regolamento CEE 31/1962 – Travisamento dei fatti – Contraddittorietà – Illogicità manifesta – Violazione del principio di legittimo affidamento – Eccesso di potere.

Si sosteneva che:

- la possibilità di transfer out di cui all’art. 11, par. 1, dell’allegato VIII al Regolamento 31 CEE e 11 CEEA del 1962 non appariva applicabile agli agenti temporanei ai sensi dell’art. 39, comma 2, del “Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione Europea” allegato al medesimo Regolamento;

- la stessa in ogni caso non appariva applicabile a quei lavoratori che avrebbero concluso il proprio rapporto di lavoro con la P.A. prima della conclusione del proprio rapporto con l’Unione (che quindi – al fine di poter usufruire di tale meccanismo – avrebbero dovuto interrompere anzitempo la loro esperienza all’Europol);

- quei dipendenti che avessero optato per il cd. transfer in di cui all’art. 11, par. 2, dell’allegato VIII al Regolamento CEE n. 31/1962 avrebbero maturato il diritto alla pensione solo al compimento del 66° anno d’età (e non al 60°come previsto dalla normativa italiana).

IV. Violazione e falsa applicazione dell'art. 21- nonies l. 241/90 – Incompetenza – Violazione dei principi in materia di autotutela – Violazione del principio di legittimo affidamento – Eccesso di potere.

Si contestava la nota del Ministero dell’Interno del 2 febbraio 2023 sostenendo che attraverso la stessa l’Amministrazione avrebbe di fatto disposto l’annullamento in via di autotutela dei decreti con cui il Capo della Polizia aveva disposto il suo collocamento fuori ruolo.

4. Nel giudizio di primo grado di costituivano l’NP e il Ministero dell’Interno chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con sentenza n. 2535/2024 il Tar per il Lazio ha rigettato il ricorso.

5.1 Il Tar ha affermato che i dipendenti collocati fuori ruolo presso le istituzioni europee sono sottoposti alla speciale disciplina previdenziale prevista dallo “Statuto dei funzionari dell'Unione Europea” [Statuto] e dal “Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione Europea” [RAA] di cui al Regolamento n. 31 CEE, n. 11 CEEA del 1962.

Per tali soggetti non è applicabile la disciplina generale di cui agli artt. 2, l. n. 1114/1962, 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957, e 8, comma 2, l. n. 145/2002 per le seguenti ragioni:

- l’Unione Europea ha competenza esclusiva a regolare il regime di previdenza applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell’UE (art. 14 del “Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell'Unione europea” che ha il medesimo valore giuridico dei Trattati: CGUE, sentenza 10 maggio 2017, causa C-690/15, Wenceslas de Lobkowicz, par. 40); la materia è disciplinata dal Regolamento CEE n. 31 del 1962;

- il Regolamento n. 31 CEE n. 11 CEEA del 1962 è incompatibile con la disciplina interna di cui agli artt. 2, l. n. 1114/1962, e 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957, e 8, comma 2, l. n. 145/2002; il Regolamento contiene una disciplina speciale; poiché il Regolamento contiene disposizioni che sono volte a perseguire le stesse finalità di tutela cui è preposta la disciplina di cui agli artt. 2, l. n.1114/1962, 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957 e 8, comma 2, l. n. 145/2002, la disciplina generale prevista dall’ordinamento nazionale resta applicabile ai soli dipendenti pubblici fuori ruolo presso stati esteri e altri organismi internazionali, mentre ai dipendenti pubblici collocati fuori ruolo presso le istituzioni europee non possono che applicarsi solamente le disposizioni speciali del Regolamento Europeo;

- la contemporanea applicazione delle due normative sarebbe del tutto irrazionale perché: (i) avrebbe quale prima conseguenza quella di gravare due volte lo Stato IA (direttamente, come datore di lavoro del ricorrente, ex art. 2, l. n. 1114/1962 e, indirettamente, come finanziatore e garante del sistema previdenziale per gli agenti UE cfr. art. 83 Statuto) del versamento dei contributi al lavoratore per il periodo di servizio prestato presso le istituzioni dell’Unione Europea; (ii) determinerebbe uno sproporzionato dovere per il lavoratore fuori ruolo di versare obbligatoriamente per due volte i contributi previdenziali relativi al periodo di fuori ruolo: da un lato, al sistema previdenziale UE, sulla base delle previsioni del Regolamento, dall’altro a quello nazionale sulla base dell’art. 2, l. n. 1114/1962;

- la contemporanea applicazione dei due sistemi previdenziali appare in contrasto con la logica del principio di unicità della legislazione previdenziale (cfr. sentenza CGUE 26 febbraio 2015, causa C623/13, de Ruyter) ex artt. 13 Regolamento CE n. 1408 del 1971 e 11 Regolamento CE n. 883 del 2004, che è posto dal diritto dell’Unione Europea a presidio della razionalità del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale in ambito europeo;

- tali conclusioni trovano conferma nelle statuizioni contenute nella sentenza CGUE, 10 maggio 2017, causa C-690/15 (Wenceslas de Lobkowicz);

- dalle disposizioni contenute agli artt. 12, comma 2, dell’Allegato VIII dello Statuto e 42 del RAA non possano trarsi indicazioni al fine di affermare la compatibilità tra le due normative e il dovere del Ministero dell’Interno di versare i contributi durante il periodo di fuori ruolo presso le istituzioni europee ai sensi degli artt. 2, l. n. 1114/1962, 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957 e 8, comma 2, l. n. 145/2002: tali disposizioni (volte a regolamentare l’ipotesi del lavoratore che versa contributi anche ad altri sistemi previdenziali) non consentono di trarre elementi in ordine alla compatibilità con il Regolamento UE di una normativa interna che ove applicata (non si limiterebbe a consentire al lavoratore diversare volontariamente contributi anche al sistema previdenziale nazionale) ma obbligherebbe il lavoratore fuori ruolo presso l’UE e la Pubblica Amministrazione sua datrice di lavoro al pagamento dei contributi al sistema nazionale durante il periodo di servizio nelle istituzioni europee.

5.2 Il Tar ha escluso che il diritto del ricorrente all’applicazione della normativa di cui agli artt. 2, l. n. 1114/1962, 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957, e 8, comma 2, l. n. 145/2002 possa discendere dalla necessità di tutelare il suo legittimo affidamento e di non perdere i contributi già versati. In particolare il Tar ha sostenuto che:

- la tutela dell’affidamento non rileva a fronte del dovere della P.A. datrice di lavoro di recuperare somme indebitamente corrisposte a pubblici dipendenti (che è atto dovuto, privo di valenza provvedimentale e da adottarsi a seguito di attività amministrativa di verifica e di controllo, cfr. Consiglio di Stato, II, 5 settembre 2022, n. 7690) e deve ritenersi che il suesposto principio valga anche con riferimento a contributi previdenziali indebitamente versati a favore del lavoratore;

- l’attività di recupero dei contributi previdenziali indebitamente versati da parte dell’Amministrazione datrice di lavoro non compromette la posizione previdenziale di parte ricorrente avuto riguardo alle specifiche previsioni del sistema previdenziale definito dal Regolamento UE che gli consentono di trasferire all’ente previdenziale nazionale i contributi maturati (cfr. in particolar modo art. 39, comma 1, RAA e art. 11, allegato VIII allo Statuto);

- resta salvo il diritto di parte ricorrente di ottenere la ripetizione da parte del datore di lavoro delle somme nel tempo versate a titolo di compartecipazione del lavoratore ai versamenti contributivi ex artt. 57 e 59, d.p.r. n. 3/1957, 2, l.n. 1114/1962 e 8, comma 2, l. n. 145/2002.

5.3 Il Tar ha affermato che le doglianze articolate nel terzo e nel quarto motivo di ricorso erano estranee all’oggetto del giudizio (rappresentato dalla domanda di accertamento del diritto del ricorrente a ottenere il riconoscimento dei suoi diritti contributivi e pensionistici presso l’NP, ai sensi e per gli effetti degli art. 2 l. n. 1114/1962, 8,comma 2, l. 15 luglio 2002, n. 145, e 57 e 59 d.p.r. 10 gennaio 1957 n. 3 per il periodo di collocamento in posizione fuori ruolo presso l’Europol, a norma dei quali il periodo di tempo trascorso nella posizione fuori ruolo è computato per intero agli effetti del trattamento di quiescenza e previdenza).

In ogni caso il Tar ha precisato che:

a) le preoccupazioni avanzate dal ricorrente sull’inapplicabilità (in fatto e in diritto) nei suoi confronti del meccanismo di trasfert out e di perdere così i contributi versati alla fine del suo servizio presso l’UE appare del tutto fugata dal fatto che per gli agenti temporanei dell’Unione l’art. 39, comma 1, RAA prevede espressamente che « all’atto della cessazione dal servizio, l'agente … ha diritto alla pensione di anzianità, al trasferimento dell'equivalente attuariale o all'indennità una tantum alle condizioni previste dalle disposizioni del titolo V, capo 3, e dell'allegato VIII dello statuto », con ciò espressamente richiamando il diritto al trasferimento dei diritti pensionistici di cui all’art. 11, comma 1,Allegato VIII allo Statuto;

b) le valutazioni sulla non convenienza del meccanismo del transfert in sono del tutto prive di rilievo, essendo tale possibilità, appunto, una mera opzione che la disciplina europea dà al lavoratore;

c) il fatto che la circolare NP n. 7/2022 non menzioni la previsione dell’art.12 dell’Allegato VIII dello Statuto non pregiudica – ovviamente –l’applicabilità di tale disposizione al ricorrerne delle condizioni;

d) all’evidenza, la circolare Ministero dell’Interno, 2 febbraio 2023, n. 5797 non ha né la forma né la sostanza di un provvedimento di autotutela del provvedimento di collocamento fuori ruolo del ricorrente, potendo lo stesso permanere in fuori ruolo e godere dei diritti previdenziali nel rispetto delle previsioni del Regolamento UE.

6. Avverso sentenza n. 2535/2024 il Tar per il Lazio ha proposto appello il dott. D’RS per i motivi che saranno più avanti esaminati.

7. Si sono costituiti il Ministero dell’Interno, la Questura di Napoli e l’NP chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza del 3 luglio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Errores in iudicando e in procedendo – Violazione ed errata applicazione dell’art 2 della l. 1114/1962, dell’art 8, comma 2, della l. n 145/2002 e dell’art 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del “Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea” – Violazione e falsa applicazione del Regolamento CE 1408 del 1971 e Regolamento CE n. 883 del 2004 - Violazione e falsa applicazione del regolamento n. 31 CEE e n. 11 CEEA del 1962 - Violazione ed errata applicazione dello “Statuto dei funzionari dell’Unione Europea” e del “Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione Europea” di cui al Regolamento n. 31 CEE, n. 11 CEEA del 1962 - Travisamento dei fatti – Travisamento dell’indirizzo giurisprudenziale richiamato dal giudice di primo grado e sulla errata ricostruzione logico giuridica della quaestio iuris – Assoluta erroneità dei presupposti di fatto e di diritto – Carente istruttoria -– Disparità di trattamento - Violazione del principio di uguaglianza – Contraddittorietà – Illogicità - Violazione del principio di certezza del diritto – Violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi ».

Parte appellante critica la sentenza del Tar nella parte in cui sostiene che le disposizioni di cui agli artt. 2, l. n. 1114/1962, art 8, comma 2, l. 15.7.2002, n. 145 e 57 e 59 d.p.r. 10.1.1957 n. 3, sono applicabili solo ai dipendenti pubblici collocati in fuori ruolo presso stati esteri e organismi internazionali diversi dalle istituzioni dell’Unione Europea.

1.1 Sotto un primo profilo si sostiene che:

- il Tar ha violato il principio di parità di trattamento tra dipendenti pubblici in collocamento fuori ruolo (stante la posizione di fuori ruolo del dipendente collocato presso organismi internazionali delle istituzioni dell’Unione Europea), ed è incorso in evidente travisamento e violazione di legge, nonché in evidente contraddizione considerato che anche i dipendenti pubblici in collocamento fuori ruolo all’estero o presso organismi internazionali diversi, sarebbero sottoposti al regime previdenziale dello Stato estero presso cui esplicano l’attività lavorativa o dai regimi speciali delle organizzazioni internazionali, i quali potranno cumulare i periodi di contribuzione accreditati presso gli enti pubblici obbligatori italiani e quelli accreditati presso le forme autonome di previdenza delle organizzazioni internazionali derivanti da rapporti di lavoro dipendente svolti nel territorio dell’UE, facoltà riconosciuta dal ai sensi dell’articolo 18 della legge n. 115/2015 per valorizzare i periodi di lavoro svolti presso un’organizzazione internazionale con sede in un altro Stato della UE; quindi sarebbero ugualmente tutelati;

- dalla disapplicazione della normativa italiana non verrebbero garantite le stesse finalità di tutela, in quanto il ricorrente non potrebbe più accedere all’indennità una tantum di cui all’art. 12 all. VIII del regolamento 31 CEE (11) CEEA, in quanto i contributi versati al Fondo pensionistico dell’UE gioco forza dovranno essere trasferiti al fondo pensionistico IA, al fine di scongiurare la mancata copertura previdenziale del periodo di lavoro svolto durante il collocamento fuori ruolo;

- il personale che per anni ha effettuato versamenti all’ente di previdenza nazionale in quanto a ciò obbligato ex legge 1114/62, confidando nella stabilità di questo quadro normativo, vede ad oggi irrimediabilmente pregiudicata, a causa delle nuove regole penalizzanti introdotte dalla interpretazione contenuta nella Circolare NP e recepite integralmente dal Ministero, la possibilità di usufruire di questa terza facoltà (della quale peraltro si sono avvalsi molti colleghi di altre nazionalità);

- anche l’art. 42 Capitolo 8 dell’Allegato VIII si pronuncia in senso favorevole alla possibilità per il funzionario UE di operare versamenti nel suo paese di origine per garantirsi il mantenimento dei suoi diritti a pensione;

- contrariamente a quanto affermato dal Tar, la normativa europea prevede espressamente l’ipotesi dei “versamenti per la costituzione o il mantenimento dei suoi diritti a pensione presso un regime pensionistico nazionale” dunque presso il regime previdenziale NP (diversamente non avrebbe inserito tra le sue previsioni gli artt. 12 e 42 dello Statuto RAA, che è proprio quello che si applica agli Agenti temporanei dell’Unione);

- la stessa norma europea consente l’applicazione di entrambe le normative, quella nazionale e quella europea;

- il Regolamento Europeo n. 31 (C.E.E.) 11 (C.E.E.A.) del 1962 menziona all’art. 83 comma 2 (pag. 67 dell’allegato), che « I funzionari contribuiscono per un terzo al finanziamento del regime delle pensioni. Tale contributo è pari al 10,1 % dello stipendio base dell'interessato, senza tener conto dei coefficienti correttori previsti dall'articolo 64. Il contributo è dedotto mensilmente dallo stipendio dell'interessato »;

- in base a tale norma sullo stipendio del funzionario UE viene di fatto trattenuta una somma pari ad un terzo del contributo totale, mentre gli altri due terzi vengono accantonati dall’UE. Al termine del periodo di lavoro presso l’Unione Europea (fine contratto), al funzionario UE che dimostri di avere versato di tasca propria (quindi in via aggiuntiva ed ulteriore a quel terzo trattenuto a monte sullo stipendio) contributi verso un sistema previdenziale nazionale o privato che garantisca un trattamento pensionistico a partire dal compimento del sessantesimo anno di età (e comunque non oltre il 66 anno), viene assicurata la restituzione in forma di cash out (denominata severance grant : assegno di fine rapporto) l’intera somma trattenuta presso l’UE pari quindi al terzo trattenuto sullo stipendio + i due terzi accantonati);

- questa possibilità è riconosciuta in via eccezionale dalle istituzioni dell’Unione, a certe condizioni, solo ai funzionari che non abbiano maturato il diritto alla pensione europea (che si matura con un contratto di impiego di almeno 10 anni);

- ciò è appunto il caso degli agenti temporanei presso Europol come l’odierno ricorrente il quale ha terminato il contratto presso Europol dopo 9 anni di impiego;

- è evidente quindi che al venir meno della copertura garantita dalla legge 1114/62 che consentiva al funzionario UE IA di pagare di tasca propria al sistema nazionale quel terzo richiesto dalla normativa Europea, viene meno il diritto di ottenere la restituzione da parte dell’UE delle somme accantonate, non essendo più soddisfatta la condizione di aver contribuito in modo pieno al pagamento dei previsti contributi previdenziali del sistema nazionale, anche perché nel frattempo il funzionario IA, che appunto confidava nel sistema previdenziale nazionale, non aveva fatto ricorso, (diversamente dalla maggior parte di omologhi stranieri), a sistemi pensionistici privati (e non si comprende come lo si possa fare a partire da adesso, cioè dopo molti anni, senza incorrere in gravi ripercussioni economiche);

- in tale ottica quindi non vien fatta chiarezza sul destino del capitale totale accantonato UE (che alla luce del punto 1 delle alternative menzionate dalla circolare NP dovrebbe rappresentare il cd. Tranfer IN );

- in altre parole, non è dato sapere quanto di quel capitale UE sarà oggetto di trasferimento in Italia e soprattutto in che modo e misura esso influenzerà il ricalcolo dell’importo pensionistico nazionale sulla base del sistema contributivo misto.

1.2 Sotto un secondo profilo si denuncia la violazione delle disposizioni di cui agli artt. 13 del regolamento CE n. 1408 del 1971 e dell’art 11 del regolamento n. 883/2004.

Si sostiene che:

- da tali norme il Tar fa derivare il principio di unicità della legislazione in materia previdenziale;

- tali norme attengono alla sicurezza sociale e non alla previdenza;

- il principio invocato è estraneo all’ambito di applicazione della fattispecie in esame vista la differenza tra previdenza e sicurezza sociale

1.3 Sotto un terzo profilo si lamenta la violazione del TFUE. Si sostiene che:

- il Tar afferma l’esistenza di una competenza esclusiva dell’Unione Europea a regolare il regime di previdenza applicabile ai funzionari ed altri Agenti dell’UE ai sensi dell’art 14 del “Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea” nonché in forza del Regolamento CEE n. 31/1962;

- se è vero che a norma dell’art 2 del TFUE il carattere esclusivo di una competenza trasferita all’Unione comporta appunto che solo questa possa agire in quella determinata materia e che gli Stati membri non sono più legittimati a farlo, è anche vero che all’art. 3 del medesimo TFEU, ove sono elencati i settori in cui l'Unione ha competenza esclusiva, non compare la materia previdenziale;

- inoltre all’art 4 del TFUE è espressamente previsto che « 1. L'Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6 »;

- l’articolo 14 del Protocollo n 7 (allegato al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea secondo il quale: « Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione delle istituzioni interessate, stabiliscono il regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell'Unione »): (i) non sancisce l’esclusività di tale fondo nell’ipotesi in cui il funzionario o Agente sia anche dipendente di altra Amministrazione appartenente ad uno degli Stati membri in posizione fuori ruolo; (ii) regolamenta il rapporto previdenziale presso l’organismo dell’Unione europea, ma non quello relativo al rapporto di lavoro, comunque intercorrente tra il dipendente e lo Stato di appartenenza e, quindi, non esclude la coesistenza di entrambe le tutele, quella nazionale e quella dell’Unione per il periodo di collocamento fuori ruolo; (iii) non prevede assolutamente l’esclusione come per le imposte nazionali (cfr art 12 del medesimo Protocollo); (iv) non impone la cancellazione del dipendente dalla gestione previdenziale in essere in ragione del rapporto di lavoro con la Amministrazione di provenienza;

- il Parlamento se avesse voluto escludere tale contribuzione lo avrebbe dovuto prevedere espressamente, in maniera chiara ed inequivoca, la qual cosa non è stata in quanto tanto non ha voluto la detta disposizione.

1.4 Sotto un quarto profilo si denuncia il travisamento della sentenza CGUE del 10.5.2017, causa C – 690/15, Wenceslas de Lobkowic. In particolare si sostiene che:

- detta sentenza non si attaglia al caso di specie perché esamina l’ipotesi di un funzionario che presta servizio presso un organismo dell’Unione Europea, senza aver conservato alcun rapporto di lavoro presso il paese di origine: non si tratta, quindi, di dipendente collocato in posizione di fuori ruolo;

- quello operato in virtù della normativa di cui all’art 2, l. n. 1114/1962, art 8, comma 2, l. 15.7.2002, n. 145 e 57 e 59 d.p.r. 10.1.1957 n. 3, non è un prelievo praticato sullo stipendio erogato dall’Unione ma semplicemente una contribuzione calcolata sullo stipendio figurativo del dipendente in ragione della prosecuzione del rapporto di lavoro ancora in essere con l’Amministrazione di appartenenza; quindi il prelievo attiene al rapporto che il dipendente intrattiene con l’Amministrazione di provenienza al fine di mantenere la tutela previdenziale nel paese di origine (rapporto esistente e mai interrotto) e non al rapporto di lavoro con l’Istituzione dell’Unione, rispetto al quale le norme in questione non hanno alcuna interferenza o ingerenza;

- l'art. 2, della citata legge. n. 1114 del 1962, non ha previsto alcunché per l'ipotesi in cui lo Stato Estero, ovvero l'Organismo Internazionale eroghino un trattamento pensionistico all'impiegato "comandato" ovvero "collocato fuori ruolo", presso le istituzioni medesime, essendo siffatta evenienza pertinente alla disciplina dell'incarico da parte dell'Ente che si avvale delle prestazioni del funzionario straniero;

- l'art. 57 del d.p.r. n. 3/57, richiamato dall'art. 2 della l. n. 1114 del 1962, ribadisce un principio generale informatore del nostro sistema previdenziale vigente, in base al quale ad ogni periodo valutabile a fini pensionistici deve corrispondere una contribuzione da parte dell'interessato, a meno che non vi sia una specifica disposizione legislativa, direttamente applicabile nello Stato, che stabilisca il contrario (cosa che non è nella specie);

- nessuna norma dell’ordinamento IA vieta espressamente la contemporanea applicazione del trattamento pensionistico IA, con quelli oggetto di regolamentazione da parte dell’UE.

2. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Violazione delle norme e dei principi di cui al precedente motivo sotto altro profilo - Violazione del principio di legittimo affidamento – Falsa applicazione dell’art 21–nonies della l. 241/90 – Violazione dei principi in tema di annullamento - Violazione del principio di buona fede e correttezza - Violazione del principio della certezza del diritto - Violazione del principio di proporzionalità – Eccesso di potere – Travisamento dell’indirizzo giurisprudenziale richiamato dal giudice di primo grado e sulla errata ricostruzione logico giuridica della quaestio iuris – Violazione dell’art 1 del primo protocollo addizionale alla convenzione europea dei diritti dell’uomo- Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento ai sensi dell’art. 97 Cost. – Violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi – Illogicità manifesta – Contraddittorietà ».

Parte appellante critica la sentenza del Tar nella parte in cui ha considerato recessiva la tutela dell’affidamento del ricorrente. In particolare si sostiene che:

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 7690/2022, citata dal primo giudice, non è pertinente al caso di specie;

- il pagamento dei contributi negli anni di collocamento fuori ruolo è stato eseguito spontaneamente dalla Pubblica Amministrazione di concerto con l’NP, per un lungo periodo, nel caso del ricorrente sin dal 2015, allorquando è stato posto in collocamento fuori ruolo e sulla scorta dell’applicazione di una legge che è entrata in vigore ed è operativa sin dal 1962;

- il pagamento è basato su una disposizione legale, regolamentare e contrattuale, la cui applicazione non poteva non essere percepita dal beneficiario come la “fonte” del pagamento, eseguito per un periodo sufficientemente lungo da far sorgere una ragionevole convinzione che fosse definitivo e stabile;

- nella fattispecie de qua sussistono i requisiti per ritenere esistente il legittimo affidamento del ricorrente dipendente pubblico percipiente, nella definitività, nei termini chiariti dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, ed un’ingerenza non proporzionata nel diritto dell’individuo al rispetto dei suoi beni;

- a partire dalla sentenza FE (CGUE, sentenza del 3 maggio 1978, causa 112/77, FE c. Commissione) anche in ambito europeo è stata espressamente riconosciuta la tutela dell’affidamento (che assume un contenuto diverso dalla tutela dell’affidamento riconosciuta dall’ordinamento interno, trattandosi di un corollario del principio della certezza del diritto);

- proprio sulla certezza e sull’affidamento riposto sulla normativa dello Stato IA si è basata la non facile decisione del D’RS di accettare la proposta di lavoro presso l’Unione Europea (rinunciando quindi al proseguimento di rapporti di lavoro internazionali in regime “ seconded ” (ovvero secondati dall’Amministrazione nazionale di appartenenza presso l’Unione Europea), affrontando gli impegni di un lavoro del tutto nuovo, in un ambiente estraneo, lasciando il proprio paese, gli affetti familiari, i colleghi, gli amici, rinunciando alla retribuzione italiana ma confidando che il proprio piano previdenziale e pensionistico nazionale sarebbe rimasto salvaguardato al punto da non prendere nemmeno in considerazione la possibilità, invero ulteriormente offerta dalla normativa europea, di costituire dei diritti a pensione presso un’assicurazione o fondo di pensione privati;

- tale ultimo versamento, se fatto per tempo, avrebbe tutelato il ricorrente ai fini della possibile erogazione di un’indennità una tantum (in caso di non raggiungimento della pensione EU – che si matura con 10 anni di servizio presso le istituzioni);

- tale attivazione volontaria di un fondo pensione privato è ormai preclusa, non potendo essere attivata con effetto retroattivo per i trascorsi anni durante i quali era in collocamento fuori ruolo;

- ancor più arbitraria è inoltre la decisione circa il termine di decorrenza di tale periodo di prescrizione, così come determinante disparità di trattamento la decisione di ritenere consolidati i diritti solo di coloro che già percepiscono la pensione e non anche di coloro che ad oggi hanno versato i contributi confidando nella normativa oggi incriminata;

- trattasi, inoltre, di questione attinente il principio della certezza del diritto, per cui la tutela che fu accordata e garantita in sede di collocamento fuori ruolo del dipendente va conservata e non può essere rimessa in discussione;

- al più, fermo restando l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, gli stessi potrebbero trovare, al più, applicazione solo per il futuro ovvero esclusivamente nei confronti di coloro che sono posti in collocamento fuori ruolo successivamente all’emanazione dei provvedimenti in questione.

3. In via subordinata parte appellante chiede di sospendere il presente procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea le seguenti questioni pregiudiziali:

« Si chiede come debbano essere interpretati l’art 14 del “Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea” nonché il Regolamento n. 31 (C.E.E.) 11 (C.E.E.A) del 1962, relativo allo Statuto dei funzionari e al regime applicabile agli altri agenti dell'Unione europea nonché il Regolamento gli artt. 13 Regolamento CE 1408 del 1971 e 11 Regolamento CE n 883 del 2004, nel caso dei dipendenti della Pubblica Amministrazione dello Stato Italiano che continuano ad intrattenere un rapporto di lavoro presso l’Amministrazione di origine, pur essendo collocati in posizione di fuori ruolo presso una istituzione dell’Unione Europea, e se la normativa nazionale di cui all’art 2 della l. 1114 del 1962 e artt. 57 e 59 del d.p.r. 10/1/1957 n 3 nonché all’art 8 comma 2 della l. 15.7.2002 n 145, sia compatibile o entri in conflitto con le disposizioni ex artt. 13 Regolamento CE 1408 del 1971 e 11 Regolamento CE n 883 del 2004 oltre che con l’art 14 del “Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea” oltre che con la disciplina previdenziale prevista dallo “Statuto dei funzionari dell’Unione Europea” e dal “Regime applicabile agli altri Agenti dell’Unione Europea” di cui al regolamento n. 31 CEE, n. 11 CEEA del 1962 (cfr. art 83 Statuto) e con il diritto dell’Unione e con i principi dallo stesso garantiti ».

4. Occorre preliminarmente esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’appello formulata dall’NP a cui avviso il ricorso, notificato in data 8/8/2024, sarebbe stato depositato tardivamente ovvero oltre i 30 giorni previsti dall’art. 94 c.p.a. per la sua iscrizione a ruolo.

L’eccezione non può essere accolta.

A norma dell’art. 54, comma 2, c.p.a. « I termini processuali sono sospesi dal 1° agosto al 31 agosto di ciascun anno ».

Il Codice del processo amministrativo, pertanto, prevede in modo autonomo la sospensione dei termini processuali per il periodo feriale, anche se in modo conforme a quanto già stabilito dell’art. 1, comma 1, l. 742/1969.

La sospensione non si applica unicamente al procedimento cautelare (art. 54, comma 3, c.p.a.) e ai giudizi in materia elettorale relativi agli atti di esclusione dal procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali (art. 129, comma 10, c.p.a.).

Tutti gli altri procedimenti, anche se caratterizzati da urgenza, rientrano nella sospensione.

Nel caso di specie, il ricorso è stato notificato in data 8/8/2024 ovvero durante la sospensione feriale, di conseguenza il dies a quo da cui far decorrere il termine (30 gg.) di cui all’art. 94 c.p.a. è il 1° settembre 2024.

Di conseguenza, essendo stato iscritto a ruolo in data 17 settembre 2024, l’appello deve ritenersi tempestivo.

5. L’appello è infondato nel merito e il Collegio condivide le argomentazioni e le statuizioni del giudice di primo grado ampiamente riportate in narrativa.

6. È infondato il primo motivo di appello.

La tesi di parte appellante può essere così sintetizzata: esiste una concorrenza di sistemi di previdenza obbligatoria in seno agli Stati membri dell’Unione europea che, nel caso di specie, sfocerebbe (i) sia nell’accreditamento di contribuzione effettiva presso il Fondo pensionistico dell’Unione Europea per l’attività concretamente svolta dal ricorrente, nel periodo di causa, presso Europol con sede all’Aia; (ii) sia nell’accreditamento, per il medesimo periodo, di contribuzione (senza specificazione alcuna del tipo) nella Gestione dei lavoratori pubblici presso l’Inps, ancorché il collocamento fuori ruolo in conseguenza dello svolgimento di attività lavorativa presso Europol.

Tale tesi, però, non può essere condivisa.

6.1 Conviene preliminarmente richiamare la normativa rilevante.

6.1.1 L’art. 2, della l. n. 1114/1962 (« Disciplina della posizione giuridica ed economica dei dipendenti statali autorizzati ad assumere un impiego presso Enti od organismi internazionali o ad esercitare funzioni presso Stati esteri », così recita: « All'impiegato collocato fuori ruolo ai sensi dell'art. 1 si applicano le norme contenute nel testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvata con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3. / Dalla data di decorrenza del collocamento fuori ruolo cessa il trattamento economico a carico dello Stato IA. / L'impiegato è tenuto, a decorrere da quella stessa data, a versare all'Amministrazione cui appartiene l'importo dei contributi o delle ritenute a suo carico di cui all'art. 57 del citato testo unico ».

6.1.2 L’art. 8, comma 2, della legge 15.7.2002, n. 145 (« Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato »), così recita: « Per i cittadini italiani collocati fuori ruolo ai sensi dell'articolo 1 della legge 27 luglio 1962, n. 1114, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, fatte salve le disposizioni eventualmente più favorevoli previste dalle amministrazioni di appartenenza, il servizio prestato presso enti, organizzazioni internazionali o Stati esteri è computato per intero ai fini della progressione della carriera, dell'attribuzione degli aumenti periodici di stipendio e, secondo le modalità stabilite dalla medesima legge 27 luglio 1962, n. 1114, del trattamento di quiescenza e previdenza, nonché ai fini della valutazione dei titoli ».

6.1.3 L’articolo 57 del d.p.r. 10.1.1957 n. 3 (« Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato ») così recita: « Trattamento del personale comandato e carico della spesa. L'impiegato in posizione di comando è ammesso agli esami, ai concorsi ed agli scrutini di promozione nonché ai concorsi per il passaggio alla qualifica intermedia della carriera superiore in base alle normali disposizioni. / La spesa per il personale comandato presso altra Amministrazione statale resta a carico dell'Amministrazione di appartenenza. / Alla spesa del personale comandato presso enti pubblici provvede direttamente ed a proprio carico l'ente presso cui detto personale va a prestare servizio. L'ente è, altresì, tenuto a versare all'Amministrazione statale cui il personale stesso appartiene l'importo dei contributi e delle ritenute sul trattamento economico previsti dalla legge. / Il periodo di tempo trascorso nella posizione di comando è computato agli effetti del trattamento di quiescenza e di previdenza. / Alle promozioni di tutto il personale comandato, nonché agli aumenti periodici, provvede l'Amministrazione cui l'impiegato appartiene organicamente ».

6.1.4 L’articolo 59 del d.p.r. 10.1.1957 n. 3 (« Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato ») così recita: « Trattamento e promozione del personale fuori ruolo. All'impiegato collocato fuori ruolo si applicano le norme dell'art. 57. / L'impiegato collocato fuori ruolo che consegue la promozione o la nomina a qualifica superiore rientra in organico andando ad occupare, secondo l'ordine della graduatoria dei promossi o dei nominati, un posto di ruolo. / Se in corrispondenza della qualifica conseguita con la promozione o con la nomina permanga la possibilità di collocamento fuori ruolo, il decreto di promozione o di nomina può disporre il collocamento fuori ruolo, anche nella nuova qualifica ».

6.1.5 L’art. 14 del Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, così recita: « Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione delle istituzioni interessate, stabiliscono il regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell'Unione ».

6.1.6 L’art. 13, punto 2, lett. c) del Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971 « relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità » (abrogato dal reg. 883/2004, su cui vedi infra ) così recita: « gli impiegati pubblici e il personale assimilato sono soggetti alla legislazione dello Stato membro al quale appartiene l'Amministrazione da cui essi dipendono ».

6.1.6.1 L’art. 11, punto 3, lett. del Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 « relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale » (che ha abrogato il regolamento n. 1408/71 citato al punto precedente) così recita: « un pubblico dipendente è soggetto alla legislazione dello Stato membro al quale appartiene l’Amministrazione da cui egli dipende ».

6.1.7 Articoli da 72 a 84 del Regolamento N. 31 (C.E.E.) 11 (C.E.E.A.) relativo allo statuto dei funzionari e al regime applicabile agli altri agenti della Comunità Economica Europea e della Comunità Europea dell'Energia Atomica (GU 45 del 14.6.1962, pag. 1385).

6.2 Dalle norme appena citate possono ricavarsi le regole operazionali applicabili al caso di specie.

Nel considerando n. 15 del Regolamento UE 883/2004 si legge che « È necessario assoggettare le persone che si spostano all’interno della Comunità al regime di sicurezza sociale di un unico Stato membro ».

I regolamenti UE 1408/71 e 883/2004 (che riguardano il lavoro svolto negli Stati membri e non presso organi dell’Unione europea, e quindi non interessano direttamente il caso di specie visto che l’appellante ha svolto la sua attività lavorativa presso Europol, e, quindi, presso una istituzione UE) in generale stabiliscono il principio secondo il quale il pubblico dipendente è soggetto alla legislazione dello Stato membro al quale appartiene l’Amministrazione da cui dipende. Gli indici normativi appena citati (che canonizzano la regola per cui si applica una sola legislazione previdenziale) escludono che debbano concorrere due sistemi di previdenza obbligatoria.

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e, in particolare l’art. 14 del Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea stabilisce il principio, abbastanza ovvio, per il quale è la stessa UE che stabilisce il regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell'Unione.

Tale regime per i funzionari UE è in larga parte contenuto nei richiamati regolamenti n. 31 (C.E.E.) e 11 (C.E.E.A.). Essi prevedono, agli artt. 72 e 83, nonché all’all.to XII, un obbligo di pagamento della contribuzione a carico anche dei lavoratori, obbligo che si aggiunge all’obbligo di pagamento della contribuzione posto a carico del datore di lavoro-organo/ente dell’Unione europea.

C’è poi la normativa italiana.

Ai sensi degli artt. 2, l. n. 1114/1962, 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957, e 8, comma 2, l. n.145/2002, vige nel nostro ordinamento la regola generale secondo cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni che sono collocati fuori ruolo, per assumere un impiego o un incarico temporaneo presso enti o organismi internazionali, nonché per esercitare funzioni presso Stati esteri, hanno diritto ad aver computato il periodo di tempo trascorso nella posizione di fuori ruolo agli effetti del trattamento di quiescenza e di previdenza, con conseguente dovere dell’Amministrazione di appartenenza del dipendente di adempiere, per il periodo di fuori ruolo, al versamento della contribuzione per l’intera aliquota contributiva agli enti previdenziali ai quali i lavoratori risultano iscritti al momento del collocamento fuori ruolo, fermo restando l’obbligo del lavoratore alla ripetizione in favore del datore di lavoro della ritenuta a proprio carico.

Tale regola generale non trova applicazione per i dipendenti collocati fuori ruolo presso le istituzioni dell’Unione Europea, essendo gli stessi sottoposti alla speciale disciplina previdenziale prevista dai citati Regolamenti n. 31 CEE, n. 11 CEEA del 1962. La predetta normativa regolamentare contiene anche una specifica disciplina dei diritti e doveri previdenziali degli agenti dell’UE e segnatamente degli “agenti temporanei” (categoria alla quale appartiene l’appellante).

6.2.1 Dall’insieme della normativa richiamata, il primo giudice ha correttamente ricavato due corollari principali: (i) gli artt. 2, l. n. 1114/1962, 57 e 59 d.p.r. n. 3/1957, e 8, comma 2, l. n. 145/2002 non sono applicabili all’appellante perché incompatibili perché incompatibili con il regime UE (in quanto solo quest’ultimo deve essere applicato ai dipendenti pubblici collocati fuori ruolo presso le istituzioni europee); e (ii) non è possibile che un soggetto debba soggiacere ad un doppio obbligo contributivo (alle luce della legge italiana e alla luce della normativa europea).

6.3 Parte appellante critica le conclusioni raggiunte dal primo giudice con argomenti che il Collegio ritiene non condivisibili.

6.3.1 Parte appellante opera un confronto tra la normativa italiana e la normativa europea per dimostrare che la stessa è compatibile. E in più di un’occasione ripete che nessuna norma vieta la doppia erogazione/disciplina, di contro prevista esclusivamente in materia di sicurezza sociale dei lavoratori, e per i lavoratori di Stati membri e di organismi non europei.

Ma ciò che l’appellante chiede non è solo che si acclari la compatibilità tra i due regimi (che il Tar ha revocato in dubbio) ma che si stabilisca il principio che i due regimi debbano obbligatoriamente coesistere. Orbene, se anche l’appellante avesse dimostrato la compatibilità dei sistemi, di certo non ha dimostrato che uno stesso soggetto deve obbligatoriamente essere soggetto al doppio regime (e alla doppia contribuzione): perché tale coesistenza obbligatoria dei due sistemi non è avallata da nessun dato normativo. Consentire, se del caso, l’applicazione di entrambe le normative non significa imporre la contemporanea applicazione di entrambe le normative e certamente lo Stato IA non ha scelto questa strada, per cui la conclusione raggiunta dal primo giudice è corretta.

Questa considerazione in realtà assorbe tutti gli argomenti addotti dall’appellante.

6.3.2 Non esiste violazione del principio di parità di trattamento tra dipendenti pubblici distaccati presso le istituzioni UE e dipendenti pubblici distaccati presso altri Stati esteri e altri organismi internazionali perché solo perché ai primi deve essere applicato il regime speciale previsto dall’UE per i propri dipendenti (e nulla esclude che regimi specifici possano esistere per chi lavora presso altri Stati esteri e altri organismi internazionali).

6.3.3 Parte appellante si lamenta del fatto che il venir meno della copertura garantita dalla legge 1114/62 farebbe venir meno il diritto di ottenere la restituzione da parte dell’UE delle somme accantonate. Ma la critica non coglie nel segno perché il soggetto gode dei benefici prodotto dall’intervenuto versamento di quei contributi. In ogni caso le eventuali criticità in ordine al destino del capitale totale accantonato UE non incide sulla legittimità degli atti impugnati, essendo un eventuale passaggio ulteriore.

6.4 Non meritano condivisione le critiche rivolte alla sentenza nella parte in cui ricava il principio di unicità della legislazione previdenziale dai richiamati regolamenti UE 1408/1971 e 833/2004. Secondo l’appellante i due regolamenti non potrebbero essere invocati vista la differenza tra previdenza e sicurezza sociale. Ma tale argomento è privo di pregio. I due regolamenti citati espressamente prendono in considerazione i regimi previdenziali e pensionistici e sono stati citati dal Tar per evidenziare l’esistenza di un principio generale di sistema (quello della unicità della legislazione previdenziale).

6.5 Priva di pregio è anche l’asserita violazione del TFUE perché non esisterebbe una competenza esclusiva dell’Unione Europea a regolare il regime di previdenza applicabile ai funzionari ed altri Agenti dell’UE. Il tema perde rilevanza perché, come detto, nella specie al giudice tocca esaminare il regime vigente, e il regime vigente è quello sopra descritto che ha il suo perno nei Regolamenti n. 31 CEE, n. 11 CEEA del 1962 (quale che sia il tipo di competenza sulla base della quali gli stessi sono stati emanati).

6.6 Non condivisibili sono le considerazioni con le quali si denuncia il travisamento, da parte del Tar, della sentenza CGUE del 10.5.2017, causa C – 690/15, Wenceslas de Lobkowic.

Tale denuncia mira ancora una volta a dimostrare la tesi secondo cui nessuna norma dell’ordinamento IA vieterebbe espressamente la contemporanea applicazione del trattamento pensionistico IA, con quelli oggetto di regolamentazione da parte dell’UE.

Come si è detto, l’astratta possibilità di applicazione di entrambe le normative non significa che la contemporanea applicazione di entrambe le normative sia imposta dalla normativa vigente.

7. È infondato il secondo motivo di appello con il quale si sostiene che nella fattispecie de qua sussisterebbero i requisiti per ritenere esistente il legittimo affidamento del ricorrente dipendente pubblico percipiente, nella definitività, nei termini chiariti dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, ed un’ingerenza non proporzionata nel diritto dell’individuo al rispetto dei suoi beni.

Sul piano generale deve infatti ricordarsi che può parlarsi di diritti quesiti solo in relazione a diritti già entrati a far parte del patrimonio del lavoratore in relazione ad un evento già maturato e non con riferimento ad aspettative sorte sulla base di regole previgenti o a semplici pretese di stabilità nel tempo di una regolamentazione che poi venga modificata.

Deve infatti ritenersi che nell’ambito del rapporto di lavoro sono configurabili diritti quesiti solo con riferimento a situazioni che siano entrate a far parte del patrimonio del lavoratore subordinato (come nel caso dei corrispettivi di prestazioni già rese) e non invece in presenza di quelle situazioni future o in via di consolidamento, che sono frequenti in un rapporto di durata con prestazioni ad esecuzione periodica o continuativa quale quello di lavoro, suscettibili come tali di essere differentemente regolate nel corso del rapporto. Ne deriva l’assenza di un contrasto con i principi di cui alla CEDU e l’assenza di una lesione di un affidamento con può essersi legittimamente consolidato.

8. Non sussistono i presupposti per accogliere la richiesta, avanzata in via subordinata da parte appellante, di sottoporre alla Corte UE le questioni pregiudiziali in precedenza riprodotte.

Come affermato da Corte di giustizia UE, ordinanza del 15 dicembre 2022, resa nella causa C-144/22 « L’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno può astenersi dal sottoporre alla Corte una questione di interpretazione del diritto dell’Unione e risolverla sotto la propria responsabilità laddove la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si imponga con un’evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio. L’esistenza di una siffatta eventualità deve essere valutata in base alle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, alle difficoltà particolari relative alla sua interpretazione e al rischio di divergenze giurisprudenziali in seno all’Unione europea. Tale giudice nazionale non è tenuto a dimostrare in maniera circostanziata che gli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte adotterebbero la medesima interpretazione, ma deve aver maturato la convinzione, sulla base di una valutazione che tenga conto dei citati elementi, che la stessa evidenza si imponga anche agli altri giudici nazionali in parola e alla Corte ».

Nella specie l’interpretazione data alle norme le rende pacificamente conformi al diritto comunitario.

9. Nella memoria difensiva presentata in vista dell’udienza. parte appellante chiede al Collegio di valutare « la sottoposizione della vicenda ad un verificatore contabile o ad un CTU al fine di valutare lo svantaggio e le ripercussioni negative sul trattamento pensionistico che si ripercuotono ai danni del dipendente a causa delle nuove regole penalizzanti introdotte dalla interpretazione contenuta nella Circolare NP e recepite integralmente dal Ministero nonché dal giudice di prime cure, in virtù di tale interpretazione ».

La richiesta non può essere accolta perché l’esito della verificazione non inciderebbe sulle legittimità dei provvedimenti impugnati.

10. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI De Felice, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	GI De Felice

IL SEGRETARIO