Pubblicato il 17/03/2021

N. 02306/2021REG.PROV.COLL.

N. 10097/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sull’appello n. 10097 del 2019, proposto dal Comune di Vico Equense, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Pasetto e con questi elettivamente domiciliato in Roma, alla piazza Capo di Ferro, n. 13, presso la Segreteria del Consiglio di Stato, per mandato allegato all’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;

contro

i signori IO MO, GI RI, OL GU, CI SP, GI GU, EL ZZ, CA TO, SC NG, CH IO, IA RG, IO GU, GI IA, ED NO, CA TO, RE ES, IT NO, AT NO, LA RC, in proprio e quali condomini del Condominio “L’Ulivo”, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Antonino Di Martino e con questi elettivamente domiciliati in Roma, alla via San Tommaso d’Aquino, n. 118, presso l’avv. Alfredo Fiorentino, per mandato allegato alla memoria di costituzione nel giudizio d’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;
la Regione MP, in persona del Presidente in carica della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dagli avvocati Lidia Buondonno e Guido IA Talarico, e elettivamente domiciliata in Roma, alla via Poli, n. 29, per mandato in calce alla copia notificata dell’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia:
i signori TT UO, RI De SI, FF RC, OM ES, NO NT nella qualità di erede di EP ME, RE ES, IT NO, AT NO, RL NO, in proprio e nella qualità di eredi di IG GU, non costituiti nel giudizio d’appello;

nei confronti

del signor SC VE AU e del Condominio “L'Ulivo”, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la MP - Sede di Napoli - Sezione 5^, n. 5077 del 25 ottobre 2019, resa tra le parti ;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori IO MO, GI RI, OL GU, CI SP, GI GU, EL ZZ, CA TO, SC NG, CH IO, IA RG, IO GU, GI IA, ED NO, CA TO, RE ES, IT NO, AT NO e LA RC, in proprio e quali condomini del Condominio “L’Ulivo”, nonché della Regione MP;

Viste le memorie difensive e di replica depositate dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. Leonardo Spagnoletti nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2020 celebrata nei modi e nelle forme di cui all’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il decreto n. 3806 del 1977, il Presidente della giunta regionale della MP ha approvato il piano di zona per l’edilizia economica e popolare adottato dal Comune di Vico Equense, in applicazione della legge 18 aprile 1962, n. 167.

2. Con riferimento ad alcune aree di proprietà del signor SC VE AU, oggetto di tale piano di zona, successivamente il Comune:

a) in data 11 e 30 maggio 1979, ha stipulato con le società cooperative “L'Ulivo” e “Domus Aequana” due convenzioni per la successiva assegnazione della proprietà, ai sensi dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865;

b) con decreti sindacali n. 562 dell'8 agosto 1981 e n. 166 del 28.06.1983, ha disposto l’esproprio delle aree oggetto di tali convenzioni, rispettivamente per mq. 3830 (p.lla 419, mapp. 3418, del foglio 11) e di mq. 870 (mapp. 418) e 1.490 (mapp. 1091).

Gli edifici sono stati poi realizzati e la proprietà è stata assegnata alle società cooperative ed ai loro soci (v. l’atto notarile rep. 39475 del 28 dicembre 1993, seguito da ulteriori atti).

3. Tutti gli atti del procedimento espropriativo (incluso il piano di zona) sono stati però annullati dal TAR per la MP, Sede di Napoli, con la sentenza n. 17 del 29 gennaio 1988, confermata da questo Consiglio con la sentenza n. 308 del 16 marzo 1999.

L’annullamento è stato disposto per un ravvisato difetto di motivazione del piano di zona, per l’inadeguatezza dei dati previsionali concernenti il previsto incremento demografico e il conseguente tasso di incremento del fabbisogno abitativo.

4. Il signor AU ha allora chiesto al giudice civile la condanna al risarcimento del danno, conseguente all’occupazione, divenuta illecita, dei suoi terreni.

La Corte d’appello di Napoli - con la sentenza n. 774 del 2011, confermata dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 32439 del 2013 - ha condannato il Comune al pagamento in favore del signor AU della somma di €. 645.674,41, oltre rivalutazione a decorrere dal 1° gennaio 1983 ed interessi, per il risarcimento del danno, relativo al controvalore dell’area e al deprezzamento della residua area di proprietà del signor AU.

5. Per acquisire un titolo formale di proprietà (e rendere di conseguenza gli assegnatari proprietari degli alloggi), il consiglio comunale ha dapprima attivato il procedimento di acquisizione previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, con la delibera n. 134 del 2011, e poi lo ha concluso con l’atto ablatorio, con la delibera n. 40 del 2013, la quale ha rilevato che:

- le aree sono state utilizzate dalle cooperative “ e oggi dagli aventi causa per scopi di edilizia economica e popolare, che sono meritevoli di tutela e integrano gli estremi del rilevante interesse pubblico ”;

- al signor AU va pagata la somma di Euro 620.467,58;

- tale pagamento va inteso “ quale anticipazione per la copertura del provvedimento di cui sopra, da ripetere unitamente a ogni futuro esborso nei confronti dei soggetti aventi causa dal procedimento amministrativo oggetto di annullamento, ed in specie dagli aventi causa delle cooperative ”.

5. Con il ricorso n. 19 del 2012 (integrato con motivi aggiunti) e con il ricorso n. 49 del 2012, gli assegnatari degli alloggi hanno impugnato gli atti emessi dal Comune riguardanti l’acquisizione, limitatamente alla pretesa dell’Amministrazione di ripetere da loro quanto risultava spettante all’originario proprietario delle aree.

Con la sentenza n. 3628 del 2015, Il TAR ha riunito i ricorsi n. 19 e n. 49 del 2012 e li ha accolti in parte, sulla base di una valutazione equitativa che ha tenuto conto “delle rispettive responsabilità”, individuando alcuni importi da “dovere dedurre”, per il computo di quanto spettante al Comune.

6. Nel frattempo, con il ricorso d’ottemperanza n. 2555 del 2015 (proposto al TAR per la MP, Sede di Napoli), il signor AU ha chiesto che fosse disposta l’esecuzione del giudicato civile, formatosi con la sentenza della Corte di Cassazione n. 22923 del 2013.

Con la sentenza n. 4684 del 2015, il TAR ha accolto il ricorso d’ottemperanza ed ha ordinato il pagamento delle differenze dovute, rispetto alle somme già a suo tempo liquidate in sede amministrativa.

6. Le sentenze del TAR n. 3628 del 2015 e n. 4684 del 2015 sono state impugnate innanzi al Consiglio di Stato, con appelli che sono stati decisi – previa loro riunione – da questa Sezione con la sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016 (passata in giudicato, poiché con la sentenza n. 13702 del 2018 la Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal Comune).

7. Come ha evidenziato la sentenza del TAR ora impugnata n. 5076 del 2019, la sentenza del Consiglio di Stato n. 2012 del 18 maggio 2016 ha riunito gli appelli n. 2252 del 2015 (proposto dal signor AU contro la sentenza n. 6565 del 2014), n. 9370 del 2015 (proposto dagli interessati contro la sentenza n. 3628 del 2015), n. 9451 del 2015 (proposto dal Comune contro la sentenza n. 4684 del 2015), n. 9544 del 2015 (proposto dagli interessati contro la sentenza n. 3628 del 2015), nonché gli appelli incidentali proposti dal Comune di Vico Equense nei giudizi n. 9370 del 2015 e n. 9544 del 2015, così statuendo:

a) ha respinto l’appello n. 9451 del 2015 ed ha confermato la sentenza del TAR n. 4684 del 2015, quale giudice dell’ottemperanza;

b) ha dichiarato in parte improcedibile, per carenza d’interesse, ed ha respinto per il resto l’appello n. 2252 del 2015;

c) ha dichiarato improcedibili, per carenza d’interesse, gli appelli n. 9370 del 2015 e n. 9544 del 2015 ed ha respinto gli appelli incidentali del Comune di Vico Equense.

7. Prima del deposito della sentenza del Consiglio di Stato 2012 del 18 maggio 2016, e in sede di esecuzione della sentenza allora appellata del TAR n. 3628 del 2015, con la delibera n. 74 del 30 dicembre 2015 il consiglio comunale di Vico Equense ha rilevato che l’importo effettivamente spettante al signor AU era in realtà di euro 3.941.662,45, dal quale andava detratto l’importo di euro 620.467,58 già versatogli in esecuzione della delibera consiliare n. 40 del 2013 ed ha disposto che la relativa spesa si sarebbe dovuta recuperare “ dai soggetti aventi causa dal procedimento amministrativo oggetto di annullamento ed, in specie, dagli aventi causa delle cooperative indicate nella premessa ”.

8. L’emanazione della delibera consiliare n. 74 del 30 dicembre 2015 ha comportato l’insorgenza dell’ulteriore giudizio, ora in esame.

8.1. Con il ricorso di primo grado n. 1339 del 2016 (proposto al TAR per la MP, Sede di Napoli, e depositato il 21 marzo 2016), gli appellati hanno impugnato la delibera n 74 del 30 dicembre 2015 e ne hanno chiesto l’annullamento, nei limiti del loro interesse, contestando ancora una volta la pretesa del Comune di rivalersi nei loro confronti di quanto è risultato spettante al signor AU.

Il Comune di Vico Equense si è costituito in giudizio ed ha chiesto che il ricorso sia respinto.

Con la memoria di costituzione notificata alle controparti, il Comune ha proposto, ex art. 42 c.p.a., anche una domanda riconvenzionale di accertamento e di condanna risarcitoria a titolo di responsabilità civile, contrattuale ed extracontrattuale, dei soggetti coinvolti nella procedura ablatoria in argomento, cioè degli appellati, aventi causa delle società cooperative, nonché della Regione MP, la quale a suo tempo ha approvato il piano di zona poi annullato, nonché una azione di arricchimento senza giusta causa, ex art. 2041 c.c.

8.2. Con la sentenza appellata n. 5077 del 2019, il TAR ha accolto il ricorso principale proposto dagli appellanti, come precisato in motivazione, ha annullato in parte la delibera del consiglio comunale n. 74 del 30 dicembre 2015 ed ha respinto le domande riconvenzionali proposte dal Comune di Vico Equense nei confronti degli appellati e della Regione MP.

9. Con l’appello in esame n. 10097 del 2019, il Comune di Vico Equense ha impugnato la sentenza n. 5076 del 2019 ed ha chiesto che, in sua riforma:

- il ricorso di primo grado sia respinto, per la parte rivolta contro la determinazione del consiglio comunale n. 74 del 2015 riguardante la pretesa del Comune di potersi rivalere per quanto è stato corrisposto al signor AU;

- sia altrimenti accolta la sua domanda riconvenzionale, formulata in primo grado.

Il Comune ha richiamato le previsioni delle originarie convenzioni stipulate nel 1979 con le società cooperative (anche riportate nella sentenza appellata), in base alle quali:

- “ il Comune ora per quando ne acquisterà la proprietà concede alla cooperativa costituita ... il diritto di proprietà sull'area di mq. 3839 (3.080, per la n. 87) di sedime del fabbricato e le relative pertinenze ...”;

- “ il corrispettivo dell'assegnazione del diritto di proprietà di cui alla presente convenzione resta convenuto: a) nel costo di acquisizione dell'area assegnata...da utilizzarsi per gli insediamenti residenziali e per le opere di urbanizzazione quale risulti definito con l'applicazione dei criteri indennitari di cui al titolo II della legge 22.10.1971, n. 865 e successive modifiche ed integrazioni; nonché nel costo delle spese che il Comune abbia sostenuto in dipendenza delle procedure di acquisizione di cui sopra; b) nel costo delle urbanizzazioni primarie da eseguirsi a cura e spese dell'assegnatario, nell'ambito dell'area assegnata ”.

Inoltre, il Comune:

- ha rilevato che a suo tempo il piano di zona – all’esito di un giudizio nel quale risultavano parti le società cooperative danti causa degli assegnatari - è stato annullato per un vizio proprio, che ha comportato l’annullamento per illegittimità derivata degli atti del procedimento espropriativo, e dunque anche degli atti che avevano comportato l’acquisto della proprietà da parte delle società cooperativa e, dunque, dei suoi assegnatari;

- ha dedotto che la sentenza del TAR n. 3628 del 2015 aveva rilevato la legittimità della delibera con cui era stata disposta la rivalsa;

- ha rilevato che la sentenza di questa Sezione n. 2012 del 2016 ha precisato quanto era dovuto al signor AU, in considerazione del giudicato civile, in sede di quantificazione di quanto dovuto ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri;

- ha dedotto che la contestata delibera consiliare n. 74 del 2015, emanata prima della pubblicazione della sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016, già aveva preso atto del giudicato civile, impegnando l’importo dovuto, ribadendo che la rivalsa doveva avere luogo sia per l’importo indicato nella delibera n. 40 del 2013, con l’autonoma relazione di stima, sia per l’importo indicato nella stessa delibera n. 74 del 2015, con l’indicazione di quanto dovuto in base al giudicato civile, che confluivano nella indennità dovuta ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri;

- ha rilevato di avere in tutto corrisposto al signor AU l’importo di euro 4.189.433,17, che deve a suo avviso gravare sui beneficiari dell’acquisizione, che hanno a suo tempo occupato le aree, in assenza del titolo, per l’annullamento degli atti del procedimento ablatorio;

- ha richiamato le sue domande riconvenzionali formulate in primo grado, volte ad ottenere la condanna “( a titolo di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, nonché ex art. 4041 c.c.) dei soggetti coinvolti nella procedura ablatoria in esame ossia gli odierni appellati, aventi causa delle società cooperative assegnatarie dei suoli e successori delle medesime ”.

In particolare, il Comune ha evidenziato come le cooperative abbiano realizzato gli alloggi, trasformando materialmente i suoli, e comunque abbiano ottenuto la proprietà delle aree, a seguito “ dell’azione comunale di acquisizione e del relativo depauperamento subito dal Comune ”, che ha anche emanato in loro favore i titoli edilizi, ed ha anche rilevato come il TAR non abbia accolto la sua istanza di chiamata in causa della Regione MP (alla quale ha notificato l’appello).

Nell’articolare i propri motivi d’appello, il Comune ha lamentato che la sentenza impugnata – nel ritenere che si sarebbe formato un giudicato sfavorevole per l’Amministrazione, sulla questione della rivalsa nei confronti degli assegnatari - non avrebbe correttamente interpretato le precedenti sentenze del TAR n. 4684 del 2015 e del Consiglio di Stato n. 2012 del 2016 e non avrebbe tenuto conto dello specifico contenuto delle convenzioni a suo tempo stipulate nel 1979 con le società cooperative (che prevedevano il diritto di rivalsa del Comune per gli importi spettanti al proprietario delle aree), nonché dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971 e del “ principio di pareggio di bilancio ”, oltre che delle particolari vicende accadute, avendo le cooperative a suo tempo occupato le aree e realizzate le opere sul terreno risultato altrui, a seguito del giudicato di annullamento degli atti ablatori.

Inoltre, il Comune ha criticato la statuizione del TAR per la quale sarebbe irrilevante ed inopponibile nei confronti degli appellati il giudicato civile, favorevole al signor AU ed ha sottolineato che le originarie sentenze del giudice amministrativo di annullamento del piano di zona e degli atti conseguenziali avevano anche comportato la perdita degli effetti degli atti di assegnazione, con la conseguenza che le società cooperative e dunque i soci non erano più proprietari delle aree, mentre poi lo sono ridiventati proprio a seguito dell’emanazione dell’atto di acquisizione di cui alla delibera n. 40 del 2013, la cui legittimità è ormai incontestata.

L’appellante ha dedotto che, di conseguenza, sarebbero divenute applicabili le previsioni delle convenzioni del 1979, sulla spettanza in favore del Comune delle somme corrisposte per l’acquisto delle aree in questione.

10. Si sono costituiti in giudizio gli appellati originari ricorrenti in primo grado, i quali hanno replicato alle deduzioni del Comune di Vico Equense, hanno richiamato tutte le difese già svolte in precedenza ed hanno chiesto che l’appello sia respinto sotto tutti i suoi profili.

In particolare, gli appellati hanno sottolineato che del tutto correttamente la sentenza impugnata avrebbe richiamato la sentenza di questa Sezione n. 2012 del 18 maggio 2016 ed avrebbe affermato con la forza del giudicato che il Comune non si potrebbe più rivalere nei loro confronti di quanto è risultato spettante al signor AU.

11. Anche la Regione MP si è costituita in giudizio, chiedendo che l’appello del Comune sia dichiarato inammissibile e infondato nei suoi confronti, poiché essa non ha ottenuto alcun beneficio dalla realizzazione degli alloggi.

12. Le parti hanno depositato scritti difensivi, con cui hanno illustrato le questioni controverse ed hanno insistito nelle già formulate conclusioni.

13. Ritiene la Sezione che l’appello del Comune sia fondato e vada accolto.

14. Sotto il profilo sostanziale, rilevano infatti i principi più volte enunciati da questo Consiglio, sulla portata applicativa dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971, quando siano stati realizzati alloggi di edilizia residenziale pubblica su terreni che siano stati occupati sulla base di atti poi annullati in sede giurisdizionale e che siano stati acquisiti, ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri (su tali principi, v. Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2020, n. 8314; Sez. IV, 11 dicembre 2020, n, 7915, n. 7928, n. 7930, n. 3932, 7934, n. 7935, n. 7936, n. 7938, n. 7939, n. 7940, n. 7942).

15. Prima di evidenziare la portata di questi principi e la loro applicabilità nel caso in esame, va però previamente esaminata la questione preliminare, ritenuta decisiva dal TAR ed ampiamente dibattuta dalle parti, sul se la sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016 di questa Sezione abbia statuito in senso negativo con la forza del giudicato sulla possibilità giuridica per il Comune di ripetere dalle cooperative e dagli assegnatari degli alloggi quanto complessivamente è stato liquidato a favore del signor AU.

16. Seguendo il modus operandi seguito dalla sentenza impugnata, giova riportare per intero la motivazione - rilevante in parte qua – della sentenza di questa Sezione n. 2012 del 2016, che ha deciso gli appelli sopra precisati, principali ed incidentali.

Tale sentenza n. 2012 del 2016:

- ha evidenziato il rilievo del giudicato civile al fine di determinare quanto era dovuto al signor AU, pur a seguito dell’emanazione dell’atto di acquisizione;

- pronunciandosi sugli appelli n. 9370 e n. 9544 del 2015 - con riferimento alla riserva contenuta nel provvedimento di acquisizione di ripetere la somma spettante al medesimo signor AU - ha osservato che “ la riconosciuta e chiarita prevalenza del giudicato civile sulla determinazione ivi contenuta della indennità, elide in radice l’interesse all’impugnazione, per la parte relativa all’affermata e sia pur limitata ripetibilità da parte del Comune delle somme dovute al AU, poiché il titolo relativo è non già l’acquisizione, sebbene il giudicato civile risarcitorio, e quindi un titolo giuridico cui le parti appellanti sono del tutto estranee, e che non è a esse opponibile, restando così accertato che nessuna azione esecutiva potrà essere proposta nei confronti delle parti appellanti nemmeno nella misura indicata dal TAR MP, mentre e per le stesse ragioni risultano infondati gli appelli incidentali proposti dal Comune di Vico Equense ”.

17. Le parti dunque controvertono sul rilievo da attribuire a tale statuizione della sentenza n. 2012 del 2016, la quale ha dichiarato improcedibile l’originaria impugnazione degli interessati e – “ per le stesse ragioni ” - ha respinto gli appelli incidentali del Comune.

18. Osserva al riguardo il Collegio che la sentenza n. 2012 del 2016 in parte qua , con riferimento agli appelli nn. 9370 e 9544 del 2015 e alla contestazione di quanto fosse dovuto al signor AU e in ipotesi di quanto si sarebbe potuto ripetere da parte del Comune:

- ha dichiarato la carenza di interesse degli odierni appellati a censurare la delibera consiliare n. 40 del 2013, che aveva disposto l’acquisizione dell’area già di proprietà del signor AU, e la conseguente reiezione degli appelli incidentali allora riproposti dal Comune;

- quale giudice dell’ottemperanza in sede d’appello avverso la sentenza n. 4684 del 2015 (come precisato dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 13702 del 2018), ha rilevato la “ prevalenza del giudicato civile sulla determinazione ivi contenuta della indennità ”, così statuendo che l’atto di acquisizione non poteva eludere il giudicato civile e liquidare al signor AU un importo inferiore a quello determinato dalla Corte d’appello;

- ha tratto da tale ‘ prevalenza ’ anche la inopponibilità del giudicato civile ai medesimi assegnatari (per il fatto che la controversia intentata dal signor AU era stata proposta dinanzi al giudice civile nei soli confronti del Comune), con la conseguenza che il Comune non poteva avvalersi di per sé di quel giudicato civile per supportare la sua pretesa di rivalersi sugli assegnatari per quanto corrisposto a titolo di risarcimento del danno al signor AU.

In altri termini, le sopra riportate statuizioni della sentenza n. 2012 del 2016 non possono essere intese nel senso che il Comune non avrebbe potuto rivalersi sugli assegnatari, per ottenere le somme dovute in base all’art. 35 della legge n. 865 del 1971 o in base alle convenzioni del 1979.

Più limitatamente, ma chiaramente, la sentenza n. 2012 del 2016 – sia pure per il tramite della statuizione processuale della carenza di interesse degli allora appellanti principali e sulla conseguente infondatezza ‘ per le stesse ragioni ’ degli appelli incidentali del Comune – ha statuito che l’Amministrazione non poteva proporre alcuna ‘ azione esecutiva ’ nei confronti delle controparti, né avvalersi della forza del giudicato civile, per sostenere la doverosità della rivalsa proprio per l’importo – per il quantum - liquidato dal giudice civile a favore del signor AU.

Pur se le Sezioni Unite con la sopra citata sentenza n. 13702 del 2018 hanno dichiarato inammissibile il terzo motivo di ricorso proposto contro tale statuizione della sentenza n. 2012 del 2016, avendo ravvisato una censura del Comune prospettante un error in iudicando , dalla lettura della medesima statuizione si desume che ciò che è stato precluso è la proponibilità di una azione esecutiva basata sul giudicato civile (e per il quantum ivi liquidato) di per sé inopponibile per l’estraneità degli assegnatari alla controversia intentata dal signor AU, e non la questione in sé della spettanza – circa l’ an - dell’importo al Comune, a seguito del trasferimento a favore degli assegnatari della proprietà (per il tramite dell’atto di acquisizione), trasferimento che altrimenti sarebbe stato effettuato a titolo gratuito.

Il giudicato derivante dalla sentenza n. 2012 del 2016, dunque, oltre alla sopra rilevata declaratoria di improcedibilità e alla reiezione di infondatezza degli appelli incidentali ‘ per le stesse ragioni’ , va dunque inteso nel senso che, pur dopo l’emanazione dell’atto di acquisizione (che per la stessa sentenza n. 2012 del 2016 avrebbe dovuto indicare a favore del signor AU il quantum scaturente dal giudicato civile), le cooperative e gli assegnatari avrebbero potuto rimettere in discussione il quantum ab origine spettante al signor AU, nei rapporti ‘interni’ con l’Amministrazione comunale.

Va rimarcato che, quando il destinatario dell’atto di acquisizione intende contestare il quantum liquidatogli nel provvedimento, la sede propria per tale contestazione è quella della opposizione prevista dall’art. 54 del testo unico sugli espropri, pacificamente applicabile dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite e di questo Consiglio, anche per il caso di emanazione dell’atto di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri.

Può però accadere, come nella specie, che anche altri soggetti abbiano interesse a contestare quanto l’Amministrazione debba corrispondere al destinatario dell’atto di acquisizione: a tale evenienza ha fatto implicito richiamo la sentenza n. 2012 del 2016, la quale ha affermato che il giudicato civile, favorevole al signor AU, non poteva di per sé far considerare automaticamente obbligati le cooperative e gli assegnatari a pagare al Comune una somma corrispondente.

19. Quanto precede evidenzia che la sentenza n. 2012 del 2016 non ha in alcun modo inciso sull’ an della pretesa del Comune, riguardante la propria pretesa alla rivalsa.

Essa ha lasciato integra la possibilità per il Comune di avvalersi delle disposizioni dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971 e delle previsioni delle convenzioni del 1979.

20. Anche ulteriori ragioni militano nel senso che non si è formato un giudicato preclusivo per il Comune, sull’ an della pretesa del Comune.

21. In primo luogo, la sentenza n. 2012 del 2016 si è limitata a verificare, sia pure con la declaratoria processuale sopra evidenziata, la inopponibilità del giudicato civile in danno degli appellati, nel senso che non si era formato alcun giudicato corrispondente sulla pretesa del Comune di ottenere un pari importo a titolo di rivalsa.

Del tutto diverse – anche per causa petendi e petitum - risultano le pretese poi poste a base le domande riconvenzionali, formulate dal Comune in primo grado, con la sua memoria notificata e depositata in data 14 aprile 2016, il cui esame non è risultato dunque precluso dalla medesima sentenza.

Rileva infatti la natura della posizione giuridica dell’Amministrazione, che – ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971 o anche sulla base delle convenzioni concluse con le cooperative e dunque con gli assegnatari – ha titolo a chiedere il rimborso di quanto ha complessivamente speso, per acquisire la proprietà delle aree da assegnare o già assegnate, con decreti di esproprio o con accordi di cessione, oppure per disporne l’acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis (quando gli alloggi risultino già realizzati senza titolo su un terreno altrui, come nel caso in esame, perché gli atti ablatori sono stati annullati, in accoglimento del ricorso dell’originario proprietario).

Per la giurisprudenza di questo Consiglio, tale pretesa dell’Amministrazione – basata sull’art. 35 della legge n. 865 del 1971 - ha consistenza di diritto soggettivo (in tal senso, v. anche Cons. Stato, Sez. IV, 11 dicembre 2020, n. 7915, § 19).

Le convenzioni del 1979, riproduttive in parte qua delle previsioni dell’articolo 35 della legge n. 865 del 1971, hanno dunque previsto un vero e proprio ‘ diritto di rivalsa ’ all’Amministrazione comunale, ovviamente esercitabile una volta che fosse stato corrisposto all’originario proprietario quanto a lui dovuto in ragione dell’acquisto delle aree.

Anche per tale ragione, la statuizione di natura processuale della sentenza n. 2012 del 2016 sulla improcedibilità dell’appello (basata sulla inopponibilità del giudicato civile agli appellati) non ha inciso sui rapporti di diritto-obbligo intercorrenti tra le parti sulla base delle convenzioni e della legge.

Del resto, in quel giudizio si controverteva sulla legittimità del provvedimento del 2013 e sulle conseguenze della ravvisata natura risarcitoria di quanto spettante al signor AU, sulla base del giudicato civile.

Pertanto, in sede d’esame della impugnazione proposta contro la delibera consiliare n. 74 del 2015, il TAR ha erroneamente ritenuto che dalla sentenza n. 2012 del 2016 si doveva desumere l’illegittimità della medesima delibera (peraltro, emanata in data anteriore al deposito della sentenza n. 2012 del 2016), nonché la preclusione per l’esame delle domande riconvenzionali cautelativamente proposte, volte ad ottenere il relativo importo o sulla base delle convenzioni, o in considerazione del fatto che le stesse cooperative e gli assegnatari hanno occupato senza titolo le aree in questione, realizzando e utilizzando gli alloggi, o sulla base delle regole sul divieto di arricchimento senza causa, ai sensi dell’art. 2041 del codice civile.

22. D’altra parte, la sentenza ora impugnata si è pronunciata sulla legittimità della delibera n. 74 del 2015, dunque di un atto:

- diverso da quelli che erano stati sottoposti all’esame del TAR e del Consiglio di Stato, nel giudizio poi conclusi con la sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016;

- emanato prima sia del deposito di questa sentenza che della stessa proposizione del ricorso di primo grado (depositato in data 21 marzo 2016).

Dalla lettura di tale delibera, così come dalla precedente delibera del 2013, risultano in dettaglio le vicende che hanno caratterizzato la controversia in esame.

Il consiglio comunale, consapevole della perdurante illiceità della illiceità della occupazione senza titolo (a seguito del risalente giudicato di annullamento degli atti ablatori), ha inteso emanare l’atto di acquisizione “ a favore dei legittimi aventi causa dal procedimento amministrativo annullato (assegnatari degli alloggi e loro aventi causa), nonché la definizione delle giuste conseguenze dell’edificazione avvenuta in dipendenza della stipula delle convenzioni nn. 87/79 e 85/79 con le cooperative ‘l’Ulivo’ e ‘Domus QU ”.

Il Comune – di conseguenza - ha rilevato che gli alloggi sono stati realizzati “ per scopi di edilizia residenziale pubblica, che sono meritevoli di tutela ed integrano gli estremi del rilevante interesse pubblico ” e ha disposto l’acquisizione delle aree in questione, impegnando la relativa somma con la contestuale determinazione di ripetere le somme “ dai soggetti aventi causa dal procedimento amministrativo oggetto di annullamento ”.

Dagli atti si desume la sostanziale unitarietà delle determinazioni del consiglio comunale, il quale – con le due delibere del 2013 e del 2015 (sotto tale aspetto aventi un contenuto identico) - ha deciso di acquisire l’area al proprio patrimonio non nell’interesse proprio, ma per disporre la sostanziale sanatoria della posizione degli assegnatari, il cui titolo di acquisto – l’originaria assegnazione – aveva da tempo perso effetti, proprio perché andava posto a loro carico il relativo onere economico, in base alla legge e alle convenzioni del 1979.

In altri termini, le determinazioni del Comune di disporre l’acquisizione delle aree hanno avuto un contenuto inscindibile, poiché essa è stata emanata sul decisivo presupposto logico-giuridico – facente parte del decisum - che il relativo onere non poteva che essere posto a carico degli assegnatari e dei loro aventi causa.

Sotto tale aspetto, se rispetto alla posizione del signor AU il pagamento delle somme risultava un comportamento dovuto, rispetto alla posizione degli assegnatari il provvedimento di acquisizione ha costituito un titolo dichiaratamente e discrezionalmente emesso in loro favore, per consolidare le loro posizioni giuridiche.

La delibera di acquisizione n. 74 del 2015 è stata disposta per attribuire il titolo di proprietà a coloro che risultavano assegnatari degli alloggi (e dei loro aventi causa), con l’espressa previsione dell’onere a loro carico ed ha dunque un contenuto plurimo inscindibile, perché uno actu è stato ribadito che l’esercizio del potere di acquisizione vi è stato per venire incontro alle esigenze degli stessi assegnatari, ma con gli importi da porre a loro carico, come previsto dalla legge e dalle convenzioni risalenti al 1979.

Tali due determinazioni amministrative simul stabunt, simul cadent , nel senso che la constatazione dell’impossibilità giuridica di porre a carico degli assegnatari il costo dell’acquisizione avrebbe dovuto comportare la caducazione integrale della delibera di acquisizione per carenza dell’oggetto e della causa.

Poiché però tale constatazione effettuata dal TAR va riformata in questa sede, si devono intendere ripristinati per intero gli effetti della delibera di acquisizione, anche per la parte favorevole agli appellati.

23. Si deve anche rimarcare come, sotto il profilo cronologico, il ricorso di primo grado sia stato proposto prima del deposito della sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016 (tanto che non conteneva ab origine la censura della violazione del giudicato, questione che si è posta poi nel corso del primo grado del giudizio) e, inoltre, come la stessa contestata delibera n. 74 del 2015 sia stata emessa prima della pubblicazione della medesima sentenza.

Questa ha riguardato il precedente diverso contenzioso, incentrato tra l’altro sulle questioni se l’atto di acquisizione ex art. 42 bis poteva prescindere dalle statuizioni del giudice civile sul quantum spettante al signor AU (ciò che tale sentenza ha escluso) e sul se una tale quantificazione giustificasse di per sé l’azione di rivalsa del Comune nei confronti delle cooperative e degli assegnatari (ciò che la sentenza ha pure escluso).

La sentenza n. 2012 del 2016 ha dunque disposto:

- con la soccombenza del Comune in favore del signor AU, che l’Amministrazione doveva attenersi alle statuizioni del giudice civile in sede di emanazione dell’atto di acquisizione, dovendo prevalere il giudicato civile rispetto al potere valutativo dell’Amministrazione di determinare l’importo spettante, quando è emanato l’atto di acquisizione in assenza di un giudicato civile tra le parti;

- con la soccombenza del Comune in favore degli appellati, che l’Amministrazione – pur dovendo corrispondere al signor AU quanto liquidato dal giudice civile – non poteva avvalersi del giudicato civile per pretendere automaticamente e con ‘una azione esecutiva’ i relativi importi, sulla base dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971 e delle convenzioni del 1979.

La medesima sentenza, però, non ha né inciso sul potere del Comune di disporre l’acquisizione delle aree ai sensi dell’art. 42 bis (tanto che è stato considerato di per sé legittimo l’atto di acquisizione, nella parte determinativa del passaggio di proprietà), né sul ‘potere’ di individuare i soggetti tenuti a rivalerlo, cioè sul suo diritto di ottenere quanto spettante in base all’art. 35 citato e alle convenzioni concluse tra le parti.

24. Risulta anche condivisibile quanto evidenziato dal Comune appellante, sul rilievo ‘processuale’ della statuizione della sentenza n. 2012 del 2016.

Essa ha considerato prive di interesse le parti allora appellanti principali a trattare la questione della rivalsa (e infondate le deduzioni del Comune di pretendere la rivalsa per intero per il solo fatto che vi era stato il giudicato civile favorevole al signor AU), per la inopponibilità nei loro confronti del medesimo giudicato civile.

A parte la diversità delle questioni sopra evidenziale, si deve comunque richiamare il principio per il quale una statuizione di natura processuale non comporta un giudicato sostanziale, preclusivo di una successiva valutazione delle questioni tra le parti (Cass., 16 dicembre 2014, n. 26377).

D’altra parte, una statuizione di natura processuale – sulla sussistenza o meno di un interesse a ricorrere o a proporre appello in uno specifico giudizio - non incide sull’ulteriore esercizio del potere di provvedere dell’Amministrazione o sulla possibilità per una parte – anche se si tratta dell’Amministrazione – di avvalersi di un proprio diritto soggettivo e se del caso di farlo valere in sede giurisdizionale.

A maggior ragione, la più volte evidenziata statuizione di natura processuale non ha inciso retroattivamente sulla legittimità della delibera n. 74 del 2015, emessa anteriormente al deposito della sentenza n. 2012 del 2016, né sulla esaminabilità delle domande riconvenzionali proposte dal Comune a tutela del suo diritto soggettivo.

25. Infine, come rilevato dal Comune appellante, anche sotto il profilo della causa petendi e del petitum le questioni oggetto del presente giudizio risultano diverse da quelle decise con la sentenza n. 2012 del 2016.

Questa sentenza, nell’escludere che il Comune poteva far valere nei confronti degli appellati il giudicato civile favorevole al signor AU, ha rilevato che essi non dovevano corrispondere proprio le somme liquidate a titolo risarcitorio.

Invece, la delibera n. 74 del 2015 impugnata in primo grado ha disposto la rivalsa individuando due relative specifiche cause, di per sé incontestabili: a) andava corrisposta al signor AU la somma spettante quale conseguenza dell’atto di acquisizione; b) l’acquisizione non è stata disposta per incrementare il patrimonio immobiliare comunale, ma soltanto per attribuire agli stessi assegnatari un titolo legale di acquisto, poiché quello originario da tempo era stato caducato.

Che al signor AU sia risultata spettante una indennità è stato peraltro anche affermato dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 13702 del 2018, che si è pronunciata nel senso della natura non risarcitoria, ma indennitaria, di quanto era risultato spettante, pur se ai fini del quantum spettante non poteva che rilevare il precedente giudicato civile, che non si poteva eludere.

26. Per le ragioni che precedono, in accoglimento in parte qua del primo motivo l’appello, vanno respinte le deduzioni di primo grado, sulla impossibilità per il Comune di ottenere la rivalsa di quanto corrisposto al signor AU, per la preclusione derivante dalla sentenza di questa Sezione n. 2012 del 2016, preclusione in realtà sussistente.

27. Si devono a questo punto esaminare le ulteriori deduzioni del Comune, sul rilievo sostanziale dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971 e delle convenzioni concluse tra le parti nel 1979, nonché sulla fondatezza delle sue domande riconvenzionali.

Tali deduzioni vanno esaminate tenendo conto delle complessive tesi difensive degli appellati, sulla non spettanza degli importi controversi.

28. Ritiene la Sezione che risultano fondate le deduzioni del Comune appellante, sulla legittimità in parte qua della delibera n. 74 del 2015 e sulla fondatezza della sua domanda riconvenzionale, nella parte in cui ha invocato l’art. 35 della legge n. 865 del 1971 e le convenzioni concluse nel 1979.

28. Rileva al riguardo la pacifica giurisprudenza della Sezione, già sopra richiamata (Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2020, n. 8314; Sez. IV, 11 dicembre 2020, n, 7915, n. 7928, n. 7930, n. 3932, 7934, n. 7935, n. 7936, n. 7938, n. 7939, n. 7940, n. 7942), che ha affermato principi di carattere generale con riferimento all’esecuzione dei piani per gli insediamenti produttivi, che rilevano senz’altro anche in tema di esecuzione dei piani attuativi disciplinati dalla legge n. 167 del 1962.

28.1. Il piano di zona per l’edilizia economica e popolare è uno strumento tipico della pianificazione e della programmazione urbanistica, caratterizzato però dal fatto di essere orientato al perseguimento di esigenze ulteriori rispetto a quelle del mero governo del territorio.

Il piano di zona assomma e assolve a due funzioni fondamentali, previste dalle leggi statali, che sono:

- per un verso quella del governo del territorio, secondo la classica impostazione degli usi, delle classificazioni e delle destinazioni da imprimere alle aree che compongono un determinato territorio, per l’ordinato sviluppo dell’antropizzazione;

- per un altro verso, invece, quella della politica economica, ossia quella di essere uno strumento per realizzare alloggi a favore delle persone meno abbienti, offrendo loro, previa espropriazione e urbanizzazione, le aree occorrenti per la realizzazione degli alloggi.

Come ha rilevato l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio con la sentenza n. 12 del 3 luglio 1997, “ il legislatore, con la legge n. 167 del 1962, diretta a «favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare», ha inteso dare attuazione ad alcuni principi costituzionali, prevedendo alcuni istituti volti a consentire l’acquisto di un alloggio in favore di chi non ne abbia la disponibilità economica, sulla base delle regole del libero mercato, e contenendo il fenomeno dell’abusivismo edilizio c.d. di necessità ”.

Da ciò, derivano due fondamentali corollari.

Il primo corollario è che gli oneri sostenuti dal Comune per l’acquisizione delle aree necessarie per attuare il piano di zona non hanno natura di mero corrispettivo di diritto privato, bensì natura pubblicistica, perché l’Amministrazione:

a) persegue la superiore funzione, che è di interesse generale, di far realizzare alloggi a costi e a prezzi calmierati rispetto a quelli di mercato;

b) espropria i beni di terzi soggetti per beneficiare altri privati, e cioè le cooperative e gli assegnatari;

c) conforma i beni così destinati all’espropriazione, in modo da renderli per destinazione urbanistica, per dimensioni e per caratteristiche strutturali, ivi compresa l’urbanizzazione, idonei e funzionali allo scopo degli insediamenti abitativi;

d) non dispone dell’entrata, poiché il capitolo previsionale contenente l’entrata non ha natura di diritto disponibile o rinunciabile; ha invece natura imperativa e si inserisce o si sostituisce a clausole invalide, in caso di carenza nei contratti di cessione; la correlativa obbligazione, a carico del primo assegnatario, configura anche un’obbligazione propter rem , perché grava anche sui successivi assegnatari o acquirenti;

Il secondo corollario è che lo spostamento di ricchezza da un privato (il privato espropriato) ad altri privati (gli assegnatari degli alloggi) ha una causa normativa tipizzata, che è quella di funzionalizzare in senso economico e sociale il sacrificio imposto ad un soggetto determinato per il benessere dell’intera collettività stanziata sul territorio.

L’ordinamento realizza un razionale e soddisfacente punto di equilibrio tra la tutela del diritto della proprietà privata e il sostegno alle attività edilizie in favore delle categorie meno abbienti, non allo scopo di discriminare il proprietario terriero rispetto alle cooperative e agli assegnatari, né di impoverire i bilanci degli enti locali, bensì all’unica finalità di conformare in senso sociale e redistributivo le ricchezze, consentendo il fruttuoso utilizzo di fondi altrimenti inutilizzati o non idonei a consentire il soddisfacimento delle esigenze abitative.

Questo determina la nascita, in capo al privato beneficiato da questo grave sacrificio individuale, di una posizione giuridica fonte di responsabilità sociale, rispetto agli oneri e ai costi giuridici, economici e organizzativi sostenuti dall’Amministrazione pubblica per consentire la realizzazione del programma, ad un tempo urbanistico e di politica economica e sociale.

Tale responsabilità è condensata nei principi cardine sui quali si regge l’ordinamento di settore (segnatamente, si tratta degli artt. 27, ultimo comma e art. 35, comma 12, della l. n. 865 del 1971; inoltre, dell’art. 3, comma 64, della l. n. 662 del 1996, come sostituito dall’art. 11, l. n. 273 del 2002), come interpretati dalla giurisprudenza civile e amministrativa secondo indirizzi consolidati.

Tra questi principi, come ha evidenziato il Comune appellante, fondamentale importanza riveste quello del cd. pareggio di bilancio o della sostenibilità finanziaria, perché esso ha ricadute sulla tenuta economica e finanziaria:

- sia del settore economico nel quale rileva il piano di zona;

- sia degli altri settori economico-sociali nei quali il governo del territorio ha la primaria finalità di aumentare i livelli di benessere della collettività (si tratta dei piani per gli insediamenti produttivi, rispetto ai quali si è consolidata la giurisprudenza sopra richiamata);

- sia dell’ordinamento giuridico nel suo complesso, poiché la contabilità degli enti locali, insieme a quella statale in senso stretto, fa parte della più ampia contabilità pubblica, in quanto tale disciplinata dall’art. 81 della Costituzione.

In questo senso, va rimarcata la sussistenza del principio ordinamentale di copertura dei costi sostenuti dall’Amministrazione per l’ablazione e l’infrastrutturazione delle aree da devolvere in favore di soggetti privati, nella specie a fini di insediamenti produttivi (sul principio dell'esatta corrispondenza fra i costi sopportati dal Comune per l'acquisizione e l’infrastrutturazione delle aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari, v. anche Cons. Stato, sez. IV, n. 1751/2011; sez. V, n. 50/2012; sez. IV, n. 2854/2012; n. 2213/2014; sez. V, n. 3809/2014; sez. IV, n. 1117/2015).

In altri termini, in base al principio riveniente dalle disposizioni legislative richiamate, il Comune deve recuperare dai privati gli esborsi affrontati per l’esproprio delle aree e per la realizzazione delle opere di urbanizzazione (cfr. Cons. Stato, ad. plen., n. 26/1983; Cons. Stato, sez. V, n. 462/1997; sez. IV, n. 421/2009; n. 4685/2014; n. 4686/2014 e n. 4687/2014).

Tale principio è rinominabile anche come della ‘ neutralità finanziaria ’, perché dall’operazione non devono derivare sul bilancio dell’ente locale costi o oneri non ripianati (cfr. proprio in tema di alloggi popolari, Cass. civ. ord., sez. I, 10 luglio 2020, n. 14782: l'obbligo del cessionario di rimborsare al Comune tutti i costi di acquisizione delle aree Peep, posto dall'art. 35, ottavo e dodicesimo comma, della legge n. 865 del 1971, deve ritenersi esteso a tutte le spese della procedura, ivi comprese le spese legali sostenute dall'ente nel giudizio promosso ai sensi dell'art. 54 del testo unico sugli espropri, mirando la normativa in oggetto ad attuare senza eccezioni il principio dell’integrale pareggio economico tra il corrispettivo di concessione ed i costi dell'acquisizione delle aree).

28.2. Circa i costi e gli oneri che rientrano nell’ambito applicativo del principio del pareggio di bilancio (e loro conseguente reversibilità sui privati assegnatari), la giurisprudenza civile e quella amministrativa hanno fornito un criterio guida di ordine generale, idoneo a consentire un’esegesi chiara, certa e univoca della previsione in questione.

Il criterio si basa sulla distinzione tra i costi che l’ente ha sostenuto quali conseguenze direttamente ed esclusivamente riferibili ad una propria condotta illecita ed a procedimenti illegittimi che hanno dato luogo a risarcimenti del danno (tali costi non sono riversabili sui privati e sono definitivamente sostenuti dall’ente pubblico) e quelli che l’ente ha sostenuto per portare a compimento le procedure espropriative o per acquisire il diritto di proprietà, poi attribuito ai concessionari o agli assegnatari (tali costi sono, al contrario, integralmente riversabili sul privato).

E, nella specie, se anche il giudicato civile ha comportato la condanna del Comune ad un ‘risarcimento’ del danno, l’emanazione dell’atto di acquisizione ha comunque ‘novato’ la causa dell’acquisizione, nel senso che – sia pure e proprio sulla base del quantum liquidato in sede civile – pur sempre ha tenuto conto del controvalore del bene, così come previsto come criterio base dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, applicato dal Comune in favore degli appellati.

Ne consegue che il Comune ha legittimamente esercitato la propria pretesa del rimborso, tenendo conto del controvalore delle aree.

28.3. Nel caso di specie, è accaduto che gli atti del procedimento espropriativo sono stati impugnati dal signor AU e sono stati annullati dal Tar, con la sentenza confermata da questo Consiglio nel 1999.

Va rimarcato come le sentenze del TAR e del Consiglio di Stato siano state rese all’esito di un giudizio nel quale era state evocate quale parti anche le cooperative che avevano concluso le convenzioni nel 1979 (v. anche l’epigrafe della sentenza n. 309 del 1999).

Tale evocazione risultava giuridicamente ineccepibile, proprio perché l’esito di quel giudizio – nel caso dell’accoglimento del ricorso, poi verificatosi - ad un tempo andava ad incidere sul regime proprietario delle aree, sulla questione riguardante l’esigenza che si formasse un titolo giuridico giustificativo dell’acquisto della proprietà da parte delle cooperative, nonché sulle relative conseguenze sul piano economico della maggiorazione del quantum spettante al proprietario, ‘in prima battuta’ da parte del Comune, ma sostanzialmente proprio a carico delle cooperative (e dei loro aventi causa).

Va anche richiamato il principio per il quale l’obbligazione in questione ha natura di obligatio propter rem , si trasferisce unitamente al bene immobile a cui accede e risulta opponile sia al primo assegnatario, sia in ogni caso ai successivi eventuali acquirenti.

28.4. Poiché gli assegnatari sono i diretti beneficiari dell’acquisto del bene, effettuato dall’Amministrazione, va richiamato – così come è stato richiamato dalla giurisprudenza della Sezione sopra citata – anche il principio per il quale non ci si può arricchire senza causa con detrimento altrui (nella specie, del Comune), sicché gli assegnatari hanno l’obbligo di ristorare l’Amministrazione per le spese che questa abbia sostenuto per attribuire loro il diritto di proprietà sull’area che altrimenti non avrebbero acquisito.

Come ha pure evidenziato la giurisprudenza della Sezione sopra citata, quando gli atti del procedimento espropriativo non siano stati emessi o siano stati annullati in sede giurisdizionale (come è avvenuto nella specie), coloro che sono stati immessi nel frattempo nel possesso dell’area – in applicazione della legge n. 865 del 1971 o della legge n. 167 del 1962 – sono anch’essi legittimati a chiedere (dapprima in sede amministrativa e poi in sede giurisdizionale) che l’Autorità competente eserciti il potere di acquisizione, previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri: tale potere va esercitato d’ufficio, come chiarito dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, ma può anche essere sollecitato non solo dal proprietario, ma anche dal soggetto privato che ne sia possessore, affinché vi sia l’adeguamento dello stato di fatto a quello di diritto e, se del caso, affinché il possessore diventi proprietario.

Per converso, da ciò deriva che, fino al momento in cui lo stato di fatto è adeguato alla situazione di diritto (tramite l’emanazione del provvedimento ex 42 bis o la transazione della lite), anche gli assegnatari rispondono delle conseguenze negative e dei maggiori costi sostenuti per l’acquisizione delle aree.

Del resto, come sopra si è evidenziato, il Comune sostiene tali costi in nome proprio (il diritto di proprietà è trasferito dal patrimonio del privato a quello comunale), ma nel precipuo interesse del privato assegnatario (il diritto di proprietà è successivamente ceduto dal Comune agli assegnatari), allo scopo di impedire l’effetto restitutorio, altrimenti inevitabile in base ai giudicati di annullamento degli atti ablatori.

Salva la peculiarità per cui nella specie il signor AU ha ottenuto dal giudice civile una condanna al pagamento di una somma di denaro e non alla restituzione dell’area occupata senza titolo, se il Comune non emana l’atto di acquisizione previsto dall’art. 42 bis, al proprietario spetta in linea di principio la restituzione delle aree con l’applicazione del principio dell’accessione, con un grave vulnus per gli interessi pubblici coinvolti e con diretto pregiudizio proprio dell’assegnatario, che non conseguirebbe il titolo di proprietà e perderebbe il possesso delle opere da lui realizzate, anche con sacrificio delle proprie risorse, oltre che di quelle pubbliche.

Gli appellati non possono dunque fondatamente pretendere che quanto è stato pagato al signor AU rimanga a carico del bilancio comunale

28.5. Va infine respinta l’eccezione di prescrizione, formulata con il ricorso di primo grado e riproposta con gli scritti difensivi depositati nel corso del giudizio d’appello.

Il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui diviene possibile l’esercizio del diritto: nella specie, esso corrisponde dal giorno in cui l’Amministrazione comunale ha corrisposto al signor AU quanto è risultato a lui dovuto, data rispetto alla quale non sono trascorsi dieci anni (trattandosi di un diritto anche previsto dalle convenzioni del 1979), non rilevando la data nella quale il signor AU ha formulato la sua domanda risarcitoria.

29. Per le ragioni che precedono, vanno respinte le deduzioni proposte in primo grado avverso la delibera comunale n. 74 del 2015 e va invece accolta la domanda riconvenzionale del Comune, come formulata nei confronti degli appellati.

30. Per quanto riguarda l’importo richiesto con la domanda riconvenzionale, ritiene la Sezione che si debba tener conto degli importi indicati con l’atto d’appello, che hanno tenuto conto dell’esito del giudizio civile che a suo tempo ha visto vittorioso il signor AU.

E’ ben vero che il giudicato civile (nel quale è risultato soccombente il Comune) sul ‘valore’ delle aree in questione - a suo tempo occupate e poi acquisite ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri - non risulta opponibile agli appellati (come ha correttamente già rilevato la sentenza di questa Sezione n. 2012 del 2016).

E’ anche vero, però, che nel corso del giudizio nulla è stato dedotto o comprovato dagli appellanti per ritenere che quelle risultanze del giudice civile non possano essere considerate attendibili in tutto o in parte.

E’ altamente significativo che gli appellati si sono difesi unicamente deducendo che il Comune non potrebbe chiedere alcuna rivalsa, per la preclusione derivante dalla sentenza di questo Consiglio n. 2012 del 2016.

Essi hanno solo contestato l’ an della pretesa, senza nulla dedurre sulla ipotetica erroneità della determinazione del quantum , cioè sul valore delle aree perse dal signor AU e delle quali essi stessi sono diventati proprietari, grazie al provvedimento di acquisizione.

Inoltre, si deve considerare che:

a) le cooperative, quali parti evocate nel giudizio conclusosi con l’annullamento degli atti ablatori, sono risultate soccombenti in quel giudizio e, avendo di conseguenza perso il titolo giuridico su cui si sorreggeva il loro titolo di proprietà, sono risultate occupanti senza titolo delle aree (unitamente agli assegnatari);

b) le cooperative e gli assegnatari non hanno posto in essere alcuna iniziativa per contestare il valore delle aree in questione, né intervenendo nel corso del giudizio civile proposto dal signor AU (rispetto al quale avevano un evidente interesse a contraddire), né proponendo opposizione di terzo avverso le sentenze dei giudici civili favorevoli al signor AU, né fornendo nel corso dei due gradi del presente giudizio qualche elemento tale da poter considerare come ‘contestato’ il valore delle aree in questione.

Tenuto anche conto del fatto che l’atto impugnato in primo grado ha quantificato l’importo facendolo coincidere con quanto è stato determinato all’esito del giudizio civile (che – pur intercorrendo tra il signor AU ed il Comune - aveva come oggetto proprio la determinazione del valore venale delle aree in questione), va fatta conseguente applicazione del principio sancito dall’art. 64, comma 2, del codice del processo amministrativo, per il quale, “ salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite ”.

Ne consegue che risulta fondata la deduzione del Comune appellante sulla legittimità in parte qua della delibera comunale impugnata in primo grado, così come risulta fondata la domanda riconvenzionale, riproposta in secondo grado, secondo cui il Comune ha titolo a percepire per intero dagli assegnatari degli alloggi l’importo corrisposto al signor AU, per il complessivo importo di euro 4.189.433,17.

31. Per le ragioni che precedono, l’appello va accolto, sicché – in riforma della sentenza impugnata – va respinto il ricorso proposto contro la delibera comunale n. 74 del 2015 e va accolta la domanda riconvenzionale del Comune riproposta in questa sede, con la conseguente condanna degli appellati al pagamento dell’importo di euro 4.189.433,17.

Tale condanna si deve intendere non in solido tra gli obbligati, ma pro quota .

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese dei due gradi del giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n.r. 10097 del 20197, come in epigrafe proposto, così provvede:

1) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza gravata, rigetta il ricorso proposto in primo grado e accoglie la domanda riconvenzionale riproposta nel giudizio d’appello, nei sensi di cui in motivazione;

2) dichiara compensate tra le parti le spese e onorari del doppio grado di giudizio, salvo il rimborso, in favore del Comune e a carico delle parti private appellate, del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 22 dicembre 2020 e 29 dicembre 2020, celebrate nei modi e nelle forme di cui all’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore

Luca Lamberti, Consigliere

Daniela Di CA, Consigliere

SC Gambato Spisani, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Leonardo Spagnoletti	Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO