Pubblicato il 09/06/2025

N. 04975/2025REG.PROV.COLL.

N. 02375/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2375 del 2024, proposto dal NS Industriale Provinciale dell'Ogliastra, nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Maurizio Scarparo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Autonoma della Sardegna, nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. ti Giovanni Parisi e Mattia Pani, con domicilio eletto in Roma, via Lucullo 24, presso l’ufficio di rappresentanza della Regione e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Sardegna, sez. II, 19 dicembre 2023 n. 982, che ha accolto il ricorso n. 545/2023 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti del NS industriale provinciale dell’Ogliastra, concernenti il progetto di acquisizione delle aree della ex cartiera di Arbatax in zona 5 del Piano regolatore generale industriale- PRGI, nella parte in cui riguardano le aree di proprietà della Regione Sardegna, distinte al catasto del NE di Tortolì al foglio 5 mappale 6 sub 52-56:

a) del decreto 26 giugno 2023 n. 1034, notificato il successivo 28 giugno, con cui il Responsabile del Servizio tecnico ha disposto l’occupazione di urgenza preordinata all’esproprio delle aree in questione;

b) della nota 17 giugno 2023 prot. 1095, di comunicazione dell’occupazione;

c) della deliberazione 5 maggio 2023 n. 46, con cui il Consiglio di amministrazione ha dichiarato la pubblica utilità del progetto e apposto il vincolo preordinato all’esproprio;

d) della deliberazione 14 novembre 2022 n.5, con cui l’Assemblea ha approvato la variante al PRGI;

visto il ricorso con i relativi allegati;

visti gli atti tutti di causa;

udito il relatore dott. Maurizio Santise alla pubblica udienza del giorno 13 marzo 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Sardegna ha impugnato gli atti con i quali il NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra ha esercitato il potere espropriativo in relazione alle aree della ex cartiera di Arbatax ed aventi estensione di 345.110,00 mq, di proprietà della Regione stessa.

In relazione ad esse, come si evince dalla sintetica esposizione in fatto rappresentata nella sentenza di primo grado, con le deliberazioni della Giunta regionale n. 32/16 del 4.6.2008 e n. 75/10 del 30.12.2008, la Regione aveva approvato un programma di infrastrutturazione del sito dell’ex Cartiera di Arbatax finalizzato alla realizzazione di un polo industriale della nautica.

In fase attuativa veniva sottoscritto l'accordo di programma con cui la Regione, la Provincia dell'Ogliastra, il NE di Tortolì, il NS per il Nucleo di Industrializzazione di Tortolì-Arbatax (cui è poi subentrato il NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra) e la Società Sa.ri.nd. s.r.l., - controllata Sfirs, che nel 2007 acquisì la proprietà delle aree dell'ex cartiera di Arbatax - si impegnarono, ciascuno per quanto di propria competenza, all'attuazione del programma per la riconversione produttiva delle aree della ex cartiera di Arbatax e l'attuazione degli interventi di sostegno alla creazione di un polo della nautica.

Con la deliberazione n. 56/12 del 29.12.2009, venivano rimodulati gli originari programmi di intervento nelle aree dell’ex Cartiera di Arbatax, confermando, seppur con diverso dettaglio programmatico, la politica di investimento e di infrastrutturazione industriale delineata nelle precedenti deliberazioni.

Venivano poi adottati i seguenti atti:

- deliberazione n. 30/78 del 12.7.2011, con cui veniva effettuata, attraverso la Sa.ri.nd. s.r.l., una ricognizione delle manifestazioni di interesse alla localizzazione di attività produttive nell'area, all’esito della quale veniva a sottoscriversi un ulteriore accordo di programma, in data 8.11.2011, aggiuntivo a quello del 2009, ridefinendo gli impegni ed i compiti dei vari soggetti coinvolti;

- deliberazione della Giunta regionale n. 27/46 del 19.6.2012, con cui veniva ulteriormente a rimodularsi il programma di investimenti, prevedendosi all’uopo la sottoscrizione di convenzioni con il NE di Tortolì e con il NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra;

- deliberazione del Consiglio comunale n. 49 del 21.12.2017, con cui il NE di Tortolì esprimeva “… la volontà di acquisire le aree del compendio dell' Ex Cartiera di Arbatax, per una estensione complessiva di circa 35 ettari, interessate dal Master Plan, oggetto dell'accordo di programma del 04 febbraio 2008 e s.m.i. del 08 novembre 2011, ad un prezzo simbolico che verrà determinato con successivo atto, ai sensi di quanto previsto dall'art. 3 c. 3 della L.R. 5 dicembre 1995, n. 35, per le finalità di interesse pubblico - sociale a carattere produttivo, sopra meglio esplicitate… ” e dava atto che “ le aree in questione verranno messe a disposizione del NS Industriale Provinciale dell'Ogliastra per il perseguimento delle sopraindicate finalità di interesse pubblico - sociale a carattere produttivo, quale soggetto deputato, facendo salva ogni ulteriore determinazione in merito… ”;

- deliberazione della Giunta regionale n. 1/16 del 10.1.2018, che, al fine di accelerare le procedure di liquidazione della SA.RI.ND. s.r.l. – società partecipata al 100% dalla Regione Sardegna, creata allo scopo di acquisire le aree e favorire la riconversione produttiva dell’ex cartiera di Arbatax e poi posta in liquidazione – manifestava l’indirizzo strategico di acquisire le suddette aree dalla Società in liquidazione e, ai sensi dell’art. 3, comma 1, della l.r. n. 35/1995, di cedere le stesse, ad un prezzo simbolico, al NE di Tortolì, con vincolo di finalità pubblica ed affinché il NE le rendesse disponibili al NS Industriale e, in data 19 dicembre 2018, con atto rep. 15331, con contratto redatto dal notaio Cornaglia e registrato in conservatoria al n. 12687 del reg. gen., veniva trasferita dalla Sa.ri.nd. s.r.l. in liquidazione alla Regione Sardegna la piena proprietà delle aree, per cui è causa, identificate al fg. 5, mapp. 6, sub. 52, 53, 54 e 55 del catasto urbano del NE di Tortolì, per complessivi mq. 345.110; compendio di beni censiti al catasto terreni del suddetto NE al fg. 5, mapp. 4138 di ha. 34, are 51, centiare 10;

- deliberazione della Giunta del NE di Tortolì, n. 45 del 17.11.2021, con cui veniva approvato il progetto di fattibilità tecnico – economica aggiornato, relativo all’intervento denominato “ Riconversione produttiva delle aree ex Cartiera di Arbatax: opere di infrastrutturazione e urbanizzazione.. .”, con relativo quadro economico.

2. A fronte di tale quadro, con la deliberazione n. 46 del 5.5.2023 il Consiglio di amministrazione del NS ha disposto “… di approvare la proposta di acquisizione ai sensi dell’art. 22 bis del d.P.R. n. 327/2001 e successive modificazioni ed integrazioni (D.Lgs. n. 302/2002) al NS dell’area ex Cartiera di Arbatax, avente estensione complessiva di 345.110,00 mq., censita catastalmente al foglio 5, particella 6… ” e di “ dichiarare ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. n. 327/2011 (2001 n.d.r.), la pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento preordinato all’acquisizione delle suddette aree… ” nonché di “…disporre il vincolo preordinato all’esproprio sulle aree indicate… ”.

In detto atto viene altresì richiamata la deliberazione dell’assemblea generale del NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra n. 5 del 14.11.2022, ove l’area individuata nella suddetta variante come “zona 5”, dovrà essere resa disponibile al NS Industriale, così come prefigurato dalla D.G.R. n. 1/16 del 10.1.2018 e che nella stessa è stata prevista la realizzazione (finanziata dalla stessa Regione) del distretto della nautica e della portualità, per cui il NS, con la Deliberazione del C.d.a. del 21.9.2021, aveva come detto approvato lo studio di fattibilità.

Su tali basi poi, il NS ha adottato il decreto n. 1084 del 26.6.2023, con cui è stata “ disposta a favore del NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra l’occupazione anticipata del bene immobile, riportato nell’allegato piano particellare di esproprio, relativo all’acquisizione delle aree ex Cartiera individuate in zona 5 del P.R.G.I… ” con determinazione provvisoria dell’indennità di esproprio.

3. La Regione Sardegna ha, quindi, impugnato i predetti provvedimenti innanzi al T.a.r. che, con sentenza del 19 dicembre 2023 n. 982, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, annullato la deliberazione del Consiglio di amministrazione n. 46 del 5.5.2023 e il decreto n. 1034 del 26 giugno 2023, del Responsabile del Servizio tecnico del NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra.

4. Il NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse ;

II. Con il secondo motivo di appello ha contestato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha accolto il secondo motivo del ricorso di primo grado dichiarando assorbiti i restanti motivi.

La Regione Autonoma della Sardegna si è costituita regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 13 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il T.a.r. ha accolto il secondo motivo del ricorso di primo grado, ritenuto assorbente, sulla base della circostanza che l’esercizio del potere di esproprio da parte del NS è stato esercitato “ in contrasto con tutti gli atti amministrativi di programmazione regionale e con gli stessi accordi di programma intercorsi tra Regione, NS e NE di Tortolì ”.

Secondo il NS la sentenza del T.a.r. sarebbe erronea perché dall’accordo di programma del 2009 e di quello successivo del 2011 non emerge la necessità del trasferimento del

bene a favore del NE di Tortolì che, peraltro, non è neppure parte dell’accordo del 2009 mentre interviene nell’accordo del 2011 solo al fine di assumere l’impegno all’adeguamento dello strumento urbanistico necessario per la realizzazione dell’intervento industriale.

Dagli atti, peraltro, emerge la necessità che l’area sia “ messa a disposizione ” del consorzio.

In ogni caso la sentenza avrebbe anche violato l’art. 15 della l. n. 24 del 1990, in quanto ciascuna amministrazione partecipante ad un accordo con altre amministrazioni, ove ritenga che l’accordo ex art. 15 legge n. 241/90 non sia più funzionale al perseguimento dell’interesse pubblico comune,

sotteso alla pattuizione, può riesaminare la legittimità o l’opportunità della propria partecipazione all’accordo, agendo in autotutela al fine di sciogliersi dal relativo vincolo consensuale.

Tanto premesso in punto di fatto l’appello è fondato.

5. La Regione, con le precedenti deliberazioni n. 32/16 del 4.6.2008 e n. 75/10 del 30.12.2008, ha approvato un programma di infrastrutturazione del sito dell’ex Cartiera di Arbatax finalizzato alla realizzazione di un polo industriale della nautica.

Con deliberazione n. 1/16 del 10.01.2018 l’area è stata ceduta con vincolo di finalità pubblica al NE di Tortolì ad un prezzo simbolico, “ in modo che venga resa disponibile al NS Industriale Provinciale dell’Ogliastra ”.

Il T.a.r. ha accolto il ricorso proposto dalla Regione Sardegna sul presupposto che il procedimento espropriativo avviato dal NS (deliberazione n. 46/2023 di dichiarazione di pubblica utilità e apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e connesso decreto di occupazione d’urgenza) sarebbe in contrasto con gli accordi di programma del 2009 e del 2011 che prevedrebbero il passaggio dell’area interessata dalla Regione Sardegna al NE di Tortolì e la successiva messa a disposizione della medesima area al NS appellante.

6. Al fine di scrutinare la fondatezza dell’appello è necessario esaminare i predetti accordi da cui in realtà non si evince un obbligo in capo al NS di realizzare e favorire il passaggio dell’area dalla Regione al NE ma più concretamente di realizzare un polo nautico nell’area interessata.

Con gli accordi di programma del 2009 e del 2011 sottoscritto dalla Regione Sardegna, il NE (che ha preso parte solo all’accordo del 2011) e il NS, la Regione si sono impegnati, per quanto di loro competenza, a realizzare il nuovo programma di infrastrutturazione approvato con la delibera della Giunta regionale n. 56 del 29 dicembre 2009.

Il NE di Tortoli, nell’accordo del 2011, si è impegnato a recepire nel proprio strumento urbanistico le modifiche necessarie all’attuazione del predetto intervento.

Il NS si è impegnato ad adottare gli atti di propria competenza.

6. Secondo il T.a.r. la deliberazione del NS n. 46/2023 sarebbe illegittima perché nella stessa delibera viene richiamata la delibera di Giunta regionale n. 1/16 del 10/01/2018 da cui emerge che l’area deve essere resa disponibile al NS Industriale previa cessione della stessa al NE di Tortolì, ad un prezzo simbolico. Evidenzia il T.a.r. che “ Appare evidente perciò la contraddittorietà esterna tra atti amministrativi e in realtà intrinseca alla stessa motivazione sottesa alla scelta di apporre il vincolo preordinato all’esproprio su un’area per acquisirla in proprietà, richiamando un atto regionale che tuttavia descriveva un percorso diverso per il perseguimento dell’interesse pubblico ”.

7. Ritiene il Collegio che il provvedimento impugnato non è contraddittorio né in netto contrasto con i sopra citati accordi di programma.

Nel caso di specie, rileva la circostanza, ben evidenziata dal NS e confermata dal concreto svolgimento dei fatti, che sia la delibera della Regione del 2008, poi affiancata dai citati accordi di programma, non è mai stata attuata, con conseguente stato di totale abbandono della zona interessata, come è dimostrato anche dai rilievi fotografici depositati in giudizio.

La scelta del NS di avviare il procedimento espropriativo è, dunque, coerente con l’obiettivo che le stesse delibere regionali (compresa la n. 1/16 del 10/01/2018) e gli stessi accordi di programma si prefiguravano di realizzare: la realizzazione di un polo industriale della nautica.

Stante la sostanziale inattività degli altri enti coinvolti nella presente vicenda, il trascorrere del tempo dalla stipula degli accordi di programma e l’interesse pubblico da perseguire (realizzazione di un polo della nautica), il NS ha attivato il proprio potere espropriativo, proprio per perseguire il raggiungimento dell’obiettivo sotteso ai predetti accordi e alle citate delibere regionali.

Non vi è, dunque, alcuna illegittimità nell’esercizio del potere espropriativo del NS che, invece, appare anche in linea con il principio del risultato, specie quando, come nel caso di specie, l’obiettivo non si riesce a raggiungere attraverso la collaborazione e il comportamento coordinato di tutti gli enti pubblici coinvolti.

8. Non sussiste, dunque, alcun contrasto con l’art. 3, comma 4 della l.r. n. 10/2008, per cui “…I Consorzi industriali esercitano le proprie funzioni in coerenza con la programmazione regionale e in un rapporto di collaborazione con gli organismi operativi regionali per le politiche industriali ”, proprio perché, come detto, il procedimento espropriativo è stato avviato proprio per realizzare l’obiettivo individuato nei programmi regionali. Né si può pensare, anche in omaggio ai principi di leale collaborazione e buona fede (art. 1, comma 2 bis , l. n. 241 del 1990), che il NS debba ritenersi vincolato sine die , in presenza di accordi che dopo più di dieci anni non sono stati eseguiti, senza che né la Regione né il NE abbiano evidenziato concrete ragioni ostative alla loro esecuzione.

9. Tanto emerge anche dalla motivazione della deliberazione impugnata, ove si legge che “ le aree ex Cartiera non sono ancora state trasferite al NS Industriale e sono allo stato attuale in totale abbandono e utilizzate come discariche a cielo aperto, che devono essere bonificate ” e che è “ pertanto necessario e improcrastinabile, acquisire alla disponibilità del NS Industriale le aree ex Cartiera individuate nella Variante al Piano Regolatore Generale Industriale come zona 5 (zona grande industria) e distinte in catasto al foglio 5 particella 6 di mq. 345.110,00 ”.

Tale motivazione giustifica e sorregge i provvedimenti impugnati, perché comunque consente il raggiungimento del medesimo obiettivo cui era tenuta la Regione e il NE ovvero la messa a disposizione allo stesso NS delle predette aree, come era previsto negli accordi di programma conclusi tra le parti e il NE di Tortolì e negli stessi atti di programmazione regionale.

10. Non può poi ritenersi che l’unica strada percorribile fosse contestare l’eventuale inadempimento imputabile alla Regione nelle forme e con gli strumenti previsti dalla legge, trattandosi di accordi rimasti sostanzialmente ineseguiti per lunghissimo tempo, circostanza che ha giustificato, al più, lo scioglimento del vincolo ad opera del NS.

11. Riguardo agli accordi di programma, va evidenziato che per espresso rinvio contenuto nell’art. 15 della l. n. 241 del 1990, si applica l’art. 11, comma 2, della medesima norma, secondo cui agli accordi tra pp.aa., nell’ambito dei quali rientrano anche gli accordi di programma, si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili, ove non diversamente previsto.

Tra questi certamente opera un principio di non ammissibilità di vincoli in perpetuo, desumibile, ad esempio, dall’art. 1375 c.c., secondo cui “ Il divieto di alienare stabilito per contratto ha effetto solo tra le parti, e non è valido se non è contenuto entro convenienti limiti di tempo e se non risponde a un apprezzabile interesse di una delle parti ”.

Sotto questo profilo, dunque, gli accordi di programma, cui ha preso parte il NS non possono comunque essere considerati ostativi all’avvio del procedimento espropriativo, in quanto hanno perso carattere vincolante in considerazione della circostanza che gli accordi, anche di diritto pubblico, non possono comportare un vincolo perpetuo.

Considerando che sono trascorsi più di dieci anni dalla loro stipula senza che gli stessi siano stati attuati, l’iniziativa del NS non può considerarsi illegittima, anche perché, in realtà, come visto non si pone in netto contrasto con essi ma in linea con l’obiettivo finale dagli stessi perseguito

L’appello è, pertanto, fondato. Il ricorso di primo grado, quindi, va respinto, con conseguente riforma della sentenza del T.a.r.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello (ricorso n.2375/2024 R.G.) come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dei giorni 13 marzo 2025 e 14 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO