Pubblicato il 04/03/2025

N. 01823/2025REG.PROV.COLL.

N. 01811/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1811 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Lisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Statuto, 3,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 11175/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il signor -OMISSIS-, cittadino senegalese soggiornante sul territorio nazionale da circa ventiquattro anni, ha regolarizzato la sua posizione sul territorio nazionale tramite la procedura prevista dal d.l. n. 195/2002 e dal 2004 svolge in via continuativa attività lavorativa come lavoratore dipendente.

In data 27 ottobre 2014 ha presentato istanza intesa ad ottenere la concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9, co. 1, lett. f ), della legge 5 febbraio 1992, n. 91. Dopo aver notificato il preavviso di rigetto datato 6 marzo 2017, l’Amministrazione ha rigettato l’istanza con provvedimento del 6 luglio 2017, notificato solo in data 17 maggio 2018. Il diniego ministeriale si fonda sul riscontro in senso ostativo, di due condanne penali per resistenza a pubblico ufficiale e inosservanza del provvedimento dell’autorità - emesse con sentenza del Tribunale di Firenze del 18 novembre 2004 per i reati di cui agli artt. 337 c.p. e 651 c.p. e con sentenza del Tribunale di Firenze del 12 febbraio 2005 per il reato di cui all’art. 650 c.p. – che il Ministero ha interpretato come indici di inaffidabilità e di non compiuta integrazione nella comunità nazionale.

2. – Lo straniero ha avversato il provvedimento in primo grado con tre motivi di censura incentrati sul difetto istruttorio e motivazionale nonché sulla violazione delle garanzie partecipative ex art. 10- bis legge n. 241/1990; il TAR per il Lazio ha successivamente respinto il gravame dopo un ampio excursus sulla latitudine discrezionale che permea i provvedimenti di concessione dello status civitatis per residenza decennale.

2.1. – Sul versante sostanziale, il primo giudice ha posto l’enfasi sulla valenza ostativa della condanna penale per resistenza a pubblico ufficiale essendo tale reato punito con la reclusione, nel suo massimo edittale, superiore alla soglia individuata dall’art. 6, co. 1, lett. b ), della legge n. 91/1992, superata la quale si entra nell’area dei reati immediatamente ostativi, mentre ha escluso anche la rilevanza dell’indulto, applicato ad entrambe le condanne, essendo asseritamente intervenuto dopo l’adozione del provvedimento di diniego, considerato che l’Amministrazione decide allo stato degli atti.

2.2. – Sul versante procedimentale, il primo giudice, pur consapevole di un indirizzo contrastante, ha dato applicazione a quell’orientamento della giurisprudenza formatosi prima dell’entrata in vigore delle modifiche alla legge n. 241/1990, introdotte dal cd. decreto semplificazioni (decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120) che ne ha modificato l’art. 10- bis e l’art. 21- octies , che era costante nel ritenere che il mancato preavviso di rigetto non inficia la legittimità del provvedimento, allorquando, in applicazione estensiva dell’art. 21- octies , comma 2, della medesima legge n. 241/1990, emerga nel corso del giudizio che il contenuto dispositivo del provvedimento oggetto di gravame non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

3. – Lo straniero è insorto in appello avverso la statuizione di prime cure affidando l’impugnazione a due motivi di censura sviluppati parallelamente alle movenze argomentative del TAR.

3.1. – Col primo mezzo di appello, denuncia un profilo di ultrapetizione, in quanto il primo giudice avrebbe integrato i motivi di diniego ponendo l’enfasi sulla valenza ostativa della condanna per resistenza pubblico ufficiale, e un errore di fatto, avendo il Collegio giudicante ritenuto irrilevante l’applicazione dell’indulto in quanto posteriore, temporalmente, all’emanazione del provvedimento gravato; stigmatizza, poi, funditus la carenza motivazionale del provvedimento e del dictum del TAR laddove non hanno considerato che le condanne inflitte avevano riguardato accadimenti verificatisi in epoca ben anteriore al c.d. “periodo di osservazione” (decennio anteriore alla presentazione della domanda) senza tener conto che ai fini della concessione della cittadinanza possono assumere rilievo comportamenti delittuosi (o contravvenzionali) risalenti ad epoca antecedente a detto periodo, ma solo in caso di condotte particolarmente gravi e, in ogni caso, in sede di motivazione il Ministero avrebbe dovuto chiarire le ragioni che lo hanno indotto a considerarli sintomatici della non compiuta integrazione del richiedente, cosa che non si sarebbe verificata nel caso di specie.

3.2. – Col secondo mezzo di impugnazione, l’appellante si duole della violazione delle garanzie partecipative concretizzatesi nella violazione dell’obbligo di preavviso di rigetto ex art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 non avendo l’Amministrazione dato prova della restituzione della comunicazione per compiuta giacenza. Malgrado il provvedimento si sia perfezionato in epoca anteriore alla novella legislativa recata dal d.l. n. 76/2020 alla stregua della quale il meccanismo di dequotazione dei vizi formali o procedimentali di cui all’art. 21- octies legge n. 241/1990 non trova applicazione con riguardo all’art. 10- bis , l’appellante invoca a suo favore quell’indirizzo esegetico che annette valenza processuale al novum normativo, applicandolo indistintamente anche alle fattispecie anteriori.

4. – Il Ministero dell’interno si è costituito nel giudizio di appello svolgendo motivate considerazioni in difesa del provvedimento e per la conferma della decisione di prime cure.

5. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a. la causa è stata discussa all’udienza pubblica del 23 gennaio 2025 e successivamente incamerata per la decisione.

6. – L’appello è fondato.

Il provvedimento impugnato sconta il denunciato vizio di eccesso di potere per difetto istruttorio e motivazionale che la pronuncia di prime cure ha, invece, ritenuto erroneamente di derubricare a mente dell’apprezzamento altamente discrezionale che compete all’Amministrazione in sede di concessione dello status civitatis .

7. – La disamina deve prendere l’abbrivio da una constatazione di fatto irrefutabile: l’appellante è stato attinto da due sentenze penali di condanna, rispettivamente, per resistenza a pubblico ufficiale (art. 337 c.p.) e rifiuto di fornire le proprie generalità (art. 651 c.p.) – fatti occorsi il 17 febbraio 2001 (sentenza del Tribunale di Firenze del 18 novembre 2004) – e inosservanza del provvedimento dell’Autorità ex art. 650 c.p. – fatto occorso il 2 gennaio 2001 (sentenza del Tribunale di Firenze del 12 febbraio 2005).

Giova precisare che tutte le condotte furono poste in essere nel periodo di tempo in cui l’appellante soggiornava irregolarmente sul territorio nazionale tanto che nel primo giudizio lo straniero rimase contumace e non poté beneficiare della sospensione condizionale della pena in assenza di elementi da cui trarre il convincimento che si sarebbe astenuto dalla commissione di ulteriori reati. La seconda condanna, per reato contravvenzionale, concerneva nello specifico proprio l’inottemperanza all’ordine di presentazione presso gli Uffici della locale Questura per regolarizzare la propria posizione sul territorio nazionale e comminò, all’esito del giudizio, la pena pecuniaria dell’ammenda nella misura di 100 euro.

8. – Orbene, siffatte emergenze fattuali non possono non essere calate nella cornice della consolidata elaborazione giurisprudenziale sviluppatasi in subiecta materia che prende le mosse dalla tradizionale affermazione della natura squisitamente discrezionale di “alta amministrazione” del provvedimento di concessione della cittadinanza per naturalizzazione, condizionato all’esistenza di un interesse pubblico che con lo stesso atto si intende raggiungere e da uno “ status illesae dignitatis ” di colui che lo richiede (Cons. St., sez. I, 20 gennaio 1993, n. 1878; id. 12 aprile 1995, n. 1834; id. 26 agosto 1998, n. 1108; id. 3 marzo 1999, n. 29; Cons. Stato, sez. III, 14 febbraio 2017, n. 657; id. 25 agosto 2016, n. 3696). La concessione dello status civitatis incarna, infatti, l’archetipo provvedimentale di determinazioni che rappresentano un’esplicazione del potere sovrano dello Stato di ampliare il numero dei propri cittadini (Cons. St., sez. III, 13 novembre 2018, n. 6374; id. 27 febbraio 2019, n. 1390), da cui consegue che l’inserimento nella comunità statale può avvenire soltanto quando l’Amministrazione ritenga che lo straniero possieda ogni requisito atto a dimostrare la sua capacità di stabile integrazione nella collettività nazionale, mediante un giudizio prognostico che escluda ogni sua possibile azione in contrasto con l’ordine e la sicurezza nazionale e che possa disattendere le regole di civile convivenza ovvero violare i valori identitari dello Stato (Cons. Stato, Sez. III, 24 dicembre 2024, n. 10373).

8.1. – Segnatamente, nell’ampio spettro di tale articolata valutazione assumono rilievo tutti gli aspetti da cui è possibile desumere l’integrazione del richiedente nella comunità nazionale sotto il profilo della conoscenza e osservanza delle regole giuridiche, civili e culturali che la connotano. Vengono, perciò, in rilievo tutti quegli aspetti che farebbero dello straniero un buon cittadino, quali la perfetta integrazione nel tessuto sociale italiano, l’assenza di precedenti penali, considerazioni di carattere economico e patrimoniale per cui si possa presumere che egli sia in grado di adempiere ai doveri di solidarietà economica e sociale richiesti a tutti i cittadini. Il sindacato del giudice su tale valutazione discrezionale deve quindi fondarsi anche sulla verifica della ricorrenza di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e sull’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica e ragionevole e sulla coerenza dei fatti presi a fondamento dall’Amministrazione con la ratio del potere attribuitole.

8.2. – Con particolare riferimento alla sussistenza di precedenti penali la giurisprudenza della Sezione ha avuto modo più volte di precisare che l’Amministrazione, nel riconoscere la cittadinanza ai sensi dell’art. 9 della l. n. 91 del 1992, è chiamata ad effettuare una delicata valutazione in ordine alla effettiva e complessiva integrazione dello straniero nella società, ma non può limitarsi, pur nel suo ampio apprezzamento discrezionale, ad un giudizio sommario, superficiale ed incompleto, ristretto alla mera considerazione di un fatto risalente, per quanto sanzionato penalmente, senza contestualizzarlo all’interno di una più ampia e bilanciata disamina che tenga conto dei suoi legami familiari, della sua attività lavorativa, del suo reale radicamento al territorio, della sua complessiva condotta che, per quanto non totalmente irreprensibile sul piano morale, deve comunque mostrare, perlomeno e indefettibilmente, una convinta adesione ai valori fondamentali dell’ordinamento, di cui egli chiede di far parte con il riconoscimento della cittadinanza (cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. III, 19 luglio 2024, n. 64869, id., 9 maggio 2023, n. 4681; 2 agosto 2022, n. 6789; 5 marzo 2021, n. 1893; 20 marzo 2019 n. 1837; 29 aprile 2015, n. 2185).

Siffatto indirizzo esegetico rinviene la propria ratio decidendi nella constatazione – a parziale temperamento delle posizioni più tradizionali e risalenti - che “ non è possibile ispirare il giudizio sulla integrazione sociale dello straniero richiedente la cittadinanza italiana su di un criterio di assoluta irreprensibilità morale, nella forma dello status illesae dignitatis, o di impeccabilità sociale, del tutto antistorico prima che irrealistico e, perciò, umanamente inesigibile da chiunque, straniero o cittadino che sia. Un simile criterio implicherebbe l’impossibilità di ottenere la cittadinanza per il sol fatto di avere compiuto un reato, prescindendo da una valutazione in concreto della pericolosità sociale dello straniero e dell’effettività del percorso di integrazione realizzato dallo stesso. Si verrebbe a realizzare, in questo modo, una irragionevole chiusura della collettività nazionale all’ingresso di soggetti che, pur avendo tutti i requisiti per ottenere la cittadinanza, si vedono privare di questo legittimo interesse, attinente anche all’esercizio di diritti fondamentali, in assenza di un effettivo, apprezzabile, interesse pubblico a tutela della collettività, e per mere fattispecie di sospetto in danno dello straniero ” (così in termini, Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2023, n. 4681).

9. – Tali significative considerazioni di indole generale si atteggiano a precipua chiave di lettura e inquadramento della fattispecie che viene odiernamente all’esame.

In prima battuta, il Collegio non può denegare l’indubbio disvalore insito nelle condotte di resistenza indebita alla pubblica autorità nell’esercizio delle proprie funzioni, in special modo laddove tali condotte siano contrassegnate da una carica di violenza fisica che esprime ribellione all’ordine costituito. Nondimeno, uno scrutinio oggettivo e imparziale dei contegni serbati dall’odierno appellante non può sottacere le peculiari circostanze di tempo e di luogo in cui maturarono e, in particolare, la significativa risalenza nel tempo trattandosi di condotte occorse tra la fine dell’anno 2000 e l’esordio del 2001.

Al riguardo, coglie nel segno la notazione critica svolta dall’appellante sin dall’atto introduttivo del giudizio di primo grado giusta la quale le condotte travalicherebbero ampiamente il periodo di osservazione decennale che decorre a ritroso usualmente dalla data della domanda – 27 ottobre 2014 – e il cui superamento impone un onere motivazionale aggravato incentrato sulla particolare gravità dei fatti considerati (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 gennaio 2011, n. 52, “ quando è presentata un’istanza di concessione della cittadinanza italiana, il Ministero ben può rilevare che nell’ultimo decennio vi sono state condotte a base violenta, così come può valutare i fatti per periodi ancora maggiori i dieci anni, ove le condotte siano ragionevolmente qualificabili come particolarmente gravi. In ogni caso, quando l’istanza è formulata dopo il decorso di dieci anni dei fatti oggettivamente rilevanti, la valutazione del Ministero per risultare immune da profili di eccesso di potere deve anche tenere conto del superamento di tale limite, considerato rilevante dal legislatore quale periodo di osservazione dell'interessato (salve, beninteso, le situazioni di particolare gravità) ”).

9.1. – Mutatis mutandis , il provvedimento impugnato evince de plano dai ridetti precedenti penali che la condotta del richiedente sarebbe “ indice di inaffidabilità e di una non compiuta integrazione nella comunità nazionale desumibile da un complesso di situazioni e comportamenti posti in essere nel corso della permanenza nel territorio nazionale idonei a fondare l’opportunità della concessione del nuovo status civitatis”.

In altre parole, nel formulare il proprio apprezzamento negativo sulla meritevolezza dell’istanza, l’Amministrazione si è limitata ad una valutazione della storicità dei fatti di reato inferendone la pregnanza sintomatica sul piano dell’inaffidabilità e dell’incompiuta integrazione nella comunità nazionale, senza tuttavia peritarsi di evidenziare la peculiare carica di disvalore che essi esprimerebbero ad onta della risalenza temporale dei fatti e senza contestualizzarne la portata nel percorso di integrazione socio-economica dello straniero nell’arco della sua permanenza sul territorio nazionale – percorso che si è snodato da quel momento nel segno dell’irreprensibilità della condotta.

L’appellante ha, infatti, ampiamente corroborato sul piano documentale la propria stabilità lavorativa e reddituale, consolidata ormai da oltre un ventennio (cfr. estratto conto contributivo che attesta versamenti pressoché continuativi a far data dal 2004), oltre al forte radicamento del proprio nucleo familiare, i cui componenti sono tutti titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo di durata illimitata.

9.2. – In definitiva, il Ministero dell’interno è incorso in difetto istruttorio e motivazionale nell’apprezzamento della meritevolezza dell’istanza dello straniero per essersi trincerato dietro la sussistenza di precedenti penali di cui ha fatto valere con espressioni stereotipate la pregnanza sintomatica sul piano dell’incompiuta integrazione: a rigore, l’Amministrazione sarebbe stata tenuta a corredare il diniego di un’ampia motivazione in cui dar conto delle ragioni per le quali quei fatti penalmente rilevanti sì risalenti potevano ritenersi comunque ostativi al rilascio della cittadinanza, in quanto tali da far venir meno quel requisito dello status illesae dignitatis morale e civile richiesto nel soggetto richiedente, non essendo sufficiente una mera rilevazione acritica delle pendenze nella loro asettica storicità, senza alcun autonomo ed effettivo vaglio critico (cfr. Cons. Stato, sez. III, 11 luglio 2023, n. 6791; id., 26 aprile 2022, n. 3185; id., 3 marzo 2021, n. 1826; id., 14 maggio 2019, n. 3121; id., 20 marzo 2019, n. 1837).

10. – Conclusivamente, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, deve trovare accoglimento il ricorso introduttivo del giudizio con conseguente caducazione del provvedimento ministeriale impugnato, fatti salvi i tratti successivi di riedizione del potere in sede di riesame dell’istanza nel rispetto degli effetti conformativi della presente pronuncia.

11. – Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.