Cass. civ., SS.UU., sentenza 09/08/2024, n. 22624

CASS
Sentenza 9 agosto 2024

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Massime • 1

In tema di elezioni dei componenti del Consiglio circondariale dell'ordine degli avvocati, deve escludersi che la commissione elettorale prevista dall'art. 9 della l. 12 luglio 2017, n. 113, in mancanza di una espressa previsione di legge, abbia il potere di disporre l'ammissione con riserva dei candidati e che, nella fase successiva al voto, in capo alla stessa commissione permanga un potere di verifica della legittimità delle candidature già ammesse, seppure con riserva, alla competizione elettorale.

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Sul provvedimento

Citazione :	Cass. civ., SS.UU., sentenza 09/08/2024, n. 22624
Giurisdizione :	Corte di Cassazione
Numero :	22624
Data del deposito :	9 agosto 2024

Testo completo

SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 12788/2023 R.G. proposto da: CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI TORRE ANNUNZIATA, elettivamente domiciliato in ROMA VIALE LIEGI, n. 32, presso lo studio dell’avvocato ARISTIDE POLICE ([...]) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro TR MA, elettivamente domiciliato in SANTA MARIA LA Civile Sent. Sez. U Num. 22624 Anno 2024 Presidente: D'ASCOLA AL Relatore: RUBINO LINA Data pubblicazione: 09/08/2024 2 di 14 CARITA' VIA POLVERIERA N. 22/A, presso lo studio dell’avvocato AL NO ([...]) che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato EDUARDO MP ([...]) -controricorrente- avverso la SENTENZA del CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE ROMA n. 77/2023 depositata il 04/05/2023. Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 23/04/2024 dal Consigliere LINA RUBINO. Udite le conclusioni orali del Pubblico Ministero dott. Stanislao De Matteis, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso. Uditi gli avvocati Aristide Police, per il ricorrente, ed Edoardo Zampella, per il controricorrente. FATTI DI CAUSA 1.- L’avv. Mario EL era eletto Consigliere del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torre Annunziata una prima volta per il quadriennio 2015-2018, una seconda volta per la consiliatura immediatamente successiva, relativa al quadriennio 2019-2022. Durante quest’ultimo periodo quadriennale, l’avv. EL svolgeva il mandato consiliare dal 24 luglio 2019, data in cui veniva proclamato eletto, sino al 20 luglio 2021, data in cui formalizzava le proprie dimissioni inviandole a mezzo pec al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torre Annunziata, che ne prendeva atto nella successiva seduta del 26 luglio 2021. 1.1. -In data 12 gennaio 2023, l’avv. EL proponeva nuovamente la sua candidatura alle elezioni del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torre Annunziata per la consiliatura 2023-2026. 3 di 14 2. - La Commissione Elettorale costituita dal COA, riunitasi alla scadenza del termine di proposizione delle candidature per valutare preventivamente la candidabilità e l’eleggibilità di ciascun candidato propostosi, ammetteva con riserva alla competizione elettorale tutte le candidature. 2.1. - A seguito del regolare svolgimento delle votazioni, l’avv. EL conseguiva 559 voti, risultando al sesto posto tra i ventuno Consiglieri da eleggere per numero di preferenze conseguite. 2.2. - In data 4 febbraio 2023, giorno stesso della proclamazione ufficiale dei risultati, la Commissione Elettorale escludeva però dalla proclamazione l’avv. EL, dichiarandolo ineleggibile per violazione delle prescrizioni di cui all’art. 3, commi terzo e quarto, della legge n. 113 del 2017 e procedeva alla proclamazione degli eletti alla carica di componente per il quadriennio 2023-2026, includendo alla 22^ posizione l’avvocato Maria Montuoro in luogo del reclamante avv. EL. 3. - Il provvedimento in questione era impugnato dall’avv. EL dinanzi al CNF, prima in via cautelare, con ricorso/reclamo n. R.G. 64/23, e poi in via ordinaria, con ricorso/reclamo n. R.G. 93/23. 4. - Il Consiglio Nazionale Forense, con sentenza n. 77/2023 resa pubblica il 04/05/2023, ha accolto il reclamo contro il verbale del 4.2.2023 e contro ogni altro atto preordinato, presupposto e conseguenziale, e ha dichiarato l’illegittimità della dichiarata ineleggibilità dell’avv. EL, annullando l’atto di proclamazione degli eletti del 4.2.2023 nella sola parte in cui la Commissione ha dichiarato ineleggibile l’avvocato Mario EL, mandando al COA competente di procedere alla modifica della graduatoria nel senso indicato. 4.1. - Il provvedimento impugnato muove dalla premessa per cui, esauriti gli adempimenti previsti dall’art. 15 della legge n. 113 del 2017, cessa la competenza della Commissione elettorale, che non può procedere ad alcuna valutazione sulla eleggibilità dei candidati, 4 di 14 anche se ammessi con riserva, successivamente alle operazioni di voto, incidendo tale potere sul diritto di elettorato passivo degli stessi. La decisione impugnata afferma che, dopo lo scrutinio, la competenza della Commissione elettorale si esaurisce nel conteggio dei voti e nella proclamazione degli eletti. 4.2. - Nel decidere in tal senso, in fattispecie priva di precedenti specifici, il CNF ha richiamato la giurisprudenza formatasi in relazione ad altra tipologia di elezioni (le competizioni elettorali degli enti locali, che prevedono una fase di ammissione delle candidature), in cui è regola generale che l’organo che compie la verifica preliminare di ammissibilità delle candidature, ammettendole anche con riserva, ha una competenza che lì cessa, non potendo procedere, dopo l’elezione, all’esclusione dei soggetti precedentemente ammessi a partecipare -anche se con riserva- alla stessa. Dopo lo svolgimento della competizione elettorale, la Commissione elettorale non ha più alcuna competenza sulla eleggibilità dei candidati, che può essere contestata solo davanti ad un organo giurisdizionale, avente competenza sulle impugnazioni relative alla proclamazione degli eletti. Il CNF richiama a tal proposito un orientamento del Consiglio di Stato secondo il quale l’ufficio competente in materia elettorale può provvedere a correggere i propri atti di esclusione dalle liste, in via di autotutela, ove si avveda di un errore o li ritenga illegittimi, fino ad un momento in ogni caso precedente lo svolgimento delle elezioni (Cons. Stato n. 2558 del 2011 indica il momento ultimo nella pubblicazione del manifesto recante le candidature ufficiali ), mentre dopo non può più escludere una lista ammessa. 4.3. - Il CNF osserva anche, seppure in modo incidentale, che non appare neppure legittima, in questo ambito, una ammissione con riserva dei candidati: non si tratta di un concorso o di una selezione comparativa per meriti in cui l’ammissione con riserva consente al candidato di partecipare alla prova insieme agli altri candidati e di 5 di 14 dar prova del suo valore, senza condizionare direttamente la prestazione degli altri candidati, per l’eventualità che l’organo competente ritenga successivamente ammissibile la domanda da lui proposta. Ritiene che questa soluzione sia la più idonea a garantire i due interessi, entrambi costituzionalmente protetti, all’economicità dell’azione amministrativa, tutelata dall’art. 97 Cost, e al diritto ad un voto consapevole e utile in capo al corpo elettorale. 5. - Il COA di Torre Annunziata, ricevuta la notifica di detta sentenza immediatamente esecutiva, provvedeva ad immettere il resistente in data 16 maggio 2023 nelle sue funzioni consiliari ordinistiche con effetti “ex tunc”, quindi proponeva ricorso per cassazione, con atto notificato in data 7 giugno 2023, affidato a due motivi. 6. – Resiste l’avvocato EL con controricorso. 7. - Il Pubblico Ministero, in vista della trattazione in adunanza camerale, ha concluso per iscritto chiedendo l’accoglimento del ricorso. 8. – La causa è stata dapprima fissata per la trattazione dinanzi alle Sezioni Unite in camera di consiglio, quindi, con ordinanza interlocutoria n. 1113 del 2024, è stata rinviata ai fini della discussione in pubblica udienza, in accoglimento dell’istanza del controricorrente. L’ordinanza interlocutoria segnala che il primo motivo di ricorso pone alla Corte le questioni di diritto della ammissibilità della candidatura con riserva e della possibilità di delibare definitivamente sulla eleggibilità all’esito dello scrutinio e quindi a votazione già avvenuta, questioni su cui non risultano specifici precedenti di legittimità e di particolare rilevanza. 9. – In vista della discussione in pubblica udienza, il Procuratore generale della Corte di cassazione ha presentato conclusioni scritte, ove chiede che venga accolto il ricorso, ed entrambe le parti hanno depositato una nuova memoria. 6 di 14 RAGIONI DELLA DECISIONE 1.- Col primo motivo il COA denunzia la violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 15 della legge n. 113/2017, rimproverando al CNF di non aver il considerato che -per espressa previsione normativa- le attività della Commissione Elettorale si protraggono fino alla fase di proclamazione degli eletti, sicché la Commissione Elettorale ben poteva disporre l’ammissione con riserva della candidatura dell’avvocato EL, e poi, all’esito dello scrutinio, escludere l’eletto dalla proclamazione stante la sussistenza di una causa di ineleggibilità. Richiama e riporta le norme di rilievo contenute nella legge n. 113 del 2017, contenente disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi, e sostiene che dalla piana lettura delle stesse derivi che, contrariamente a quanto affermato dal CNF, la Commissione elettorale è responsabile del corretto svolgimento delle operazioni elettorali fino alla proclamazione degli eletti, e ne deduce che essa non solo prima ma anche dopo lo svolgimento della votazione - purchè prima della proclamazione- possa decidere sulla eleggibilità dei candidati, anche in senso difforme rispetto a quanto aveva deciso in precedenza in via provvisoria (nel caso sottoposto all’attenzione della Corte, disponendo l’ammissione con riserva di tutti i candidati, tra i quali l’avv. EL, al voto). Sostiene che il CNF avrebbe accolto il reclamo senza verificare, a sua volta, che l’avvocato fosse in possesso dei requisiti di eleggibilità, alterando in tal modo i risultati elettorali. 2. - Il Procuratore generale, nelle sue conclusioni scritte poi confermate ed ulteriormente illustrate in udienza ha chiesto l’accoglimento del ricorso in relazione ad entrambi i motivi. 2.1. - Quanto al primo motivo, richiamato brevemente il testo delle due disposizioni di rilievo (l’art. 9 comma 5 della legge 113 del 2017, il quale prevede che “la commissione elettorale procede alla verifica 7 di 14 delle candidature nonché del rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 3 e 8 della presente legge e sovraintende a tutte le operazioni elettorali, nonché alle ulteriori attività connesse sino alla proclamazione degli eletti”; l’art. 15 della medesima legge prevede invece che “terminato lo scrutinio, il presidente del seggio ne dichiara il risultato e nella stessa giornata procede alla proclamazione degli eletti, dandone immediata comunicazione al Ministero della giustizia, al Consiglio nazionale forense, al competente presidente del tribunale e a tutti gli altri ordini, curandone la pubblicazione nel sito internet istituzionale del proprio ordine), il PG ritiene che, giacché il chiaro disposto dell’art. 9 comma 5 prevede espressamente la possibilità per la Commissione Elettorale di espletare le attività di verifica delle candidature in relazione alle disposizioni di cui agli articoli 3 e 8 della medesima legge “sino alla proclamazione degli eletti”, il provvedimento del CNF abbia erroneamente valutato che l’operato della Commissione Elettorale fosse eccedente i poteri attribuitile dalla norma in questione. 3.– Il primo motivo è infondato. Esso pone le seguenti questioni: a monte, impone di esaminare la legittimità dell’operato della Commissione elettorale là dove ha ritenuto possibile ammettere con riserva l’EL; a valle, deve essere oggetto di esame anche la permanenza o meno della competenza di tale organo del COA a pronunciarsi sulla ammissibilità delle candidature dopo il completo svolgimento delle operazioni di voto, e quindi la legittimità dell’operato della Commissione elettorale nel momento in cui, concluse le operazioni di voto, effettuato lo spoglio delle schede e lo scrutinio, verificato che l’EL era positivamente collocato in graduatoria, lo ha nondimeno escluso dal novero degli eletti (revocando implicitamente la precedente ammissione con riserva) perché ritenuto ineleggibile. 4. – Quanto all’ammissione con riserva nelle competizioni elettorali, deve escludersi, in mancanza di una indicazione normativa, l’istituto 8 di 14 della ammissione con riserva al voto per la designazione dei componenti dei Consigli degli ordini degli avvocati. Sulla base delle previsioni normative, il potere attribuito alla Commissione elettorale dall’art. 9 della legge n. 113 del 2017 è esclusivamente quello di verificare preventivamente la sussistenza dei requisiti di legge e, in caso negativo, escludere uno o più candidati, per poi lasciare al candidato la scelta di tutelarsi proponendo una eventuale impugnazione della decisione anche in via cautelare davanti all’organo competente, ovvero il CNF, ex art. 28 della medesima legge, organo dotato di competenza giurisdizionale esclusiva in materia (proponendo in quella sede una eventuale richiesta di sospensione dell’efficacia del provvedimento di esclusione, eventualmente, al fine di non precludere al candidato il diritto di partecipare alla votazione). A differenza dei pubblici concorsi per titoli o esami, in cui l’ammissione con riserva non incide, o incide marginalmente sulla posizione degli altri candidati, consentendo al candidato di dar prova della sua preparazione mediante l’espletamento della prova, fruendo di una possibilità che andrebbe diversamente perduta, all’interno di una competizione elettorale (dotata peraltro di una base di elettorato attivo molto circoscritta), l’ammissione con riserva non è prevista e non pare che corrisponda, in caso di selezione elettorale, ad un principio generale. Nelle competizioni elettorali all’interno degli ordini professionali, l’elezione è frutto, anche, della visibilità e della stima di cui gode il candidato all’interno del suo ordine professionale nell’ambito territoriale in cui esercita la professione. Specie in ambiti territorialmente ristretti, come quello delle elezioni ai consigli degli ordini professionali, che consentono di “consolidare un forte legame con una parte dell’elettorato, connotato da tratti peculiari di prossimità” (mutuando l’espressione utilizzata da Corte cost. n. 173 del 2019, che ha escluso l’illegittimità 9 di 14 costituzionale del divieto del terzo mandato consecutivo), l’ammissione con riserva inevitabilmente consentirebbe al candidato precariamente ammesso di condizionare l’esito delle elezioni, svolgendo campagna elettorale in proprio favore e in favore degli eventuali candidati a lui vicini, influendo sulla espressione dei voti che, in caso di sua esclusione dalla competizione sarebbero stati diversamente assegnati dai votanti. La sua partecipazione al voto con riserva, e quindi la possibilità in tal modo accordatagli d partecipare alla campagna elettorale in proprio favore, inevitabilmente condiziona l’esito finale dell’elezione, alterandolo rispetto a quello che sarebbe stato se l’ammesso con riserva non avesse svolto alcuna attività, veicolando a suo favore voti che, in caso di sua esclusione dalla competizione, sarebbero stati diversamente assegnati dai votanti. In mancanza di una chiara previsione di legge, deve escludersi che rientri nei poteri della Commissione elettorale istituita in occasione delle elezioni dei componenti del Consiglio dell’Ordine degli avvocati, in sede di verifiche preventive di ammissibilità delle candidature, ammettere con riserva uno o più candidati. 5. – Quanto alla fase successiva al voto, dalla scansione procedimentale delle procedure di voto, ed in particolare dalla previsione contenuta nell’art. 15 della legge n. 113 del 2017, si deduce che la Commissione elettorale è tenuta a verificare le candidature e ad esprimersi sulla sussistenza dei requisiti di eleggibilità dei candidati prima della votazione. Non può invece effettuare alcun tipo di attività di verifica delle candidature dopo che lo scrutinio è terminato. Nella fase successiva allo scrutinio, i compiti della Commissione elettorale sono specificamente indicati dalla legge e sono solo quelli indicati dalla legge: essa deve procedere al conteggio dei voti, alla formazione della graduatoria e alla proclamazione degli eletti, dandone le comunicazioni agli organi previsti dalla legge. Una volta espletata l’elezione sulla base di un 10 di 14 determinato elettorato, non è più dato alla Commissione elettorale modificarne i risultati escludendo un candidato precedentemente ammesso, perché in tal modo altererebbe gli esiti della votazione. Ipotizzando l’ammissibilità con riserva di un candidato in una competizione elettorale con un elettorato molto circoscritto, qualora questo, come nella specie, risultasse tra gli eletti ma potesse essere successivamente escluso dalla stessa Commissione preposta a vigilare sul regolare svolgimento delle operazioni elettorali, l’intero esito dell’elezione ne risulterebbe alterato, perché il primo degli esclusi non è necessariamente il candidato che avrebbe avuto più preferenze, se l’ammesso con riserva non fosse stato tra gli eleggibili, e tutti i voti sarebbero stati ripartiti diversamente, se lo stesso candidato non fosse stato ammesso provvisoriamente al voto e quindi anche a svolgere campagna elettorale in proprio favore. Deve ritenersi preferibile l’interpretazione secondo la quale la Commissione elettorale, che è organo preposto a vegliare sul regolare espletamento del voto, non abbia poteri preventivi di ammissione con riserva al voto, né poteri successivi di esclusione, con l’avvertenza che gli aventi diritto al voto non sono privi di mezzi di reazione contro una fallace interpretazione della Commissione stessa (che ammetta un candidato che non ne ha diritto, o che escluda uno che ne ha diritto). Nell’ambito della fase procedimentale precedente alla espressione del voto, gli interessati possono rivolgersi alla stessa Commissione, perché modifichi in sede di autotutela i propri provvedimenti finché non hanno inizio le operazioni di voto, conformemente al principio generale secondo cui l’amministrazione può e deve provvedere alla cura dell’interesse pubblico anche dopo l’emanazione dell’atto amministrativo fino al momento in cui siano ancora disponibili gli effetti giuridici prodotti dall’atto (a proposito dei poteri di autotutela nelle competizioni elettorali, v. Cons. Stato, sez. II, n.4581 del 2024). 11 di 14 Dopo le operazioni di voto e la proclamazione degli eletti, questo atto è impugnabile in sede giurisdizionale davanti all’organo competente, ovvero il CNF, ex art. 36 della legge professionale forense, che ha la competenza di verificare la legittimità o meno dei provvedimenti adottati dalla Commissione elettorale. 6. - Col secondo motivo il COA denunzia la presenza di un error in iudicando ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3) c.p.c. per aver ritenuto la prima censura mossa dall’EL assorbente e idonea a determinare l’annullamento dei provvedimenti contestati e conseguentemente per aver determinato la ridefinizione della graduatoria, alterando i risultati elettorali, inserendo l’EL tra gli eletti senza andare a verificare se lo stesso fosse effettivamente in possesso dei necessari requisiti di eleggibilità, con violazione e falsa applicazione dell’art. 3, co. 3 della l. n. 113 del 2017, stante la manifesta causa di ineleggibilità dell’EL per superamento del limite dei due mandati consecutivi. 7. - Il Procuratore generale, nelle sue conclusioni scritte poi confermate ed ulteriormente illustrate in udienza ha chiesto l’accoglimento del motivo, segnalando che la decisione impugnata non è conforme al principio di diritto enunciato da Cass. S.U. n. 8566 del 2021 (poi ribadito dalle successive pronunce a Sezioni Unite n. 9771, 9755 e 9751 del 2024) che chiarisce la necessità di interpretare la durata del mandato elettorale per le elezioni dei Consigli degli ordini forensi in senso oggettivo, ovvero non riferita al soggettivo esercizio delle funzioni consiliari, ma alla durata oggettiva della consiliatura. La Procura Generale segnala l’indicazione, contenuta nel richiamato precedente, secondo la quale la norma contenuta nell’art. 3 della legge n. 113 del 2017, volta a favorire la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par condicio tra i candidati senza che possano valere rendite di posizione, vada 12 di 14 interpretata teleologicamente, e che, al contrario, il provvedimento del CNF impugnato dal ricorrente, accogliendo il reclamo dell’avv. EL e ritenendo quest’ultimo effettivamente in possesso dei necessari requisiti di eleggibilità, sembra non tenere in considerazione l’evidente esigenza percepita dal legislatore di evitare che l’istituto delle dimissioni possa essere impiegato con intento elusivo. 8. - Il motivo è inammissibile, per le ragioni che seguono. Il CNF è l’organo avente competenza giurisdizionale a decidere sui ricorsi relativi alle elezioni dei Consigli dell’Ordine, ex art. 36 della legge professionale forense, e quindi preposto alla verifica della legittimità della procedura elettorale seguita dai Consigli degli Ordini territoriali. Esso effettua, su ricorso degli interessati, un controllo di legalità sul corretto svolgimento delle operazioni elettorali e provvede ad annullare il provvedimento di proclamazione degli eletti se accerta che lo stesso o un atto ad esso prodromico sono stati adottati in violazione di legge. Nel far ciò, è chiamato a decidere nell’ambito della materia del contendere che gli viene sottoposta dagli interessati. Adito dall’avv. EL con reclamo avverso il provvedimento di proclamazione degli eletti che si concludeva con l’esclusione del professionista e l’inserimento, in luogo dell’EL, della prima dei non eletti, e dunque con reclamo con il quale si contestava esclusivamente, da parte dell’EL, l’illegittimo esercizio del potere di esclusione dagli eleggibili esercitato dalla Commissione elettorale dopo la conclusione delle operazioni di voto, rientrava nelle competenze del CNF verificare la regolarità del procedimento elettorale in relazione a quanto lamentato e, ove avesse accertato – come nella specie – il compimento di attività in violazione di legge, era suo compito annullare la proclamazione. Non avrebbe potuto invece in quella sede, come auspicato dal COA col secondo motivo di ricorso, andare direttamente a verificare 13 di 14 se il reclamante avesse o meno i requisiti di eleggibilità, o se la sua candidatura contrastasse con il divieto del terzo mandato consecutivo, che è quanto richiesto con il secondo motivo di ricorso, per confermare l’esclusione dell’EL perché comunque ineleggibile, essendosi candidato in violazione del limite dei due mandati consecutivi, perché ciò non faceva parte della materia del contendere sottopostagli dal reclamante. Dalla conclusione cui si perviene non discende peraltro l’irrilevanza né la preclusione, per gli interessati, della verifica sulla sussistenza dei requisiti di eleggibilità in capo all’avv. EL, ed in particolare della verifica del rispetto, da parte dello stesso, del limite rappresentato dal divieto di presentare la candidatura in capo a chi abbia già espletato due mandati consecutivi (tenendo in conto la interpretazione in senso oggettivo di tale limite, fissata da queste S.U. con sentenza n. 8566 del 2021 e ribadita con le successive pronunce n. 9906, 9771, 9755 e 9751 del 2024), verifica che potrà essere effettuata nella sede opportuna su impulso degli eventuali interessati, ovvero impugnando per questo motivo la nuova delibera del COA che proclami eletto l’avv. EL dinanzi al CNF. 9.- Conclusivamente, il ricorso è rigettato. A fronte della novità della questione, sussistono gravi motivi per la compensazione delle spese del giudizio di legittimità. Sussistono le condizioni per l’applicazione dell’art. 13, comma 1 quater del D.P.R. n. 115/2002.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del presente giudizio. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del D.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo 14 di 14 unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso nella camera di consiglio della Corte di cassazione il 23