Pubblicato il 17/03/2025

N. 02150/2025REG.PROV.COLL.

N. 04037/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4037 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, quale titolare dell'omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio e Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia

contro

Comune di Terracina, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lina Vinci, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio -Sezione staccata di IN (Sezione Prima), 24 aprile 2024, n. 305

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Terracina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2024 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio, Toni De Simone e Sergio Di Zitti, in sostituzione dell'avvocato Lina Vinci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello proposto il signor -OMISSIS-, titolare dell’omonima impresa individuale esercente sul bene pubblico assentito (identificato nel locale catasto al foglio n. 115, particelle nn. 7424 e 1241) lo stabilimento balneare denominato “Il Sombrero” nel comune di Terracina, ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe con cui il Tribunale amministrativo per il Lazio –sezione staccata di IN ha respinto il ricorso per l’annullamento dei provvedimenti comunali (in particolare, la nota prot. n. R.U. 0084313 del 16 dicembre 2022), che hanno dichiarato la decadenza, ex art. 47, comma 1, lett. b) ed f) , cod. nav., dalla concessione demaniale marittima n. TE-067 dell’11 luglio 2018.

2. Il Tar ha ritenuto infondate le molteplici doglianze formulate dal ricorrente, il quale ha lamentato:

I) violazione dell’art. 47 cod. nav. ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione del principio di imparzialità, poiché: a) il decreto di sequestro preventivo adottato nel parallelo procedimento penale è stato annullato per insussistenza del fumus boni iuris con ordinanza del Tribunale del riesame di IN del 23 febbraio 2022, non ravvisandosi gli abusi edilizi contestati; b) la decadenza sarebbe stata pronunciata senza alcuna diretta verifica sulle contestazioni mosse, tanto che il Comune di Terracina neppure ha adottato i provvedimenti repressivi edilizi previsti dalla legge; c) il ricorrente non è stato mai condannato in sede penale, contrariamente a quanto affermato nell’atto impugnato;

II) eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà, posto che: a) quanto agli abusi edilizi del 2021, l’Amministrazione civica non avrebbe effettuato alcun accertamento autonomo sui presunti illeciti ed avrebbe travisato quanto accertato dall’Agenzia del demanio, essendovi solo una descrizione delle opere presenti con difformità non edilizie ma demaniali, per non avere il Comune stesso acquisito i pareri previsti dalla legge per la parte di opere incamerata allo Stato ed avendo l’Agenzia del demanio attestato che non sussistono rilevanti difformità tra le opere riscontrate e quelle oggetto di licenza suppletiva; b) quanto all’occupazione abusiva, essa sarebbe del tutto insussistente, dato che nella relazione tecnica di sopralluogo non sarebbe stato nemmeno indicato che il concessionario avrebbe invaso uno spazio aggiuntivo, essendo stata solo misurata la profondità dello stabilimento che, tuttavia, dipenderebbe dalle maree oltre che dal fatto che, alla data dei sopralluoghi, esso era ancora in fase di allestimento; c) in merito agli abusi edilizi del 2015, poi, le opere erano state installate giusta nota prot. n. 19651 del 23 aprile 2015, erano assistite da autorizzazione paesaggistica e in occasione dei successivi ampliamenti della licenza demaniale esse sono state ritenute prive di rilevanza ostativa;

III) violazione dell’art. 47 cod. nav., oltre ad eccesso di potere per sviamento, perché la sanzione applicata non risponde ai canoni di adeguatezza e proporzionalità, non essendo mai stata contestata al ricorrente nemmeno la realizzazione di opere abusive, e perché la decadenza non è stata preceduta da alcuna diffida a sanare la situazione.

2.1. In particolare, la sentenza di primo grado, ricostruite puntualmente le vicende che nel tempo hanno interessato lo stabilimento balneare dando luogo a procedimenti penali (uno del 2015, dichiarato estinto per prescrizione, l’altro nel quale è stato emesso il decreto di sequestro preventivo poi annullato dal Tribunale del riesame) e amministrativi, e richiamati gli orientamenti della giurisprudenza in materia, ha ritenuto insuscettibili di favorevole considerazione tutte le argomentazioni del ricorrente, sulla base dei seguenti essenziali passaggi argomentativi:

a) tramite le strutture rinvenute nel corso degli accertamenti, si è dato vita a un assetto del bene pubblico avuto in concessione del tutto differente rispetto a quello autorizzato dall’amministrazione, senza ottenere sul punto alcun atto di assenso demaniale;

b) è integrato, quindi, il presupposto fattuale per la contestazione di un abuso del titolo rilevante ai fini della decadenza ex art. 47 cod. nav.;

c) in questa ottica non può attribuirsi rilievo all’assenza di fumus ai fini del sequestro preventivo in sede penale quanto ai reati edilizi, che non involgono gli autonomi aspetti della mancata acquisizione degli atti di assenso demaniali;

d) non è configurabile il vizio di eccesso di potere rispetto al provvedimento di decadenza, perché l’amministrazione ha compiuto un’autonoma valutazione, accertando l’occupazione abusiva (3.084 metri rispetto ai 2500 assentiti) con misurazioni non contestate dal ricorrente (il quale non ha provato il contrario);

e) il provvedimento impugnato motiva sulla gravità dei fatti ascritti, all’esito di autonoma valutazione delle risultanze del procedimento penale.

2.2. Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale ha concluso che sia immune da vizi il giudizio operato dal Comune di Terracina per cui “ le condotte del concessionario compromettono con carattere di definitività il proficuo prosieguo del rapporto” e sono “idonee ad incidere sul vincolo fiduciario” .

3. Di tali statuizioni di rigetto l’appellante domanda la riforma, deducendone sotto vari profili l’erroneità.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Terracina, che ha contestato nel merito i motivi di appello, chiedendo il rigetto del gravame e la conferma della sentenza impugnata.

3.2. Con decreto presidenziale n. 1912 del 22 maggio 2024, è stata accolta l’istanza di misure cautelari monocratiche, ritenendo prevalente, nel bilanciamento tra gli interessi in rilievo, quello alla prosecuzione dell’attività imprenditoriale in corso, fino alla decisione collegiale sull’istanza cautelare.

3.3. Con ordinanza 20 giugno 2024, n. 2300 il Collegio, ravvisato il danno grave e irreparabile per la prosecuzione dell’attività imprenditoriale in corso in conseguenza del rigetto della cautela, ha accolto l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata, fissando l’udienza di merito per la discussione dell’appello.

3.4. In vista dell’udienza pubblica, l’appellante ha depositato documentazione, dalla quale risulta che il 21 giugno 2024 le parti hanno stipulato una convenzione per la gestione dei servizi connessi alla balneazione sulle spiagge libere, con durata fino al 30 settembre 2024, e che l’ente civico ha altresì rilasciato autorizzazione allo svolgimento di eventi (intrattenimenti musicali e danzanti) presso lo stabilimento balneare in parola.

3.5. All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2024, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

4. Preliminarmente deve evidenziarsi che per mero errore, in data 14 giugno 2024, è stata depositata in atti una dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse e rinuncia al ricorso, in realtà riferita ad altro ricorso in appello pendente tra le stesse parti (7945 del 2023 r.g.), relativo al diniego di destagionalizzazione. Di tale istanza l’appellante ha espressamente domandato di non tenere conto, confermando di avere interesse alla coltivazione del presente ricorso in appello e alla sua decisione.

5. Tanto premesso, può procedersi all’esame dell’appello, che è affidato a quattro motivi di impugnazione con cui si sostiene l’erroneità della sentenza appellata in quanto: I) sarebbero insussistenti i presupposti di fatto per la comminata decadenza; II) la pronuncia sarebbe incorsa in violazione e falsa applicazione dell’art. 24 Cod. nav.; III) il primo giudice non si sarebbe neppure avveduto del difetto di istruttoria e contraddittorietà che vizia i provvedimenti impugnati; IV) la decadenza disposta violerebbe il principio di proporzionalità.

6. Più nel dettaglio, l’appellante evidenzia quanto segue.

6.1. Con il primo motivo di appello, si sostiene l’insussistenza di elementi a supporto dell’attività provvedimentale posta in essere dal Comune di Terracina.

6.1.1. Ciò in quanto dalla Relazione dell’Agenzia del Demanio prot. n. 8120 del 6 luglio 2021 (posta a fondamento della decadenza impugnata) si evincerebbe che:

a) al momento del sopralluogo, lo stabilimento balneare era in fase di montaggio e, pertanto, non tutte le strutture erano ultimate;

b) la diversa distribuzione degli spazi interni effettuata dal concessionario in relazione al bene acquisito dallo Stato (corpo principale dello stabilimento balneare) non sarebbe imputabile all’appellante, in quanto il Comune, nell’effettuare l’istruttoria propedeutica al rilascio della licenza suppletiva e dei titoli edilizi, non ha acquisito il preventivo parere del Provveditorato Opere pubbliche– Opere Marittime ex art. 12 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione (approvato con d.P.R. n. 328 del 15 febbraio1952);

c) si tratterebbe per lo più di mere modifiche interne, riguardanti lo spostamento di alcune tramezzature e di canne fumarie, che non hanno neppur minimamente mutato le dimensioni della struttura assentita, né l’uso e la finalità della concessione, essendo tutte funzionali all’attività oggetto d’assentimento (esercizio di stabilimento balneare con bar-ristoro e annessi servizi);

d) non è stato rilevato alcun mutamento di destinazione d’uso, aumento di volumetrie o superfici, modifica di sagoma, difformità rispetto agli strumenti urbanistici generali, particolari e al P.U.A., né innovazioni non autorizzate dal Comune;

e) non sono state riscontrate difformità essenziali riguardo alle opere precarie in corso di montaggio;

f) sarebbe insussistente l’abusiva occupazione demaniale: al momento del sopralluogo fu accertata soltanto la maggiore profondità dell’arenile antistante lo stabilimento (determinata da un fenomeno naturale di ripascimento del litorale), ma non che tale maggior arenile (circa mq 584) fosse effettivamente occupato da attrezzature dell’appellante né che quest’ultimo avesse beneficiato del naturale ampliamento; senza contare che la misurazione dal fondo, e non dalla strada, è stata presa sulla maggiore profondità dell’arenile che si era naturalmente formato, non rispetto a quanto assentito o occupato dall’appellante.

6.1.2. Insomma, la decadenza dalla concessione sarebbe stata disposta per fatti non imputabili all’appellante o comunque costituenti “parva res” , irrilevanti ai fini della sanzione comminata.

Le opere contestate non inciderebbero sulla destinazione e sugli scopi del titolo assentito né avrebbero comportato un aumento di volumetrie e superfici; la gran parte degli abusi, inoltre, consisterebbe in opere di facile amovibilità e che (al momento del sopralluogo del giugno 2021) erano ancora in fase di montaggio; si tratterebbe di modifiche per lo più meramente interne, mentre quelle esterne (modifica dell’andamento del muro) non parrebbero – in applicazione del principio di gradualità della sanzione – idonee a giustificare una decadenza.

6.2. Con il secondo motivo, l’appellante sostiene l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che le modifiche al bene assentito in concessione avrebbero carattere sostanziale, tale da giustificare una decadenza.

Il giudice di primo grado avrebbe errato nel non considerare che ai sensi dell’art. 16, 2°comma, Regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19, per il posizionamento sull’arenile di opere di facile rimozione è sufficiente una mera comunicazione.

Non occorreva, pertanto, l’autorizzazione ex art. 24 del Regolamento cod. nav.; né eventuali difformità avrebbero potuto determinare la revoca della concessione.

6.3. Con il terzo motivo di appello si argomenta l’erroneità della sentenza impugnata per non aver rilevato la contraddittorietà del provvedimento di decadenza e il difetto di adeguata istruttoria.

6.3.1. L’amministrazione comunale avrebbe acriticamente recepito le risultanze degli accertamenti penali, senza compiere propri accertamenti o verifiche e autonome valutazioni.

6.3.2. Il Comune non avrebbe neppure considerato che il procedimento penale avviato a carico dell’appellante nel 2015 (per fatti analoghi) si è concluso in modo per lui favorevole (sia pure, soltanto per prescrizione) e che il provvedimento di sequestro dell’area disposto dal GIP a febbraio 2022 è stato poi revocato dal Tribunale del riesame di IN a febbraio 2023.

In ogni caso, la circostanza che, nel tempo, il Comune di Terracina abbia rilasciato varie licenze suppletive e concessioni demaniali marittime dimostrerebbe che l’ente non ha ritenuto che gli esiti degli accertamenti effettuati incidessero sul rapporto fiduciario.

6.4. Con il quarto motivo l’appellante contesta la sentenza nella parte in cui ha escluso che vi sarebbe nella specie una violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Nel caso in esame, invece, non solo difetterebbe il presupposto dell’oggettiva gravità dell’inadempimento, ma anche ogni gradualità nella sanzione irrogata: la decadenza è stata dichiarata ex abrupto , senza previa diffida alla rimozione delle irregolarità riscontrate, e sebbene l’ordinamento ponga a disposizione altri strumenti, altrettanto efficaci e meno negativamente incidenti rispetto alla risoluzione del rapporto concessorio.

Il Tar avrebbe dunque erroneamente interpretato l’art. 47 Cod. Nav, il quale dispone che in caso di riscontrata difformità o di abuso “ L'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario...” , senza prevedere alcun automatismo.

A supporto delle sue tesi l’appellante richiama un precedente di questa Sezione (Cons. Stato, VII, 2 maggio 2023, n. 4413), secondo il quale l’amministrazione, “ in osservanza del principio di gradualità e di proporzionalità nell'applicazione del provvedimento lato sensu sanzionatorio, può diffidare il concessionario dal perseverare in comportamenti violativi degli obblighi, facendo luogo al ritiro del titolo concessorio in occasione dell'accertata reiterazione del comportamento inadempiente” .

7. I motivi di appello non sono fondati.

8. In punto di fatto, deve precisarsi ancora quanto segue.

8.1. Risulta dagli atti che all’odierno appellante è stato rilasciato un titolo per occupare uno spazio pubblico esteso per mq 2.500,00, con un fronte mare di ml 50,00 ed una profondità di ml 50,00, per gestirvi una struttura turistica che risulta composta da: a) un corpo principale in muratura di difficile rimozione e di risalente costruzione, costituito da un manufatto destinato a cucina, servizi igienici e deposito e da un muro di mattoni alto 90 cm, che ancora una veranda antistante il suddetto locale cucina e destinata ad uso commerciale, che sono stati incamerati tra le pertinenze dello Stato con verbale del 29 settembre 2004 e testimoniale di Stato del 4 ottobre 2004; b) altre opere aggiuntive di sistemazione e arredo a servizio dello stabilimento stesso.

8.2. A seguito dell’istanza prot. n. 2650/I del 14 gennaio 2019, finalizzata all’ottenimento di un ulteriore titolo demaniale suppletivo, è stato rilasciato l’atto di assenso di cui alla nota municipale prot. n. 55624 del 30 settembre 2019, subordinandone l’efficacia all’acquisizione di titoli edilizi e paesaggistici che, però, non sono mai stati conseguiti, sì che detto atto ampliativo non è mai entrato in vigore, non venendo neppure registrato e repertoriato presso l’Agenzia delle entrate di IN.

Di tale nota municipale l’appellante ha chiesto l’annullamento d’ufficio con istanza prot. n. 304011 del 7 maggio 2021.

8.3. In esito ai sopralluoghi svolti nei mesi di maggio - giugno 2021 sono state riscontrate numerose difformità e irregolarità nel bene pubblico concesso all’appellante avuto riguardo alla situazione rappresentata nell’elaborato progettuale allegato alla citata licenza suppletiva dell’11 luglio 2018 e consistenti: 1) nell’occupazione senza titolo di una maggiore superficie di arenile rispetto a quanto assentito (mq 3.084,05 a fronte di mq 2.500,00 concessi); 2) nell’esecuzione di numerosi interventi edilizi in difformità agli strumenti urbanistici generali e al piano di utilizzo degli arenili, nonché in assenza di idonei titoli edilizi, paesaggistici e demaniali; 3) nella ridistribuzione degli spazi interni ed esterni dello stabilimento balneare, con mutamento di destinazione d’uso di alcuni di essi, aumento di volumetrie, superfici e modifiche di sagoma e innovazioni del corpo di fabbrica in muratura.

8.4. In relazione a tali fatti, nell’ambito del procedimento penale n. 1691/2021 r.g.n.r. è stata contestata all’odierno appellante la violazione degli artt. 23 e 44, comma 1, lett. b), d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, 1161 cod. nav., 181, comma 1- bis , d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42.

Con decreto del GIP del Tribunale di IN in data 1° febbraio 2022 è stato, quindi, disposto il sequestro preventivo ex art. 321 cod. proc. pen. delle aree e dei manufatti costituenti il suddetto stabilimento balneare; tale atto, tuttavia, è stato poi annullato con ordinanza del Tribunale del riesame, 23 febbraio 2022 n. 25.

8.5. Conseguentemente, il Comune di Terracina - acquisiti i rilievi strumentali eseguiti e la relazione tecnica dell’Agenzia del demanio prot. n. 8120 del 6 luglio 2021 - con nota prot. n. 63059 del 13 settembre 2022, ha comunicato all’appellante, ai sensi dell’art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, l’avvio del procedimento di decadenza della suddetta concessione demaniale marittima, ai sensi dell’art. 47 cod. nav.

8.6. In particolare, nella nota di avvio del procedimento di revoca sono dettagliatamente riportati gli interventi edilizi e la maggiore occupazione di superficie di arenile, accertati a seguito dell’attività di vigilanza eseguita, come emergenti dalle misurazioni riportate nel rilievo strumentale e dalla relazione tecnica esplicativa.

Nello specifico, l’Amministrazione civica ha osservato che le molteplici strutture edilizie rinvenute nel corso degli accertamenti ispettivi del 2021, difformi dalla raffigurazione di cui alla citata licenza dell’11 luglio 2018, sono qualificabili come un nuovo organismo edilizio, per il quale non è mai stato rilasciato nessun titolo autorizzatorio demaniale, edilizio, paesaggistico o del genio civile.

8.7. La medesima nota del 13 settembre 2022 ha anche dato conto del fatto che già in data 24 aprile 2015 era stato eseguito, a cura dell’Amministrazione civica, un sopralluogo presso lo stabilimento balneare, i cui esiti sono compendiati nel rapporto n. 21/PG/2015, prot. n. 22332/VII dell’8 maggio 2015. In quest’ultimo, in particolare, era stato accertato che il -OMISSIS- aveva già illecitamente realizzato e installato, sulla base della sola nota prot. n. 19691/I del 23 aprile 2015, ai sensi del Regolamento regionale 15 luglio 2009 n. 11, opere quali tettoie, pedane, cabine e locali vari, in difetto dei previsti titoli abilitativi edilizi ex art. 10, d.P.R. n. 380 del 2001 e demaniali, ai sensi dell’art. 24, d.P.R. 15 febbraio 1952 n. 328, oltre che in difformità dall’autorizzazione paesaggistica di cui alla determinazione dirigenziale n. 2968 del 15 maggio 2015.

8.8. Nella suddetta nota del 13 settembre 2022, dunque, il Comune di Terracina ha concluso che l’accertata realizzazione di opere edilizie abusive sul bene dato in concessione, come del resto anche l’occupazione sine titulo di un’area demaniale marittima da parte del concessionario, implica il venir meno del rapporto fiduciario tra l’ente concedente ed il privato per cattivo uso del bene concesso, configurandosi l’ipotesi di decadenza prevista dall’art. 47, comma 1, lett. b) ed f), cod. nav.

8.9. Il Comune di Terracina ha poi esaminato le osservazioni proposte dall’odierno ricorrente, ma non le ha ritenute idonee ad elidere l’antigiuridicità dei fatti contestati. Ha, quindi, dichiarato la decadenza dalla concessione demaniale marittima, ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. b) ed f), cod. nav.

9. Tanto premesso, la sentenza in epigrafe è corretta e va confermata, mentre non sono condivisibili i rilievi dell’appellante.

9.1. In primo luogo, sussistono i presupposti della decadenza dalla concessione.

9.2. In relazione a tale profilo, deve essere confermato quanto affermato dal Tar riguardo al fatto che in base alla disposizione di cui all’art. 24 Reg. Cod. Nav. – ai sensi del quale la concessione demaniale marittima viene rilasciata “entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall’atto o dalla licenza di concessione. Qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza suppletiva dopo l’espletamento della istruttoria” - la concessione demaniale è funzionale alla realizzazione delle opere che risultino dal titolo; avendo il titolo ad oggetto quanto in esso indicato, la realizzazione di opere diverse rende le stesse abusive sotto il profilo demaniale, se non autorizzate (Cons. Stato Sez. VII, 9 dicembre 2022, n. 10810; Sez. VI, 24 dicembre 2016, n. 4951).

Inoltre, va confermato quanto evidenziato dalla sentenza appellata circa il fatto che l’art. 24, d.P.R. n. 328 cit. nemmeno consente di operare, ai fini della necessità dell’atto abilitativo demaniale, una distinzione di tipo qualitativo o quantitativo delle opere realizzate: la disposizione, infatti, si riferisce a ‘qualsiasi’ variazione, essendo sottoposta ad autorizzazione anche il mutamento che non comporti alterazione sostanziale al complesso della concessione ovvero modifica nell’estensione della zona demaniale (Cons. Stato, sez. VII, 9 dicembre 2022 n. 10810; sez. VI, 24 novembre 2016 n. 4951).

Ne consegue che, ai fini dell’esclusione della necessità del preventivo atto di assenso demaniale, non può incidere la rilevanza urbanistico-edilizia del manufatto realizzato, posto che l’autorizzazione è necessaria per qualsiasi variazione ai contenuti dell’originario atto di concessione, anche se gli interventi che tale variazione attuino abbiano scarsa ovvero nulla incidenza sul piano abilitativo urbanistico-edilizio.

In altri termini, l’art. 24, d.P.R. n. 328 cit., va inteso nel senso che qualsiasi variazione al contenuto della concessione attuata mediante la realizzazione di interventi sul suolo demaniale deve essere oggetto di espressa autorizzazione e che il rilascio di tale autorizzazione ha una valenza autonoma e separata rispetto ai titoli edilizi, sì che in assenza di atto di assenso demaniale, le opere sono comunque abusive, a prescindere dalla rilevanza delle stesse sul piano strettamente edilizio.

9.2. Su queste basi il primo giudice ha anche condivisibilmente osservato l’irrilevanza in questa sede dell’avvenuta adozione di un ordine di demolizione per gli abusi descritti nella comunicazione di avvio del procedimento e nel provvedimento di decadenza; sebbene poi abbia anche precisato che, come emerso nel corso del giudizio, gli abusi indicati nel provvedimento impugnato sono stati sanzionati dall’Amministrazione civica anche sotto il profilo edilizio (mediante l’ordinanza urbanistica n. 5 del 16 maggio 2023, impugnata innanzi allo stesso Tribunale amministrativo con ricorso iscritto al n.r.g. 500 del 2023).

9.3. Nel caso in esame non può dunque dubitarsi dei presupposti fattuali per disporre la decadenza dal rapporto concessorio, al cospetto dell’avvenuta realizzazione di manufatti abusivi sotto il profilo demaniale e dell’abusiva occupazione dell’arenile.

9.4. Quanto al primo aspetto, si osserva che nella specie gli abusi accertati all’esito dei sopralluoghi del 2021, sia in termini di modifiche a strutture assentite che di installazione di nuove strutture non autorizzate, sono numerosi e riguardano interventi privi di titoli edilizi e paesaggistici.

9.4.1. In particolare, nella Relazione redatta dall’Agenzia del Demanio si evidenzia che “ con riferimento alle difformità riscontrate in sede di sopralluogo…le modifiche ivi rilevate consistono nello spostamento di alcune tramezzature che alterano l’originaria conformazione interna dell’immobile. Di fatto è stata variata la disposizione dei servizi igienici con chiusura di una porta e apertura su altra parete. È stata inoltre arretrata, con aumento della superficie del vano cucina e del servizio igienico per il personale, porzione della parete divisoria tra i vani cucina/pizzeria e cucina. Sono state spostate le facce fumarie con probabile foratura del solaio. Infine, è stata realizzata una sottile parete tra i servizi igienici e la cucina/pizzeria attualmente utilizzata come appoggio dei frigoriferi. Una ulteriore modifica è stata rilevata sulla parete posta esternamente al corpo di fabbrica principale, attuale sede della veranda/ristorante. Dalla sovrapposizione del rilievo svolto rispetto alla planimetria allegata al verbale di incameramento, si nota una diversa conformazione del muro, con modifica sostanziale dell’andamento dello stesso. Come si legge dal verbale di incameramento, in origine il muro era privo di elementi di copertura, mentre ad oggi, seppur parzialmente modificato nella sua conformazione, è utilizzato come elemento di ancoraggio per la sovrastante tettoia. Anche la scala di collegamento lato nord (tra la zona veranda fronte zona bar e scala di accesso all’arenile) risulta avere diversa forma rispetto agli stadi di progetto forniti durante le operazioni di sopralluogo dall’Ente gestore. Nel complesso, le opere eseguite rientrano nelle attività edilizie di cui al D.P.R. 380/01. In proposito, si ribadisce che, in considerazione della natura giuridica dell’immobile e dell’incameramento dello stesso tra le pertinenze dello Stato, la realizzazione di eventuali modifiche era vincolata al rilascio dei summenzionati preventivi pareri.” .

Quanto alle modifiche interne apportate al corpo di fabbrica in muratura, incamerato tra le pertinenze dello Stato, resta il fatto che il concessionario ne ha beneficiato per anni, sicché non si può imputare alcunché al Comune per non aver acquisito il prescritto parere ex art. 12 del Reg. Cod. Nav.

9.5. In ogni caso, quel che rileva non è la parcellizzata considerazione dei singoli abusi accertati, bensì il fatto che gli interventi contestati all’appellante, nel complesso, ben giustificano la decadenza dal titolo concessorio disposta ai sensi dell’art. 47, lett. b) e f), Cod. Nav., considerato anche che quegli interventi (nonostante l’astratta amovibilità) non hanno carattere di stagionalità e sono nei fatti destinati a permanere stabilmente tutto l’anno.

9.6. Va dunque confermata l’impugnata sentenza, laddove (cfr. capo 2.4) afferma che nel provvedimento impugnato sono svolte diffuse considerazioni sulla “oggettiva gravità dei fatti ascritti al concessionario nella relazione tecnica redatta dai pubblici ufficiali” .

Nel caso di specie non può, infatti, dubitarsi della grave inadempienza del concessionario rispetto agli obblighi e alle prescrizioni del titolo concessorio demaniale, tale da integrare – senza alcun automatismo - un presupposto fattuale per la contestazione di un abuso del titolo, rilevante ai fini della decadenza ex art. 47 cod. nav.

Come noto, il potere di cui all’art. 47 cod. nav. è discrezionale ed è riconducibile nel novero dell’autotutela, in quanto preordinato a consentire all’Amministrazione concedente la risoluzione autoritativa del rapporto senza la necessità di ricorrere alle vie legali (Cons. Stato, sez. VII, 16 agosto 2023 n. 7768). La decadenza di cui all’art. 47 cod. nav., infatti, non è altro che un atto di risoluzione unilaterale della concessione per inadempimento, posto che tutti i casi elencati dalla richiamata disposizione costituiscono reazione a condotte del concessionario lesive per la tutela dell’interesse pubblico connesso alla gestione del bene demaniale concesso in uso.

Nel caso in esame, mediante le strutture rinvenute nel corso degli accertamenti, si è dato vita a un assetto del bene pubblico avuto in concessione del tutto differente, nel suo insieme, rispetto a quello autorizzato dall’Amministrazione (da ultimo, con la licenza suppletiva del 2018, avendo, come detto, il -OMISSIS- rinunciato a quella del 2019, che era rimasta inefficace perché priva dei prescritti pareri), senza ottenere sul punto alcun atto di assenso demaniale.

Peraltro, la difesa comunale ha evidenziato – senza contestazione sul punto - che successivamente ai fatti posti a base dei provvedimenti impugnati, in data 24 marzo 2023, è stato operato dall’Ufficio Circondariale Marittimo di Terracina, ulteriore sequestro preventivo dello stabilimento, questa volta confermato dal Tribunale del Riesame, sempre per rilevate difformità rispetto ai titoli rilasciati, a cui hanno fatto seguito operazioni di conformazione delle strutture al titolo concessorio del 2018.

9.7. Correttamente il Comune ha poi valorizzato ai fini della decadenza una precedente vicenda penale che nel 2015 aveva attinto il concessionario per fatti simili: infatti, anche se quel procedimento penale si è concluso con sentenza dichiarativa dell’intervenuta prescrizione dei reati ascritti all’appellante, l’Amministrazione ben poteva tenerne conto quale indice del deficit di fiduciarietà nel rapporto concessorio, in ragione della reiterazione della condotta inadempiente del concessionario nella gestione del bene demaniale.

9.8. Anche l’accertamento dell’illegittima occupazione di un’area demaniale maggiore di quella concessa ha costituito valido presupposto della dichiarazione di decadenza.

Nel caso di specie – acclarata l’irrilevanza dell’assenza di contestazione penale per occupazione demaniale senza titolo, stante l’autonomia del procedimento amministrativo rispetto a quello penale – è incontroverso che (come risulta nella relazione tecnica del 6 luglio 2021) all’esito del sopralluogo del 2021 si accertava una difformità della superficie demaniale in uso allo stabilimento balneare dell’appellante, rilevata in mq 3.084,05, piuttosto che in quella minore autorizzata pari a mq 2.500.

Tale eccedenza era dovuta sia alla maggiore profondità dell’area occupata non conforme a quanto autorizzato (circostanza che, a prescindere dall’eventuale incidenza di fenomeni naturali di ripascimento, avrebbe comunque dovuto essere diligentemente comunicata all’Ente dal concessionario al fine di mantenerne immodificata l’ampiezza dell’area demaniale da occupare, mediante un eventuale ridimensionamento della larghezza del fronte mare in concessione, così come avviene, al contrario, quando la profondità è erosa e minore rispetto a quella assentita) sia a una eccedenza del fronte mare (ml. 52,86 non coincidente con la lunghezza effettivamente autorizzata, pari a ml. 50,00).

Al riguardo, non rileva che nella relazione tecnica si dia atto solo della maggiore estensione dell’area in concessione senza nulla contestare sull’occupazione abusiva della medesima da parte dello stabilimento dell’appellante: infatti, a prescindere dal fatto che gli arredi e le attrezzature al momento del sopralluogo non erano ancora stati posizionati sull’arenile, poiché ancora in fase di montaggio, l’aver accertato tale maggior estensione equivale ad affermare che il concessionario utilizzi – e quindi occupi – un’area pubblica ben più vasta di quella assentita. Le misurazioni eseguite hanno, infatti, restituito valori esplicitamente qualificati dagli organi accertatori come non coincidenti e non conformi con quelli autorizzati (in assenza di elementi contrari offerti dall’appellante a sostegno delle proprie ragioni e dell’erroneità di tali misurazioni).

In particolare, le rilevazioni tecniche effettuate per calcolare l’estensione dell’area demaniale, prendendo a riferimento i vertici (ossia punti fissi più esterni) del bene immobile, delle opere di facile rimozione già montate, e i limiti dei camminamenti, hanno restituito una perimetrazione (dunque delimitazione) dell’area demaniale marittima, che, in termini di superficie, ammontava a totali mq 3.084,05, all’interno della quale si stava ultimando il montaggio dello stabilimento balneare.

9.9. Alla luce delle considerazioni che precedono, la sentenza merita dunque conferma, essendo corretto il ragionamento seguito dal Tribunale anche nella parte in cui ha ritenuto che, sebbene l’art. 47 cod. nav. non identifichi esplicitamente l’occupazione di un maggiore suolo demaniale come causa di decadenza, nondimeno non può negarsi che tra gli “obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti” , la cui violazione è causa di decadenza, vi sia, innanzi tutto, quella di utilizzare il titolo secondo le prescrizioni in esso contenute, prima tra le quali quella di contenerne l’utilizzo entro i limiti di quanto autorizzato (come prescritto dall’art. 24, d.P.R. n. 328 cit.).

10. Anche il secondo motivo di appello non può essere accolto.

10.1. Sono, infatti, corretti i riferimenti normativi operati dalla sentenza.

10.2. Quanto all’art. 24 del Regolamento del codice della navigazione, l’appellante non offre nessun concreto argomento a dimostrazione del fatto che le modifiche realizzate sul bene incamerato allo Stato non abbiano apportato alcuna sostanziale variazione al titolo concessorio.

In ogni caso, come già osservato, al di là delle singole difformità o irregolarità rinvenute nel corso degli accertamenti, quel che conta è che esse, nel loro insieme, hanno dato vita a un assetto del bene pubblico avuto in concessione del tutto differente rispetto a quello autorizzato dall’Amministrazione, in assenza di alcun atto di assenso demaniale da parte degli enti preposti.

10.3. Per contro, non è fondato quanto affermato dall’appellante circa la non necessità della preventiva autorizzazione ex art. 24 Reg. Cod. Nav., perché sarebbe stato sufficiente per le strutture di facile rimozione rinvenute al momento dell’accertamento, collocate per la migliore fruizione del bene in concessione, una mera comunicazione ai sensi dell’art. 16, comma 2 del regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19.

Gli interventi realizzati sul bene demaniale, per quantità e consistenza, non sono, invero, riconducibili al perimetro applicativo di quest’ultima disposizione, in quanto essi, benché astrattamente rimovibili, sono di fatto destinati a permanere stabilmente anche al termine della stagione balneare.

11. Anche il terzo motivo, con cui si lamenta che la sentenza non avrebbe rilevato la contraddittorietà e il difetto di idonea istruttoria, non è suscettibile di favorevole considerazione.

11.1. Il Comune ha effettuato una compiuta e puntuale istruttoria, come correttamente rilevato dal Tar e come emerge dal provvedimento di decadenza, partecipando ai sopralluoghi, esaminando la documentazione tecnica emessa ad esito dei medesimi e considerando puntualmente ogni singola difformità, infine valutando, nel complesso, l’ “oggettiva gravità dei fatti ascritti al concessionario nella relazione redatta dai pubblici ufficiali” e mantenendo la dovuta autonomia di giudizio e valutazione rispetto ad altre Autorità (quella penale, in particolare).

In senso contrario a tale conclusione non può valorizzarsi il fatto che, in sede penale, l’appellante abbia ottenuto il dissequestro dell’area, atteso che differenti sono gli oggetti e le finalità del processo penale e di quello amministrativo; oltretutto, la valutazione rassegnate dal Tribunale ordinario di IN nella citata ordinanza del 23 febbraio 2022 riguardano l’assenza di fumus per i reati edilizi contestati all’appellante– profili che, come detto, non rilevano in questa sede – e non certo gli aspetti della mancata acquisizione degli atti di assenso demaniali da parte del concessionario e della maggiore occupazione dell’arenile, sui quali si incentra l’odierno gravame.

12. Infine, neppure può ravvisarsi la dedotta violazione dei principi di proporzionalità e gradualità della sanzione.

12.1. Al riguardo, deve rilevarsi in linea generale che l’art. 47 cod. nav., nella parte in cui stabilisce che l’Amministrazione “può dichiarare la decadenza del concessionario” nei casi tassativamente previsti dalla stessa norma, non configura un potere vincolato, dato che “il tenore letterale della richiamata disposizione normativa è indicativo del riconoscimento all’Amministrazione di un significativo potere valutativo che, proprio in quanto tale, deve ritenersi propriamente amministrativo, non essendo connesso né limitato all’accertamento dei presupposti di fatto in presenza dei quali il previsto potere possa essere esercitato” (Cons. Stato, sez. VII, 7 agosto 2023 n. 7585).

12.2. In particolare, nella fattispecie dell’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav. – fatta valere anche nel caso di specie dal Comune di Terracina – convivono sia un momento di discrezionalità tecnica, che riguarda l’accertamento i presupposti di attivazione del potere, sia uno di discrezionalità amministrativa o pura, che ha riguardo alla valutazione dell’inadempienza che, se di non scarsa importanza, giustifica l’automatica decadenza della concessione (Cons. Stato, sez. VII, 7 agosto 2023 n. 7585).

12.3. In tal senso, l’inadempienza del concessionario ai propri obblighi può ritenersi idonea a giustificare l’emanazione del provvedimento di decadenza quando si ponga in contrasto in modo significativo con l’interesse generale che la concessione in utilizzo del bene demaniale intendeva soddisfare, al punto da rendere preminente l’interesse negativo alla risoluzione rispetto all’interesse positivo alla prosecuzione del rapporto, divenendo prioritario per la salvaguardia degli interessi pubblici coinvolti la riacquisizione del possesso del bene da parte dell’Autorità concedente.

12.4. Nel caso di specie, come correttamente ritenuto dal primo giudice, avuto riguardo alla complessità delle contestazioni rivolte al ricorrente – che ha violato il titolo demaniale in suo possesso sotto il profilo dell’occupazione di ulteriori spazi e della modifica delle opere presenti in situ in mancanza del necessario assenso dell’ente proprietario – e alle valutazioni operate circa la loro rilevanza ai fini dell’esercizio del potere discrezionale di disporre la decadenza ex art. 47 cod. nav. deve ritenersi che sia immune dai vizi dedotti il giudizio conclusivo operato dal Comune di Terracina laddove ha ritenuto irreversibilmente compromesso il rapporto fiduciario con il concessionario del bene demaniale.

Tanto ha legittimamente comportato l’applicazione della decadenza ex 47 cod. nav., senza che possa ravvisarsi la violazione del principio di gradualità e di proporzionalità della sanzione per il fatto che il concessionario non sia stato diffidato dal perseverare in comportamenti violativi degli obblighi, in quanto la decadenza dal titolo concessorio è conseguita all’accertata reiterazione delle gravi inadempienze dell’appellante.

13. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

14. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante -OMISSIS- alla rifusione delle spese di giudizio a favore del Comune di Terracina che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri accessori se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle generalità e di ogni altro dato idoneo a identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.